1、1业务大队负责预审办案是解放派出所的一条途径关于余姚市公安局“ 相对集中办案” 模式的调查报告省警察协会鲍浩东 厅办公室余丙卓摘要： 2014 年 4 月 14 日至 15 日，省警察协会和厅办公室派员专程赴宁波余姚，对余姚市公安局“相对集中办理刑事案件”模式（或称 业务 大队负责预审办 案模式，以下以此表述）进行实地调研。总体看，经过近 2 年的实践运行，余姚市公安局业务大队负责预审办案模式初步缓解了派出所的工作压力，提高了执法办案质量，受到派出所拥护和支持，得到业务大队和检法认可，是解放派出所的有益尝试。关键词：业务大队 预审办案 解放派出所 途径为发现总结解放派出所经验，探索贯彻落实厅党
2、委 1 号文件途径，2014 年 4 月 14 日至 15 日，省警察协会和厅办公室派员专程赴宁波余姚，对余姚市公安局“相对集中办理刑事案件”模式（或称 业务 大队负责预审办 案模式，以下以此表述）进行实地调研。其间，调查人员先后与余姚市公安局领导、部分业务部门和派出所负责人、基层民警以及检察院、法院相关负责人等进行座谈交流，先后走访梁弄派出所、梨洲派出所，详细了解业务大队负责预审办案做法及反映。总体看，业务大队负责预审办案缓解了派出所工作压力，提高了执法2办案质量，受到派出所拥护和支持，得到业务大队和检法认可，是解放派出所的有益尝试。一、余姚市公安局业务大队负责预审办案的做法2012 年 4
3、 月 5 日，余姚市公安局在调查研究基础上，坚持一切从实际出发，尝试业务大队负责预审办案模式，即在治安、刑侦、禁毒、经侦等主要业务大队组建预审办案中队，承担派出所刑拘后移交的刑事案件预审办案任务，法制大队负责案件审查，这一模式主要包括以下内容：（一）业务大队设立预审办案中队。分别在刑侦、治安、禁毒主要业务大队设立预审办案中队，经侦大队延续原有办案模式。预审办案中队人员配备根据前三年各大队管辖刑事案件总量测算确定，具体人员在业务大队基础上从各派出所抽调。抽调原则是案件量较大的城区 4 个派出所各抽调 2 名，其他 18 个派出所各抽调 1 名，总共抽调 26 人，分别充实治安、刑侦、禁毒三个大队
4、的预审办案中队。目前，刑侦大队预审办案中队民警 23 名、治安大队办案中队 12 名、禁毒大队办案中队 6 名。（二）明确业务大队和派出所分工。派出所负责刑拘前侦查工作，刑拘后按分工将案件移交给有管辖权的业务大队；业务大队除办理自侦案件及上级交办案件外，承担派出所移交的刑事案件预审办案任务。主要分工是：一是派出所刑拘后将案件移交给业务大队办理。二是刑事“下行” 需撤销案件3（包括转行政处罚案件）由业务大队负责办理。三是所有移交业务大队办理的案件，派出所需协助做好案件补证工作。四是对需派员看管的犯罪嫌疑人，由原办案派出所负责看管。（三）建立新所队关系配套制度。一是确定案件移交标准。派出所要在完成
5、调查取证、法律程序后方可将案件移交给业务大队预审办案中队。预审办案中队在接手后，需对案卷进行审查，对派出所未完成的调查取证、执法程序，开出“处方” ，交由派出所及时补齐。二是实行所队捆绑考核。刑事打处实行派出所与业务大队捆绑考核，变以往考核刑拘数为考核起诉数，只有案件移送起诉后，派出所和业务大队才能得到考核计分，实现派出所和业务大队责任共担，防止业务大队对刑拘前侦查不闻不问、派出所刑拘移交后甩手不管的“两张皮” 问题 。二、业务大队负责预审办案模式在余姚取得的成效（一）派出所工作压力减轻。办案模式调整前，余姚市公安局承担刑事办案派出所民警有 150 名，调 整后 3 个主要业务大队预审办案中队
6、民警只有 41 名，而这 41 名民警承担了原先 150 名民警绝大部分办案任务。余姚市公安局法制大 队长倪剑江坦言，推行该模式当初也遇到一些阻力，特 别是从派出所抽调人员组建预审办案中队的做法， 让派出所对能否减轻工作压力产生质疑，也有人持反对意见 。从 2 年多实践看，派出所是“ 尝到了甜头” ，现在多表示拥护 。4梨洲派出所是余姚市公安局四个城区派出所之一，原有民警 32 名（其中办案民警 14 名），年均办理刑事案件 160 件左右、打处 300 余名。在测算了减少 2 人和移出 160 件刑事案件的后续办案任务的“成本帐” 后，派出所教 导员王枭炯认为“ 合算，有得赚” 。在被 问及
7、“恢复到原有模式行不行”时，他毫不犹豫地表示“那我 们不干的” 。王枭 炯教导员还表示，减少办案任务只是“表面 帐” ，背后还有隐 含的“利好”：民警从执法办案的“ 心理负担 ”中解脱出来，可以心无旁 骛、专心致志地开展基础性工作。目前，梨洲派出所实行办案民警与社区民警搭档联勤、责任包干的“警务区” 模式，警 务区工作由该警务区警组共同负责、协同落实，警务组民警职责虽各有侧重，但通过联勤，现在办案民警更多地在协助社区民警做基础工作。梁弄派出所是余姚市典型的农村派出所，也是景区派出所，原有警力 8 名，年均办理刑事案件不足 10 件。在本身警力就少的派出所还要抽调 1 人，对派出所值班安排影响较
8、大。对此，梁弄派出所鲍永良所长说“开始 时我是反对的，现在看来，我们还是受益的。 ”“甩” 掉刑事办案“ 包袱”后，梁弄派出所专心做基础工作。鲍所长介绍，2013 年开始他们抓防控，争取党委政府支持，组建一支巡防队员，全天候把住进出梁弄的四个卡口，全年可防性案件下降 60%多。今年，又开始着手抓基础，开展“一村一档 ”建设，把每个村的企 业、外来人口、5重点人员、小店等基础信息梳理清楚、建档管理，该所可防性案件发案在去年的基础上又下降了 30%多，同时派出所前期侦查的任务也减轻了。（二）业务大队办案质量和指导能力提高。余姚市公安局刑侦大队张永康大队长用这样五句话评价“业务大队负责预审办案”模式
9、，他 说这 个模式具有“ 效率高、 业务熟、差错少、把关严、协作优”的特点。两年来，由于办案中队人员相对固定，能接触到形形色色各类案件，诉讼程序越来越熟，经验越来越丰富，出错几率明显减少。张大队长说， “两年来，已有几起案件纠错纠过来了”。业务大队负责预审办案，多数犯罪嫌疑人也会随着办案民警的不同，把自己遭受冤屈的情况如实反映，可以说既注重犯罪嫌疑人有罪证据收集固定，又关注犯罪嫌疑人无罪辩解和申诉，可有效防止冤假错案发生。余姚市检察院公诉科长宗华说， “业务大 队负责预审办案是一种事中监督，现场勘查不签字等低级错误少了很多，纠错靠前，有效防止了人情案。 ”由于业务大队 比派出所更容易掌握共性案
10、件问题，运用串并手段指导和打击系列性案件能力显著增强。余姚市检察院侦监科科长刘新锋认为， “业务大队负责预审办案符合司法规律，通过高强度、系统性训练，可以造就一支专业化、高素质办案队伍。 ”（三）办案效率和执法安全性提高。在侦查办案总任务未变情况下，派出所执法办案任务减轻，意味着业务大队工作量6增加。余姚市公安局提供的数据显示，刑侦、治安办案中队民警年人均办案 60 件左右，是原先的 3 倍多。但刑侦、治安办案中队领导均表示“可以保障正常运转” ，原因是业务大队负责预审办案有助于集约用警、提高效率。原先派出所“一办到底” 的模式，派出所民警到局机关办理审核审批手续至少 5 次，去看守所提审的次
11、数就更多了。现在业务大队负责预审办案后，民警一趟就可以审批多个材料、提审多名犯罪嫌疑人，再加上途中耗时大大减少，工作效率明显提升，也提高了执法的安全度。刑侦大队预审办案中队长马宏峰说：“我们中队就设在看守所，提审很方便，一天可以提审多个嫌疑人。 ”（四）所队间、队队间合作和监督加强。派出所负责刑拘前侦查破案，业务大队负责刑拘后预审办案，既发挥了派出所辖区情况熟悉、反应快优势，又发挥了业务大队专业能力强、办案资源丰富优势，体现了所队之间优势互补和密切合作。业务大队负责预审办案，由于侦查涉及所队两个办案单位、不同办案民警，有利于相互制约和监督，避免派出所民警“ 一 办到底 ”在取证 、审讯或变更强
12、制措施、撤案等 过程中，出现执法不公、暗箱操作等现象。业务大队负责预审办案，案件审核统一由法制部门把关，实现了办案与审核分离，案卷材料规范度和完整性要求更高，案件审批时效和执法尺度得到很好统一。同时，下行案件不仅要征得办案派出所和大队负责人同意，还要征得法制部门、分管业务和法制副局长7及“ 一把手” 局长同意，相互 监督更多、更有效了。（五）公检法办案沟通更顺畅。从余姚公安局情况来看，原来派出所“ 一办到底 ”，检察院经常要面 对 22 个派出所和其他业务大队等近 30 个办案单位。派出所在移送起诉前，办案民警经常要问检察院能不能起诉，检察院对公安机关办案单位人员不熟，沟通不畅。而业务大队负责
13、预审办案，检察院对应的公安机关办案单位减少，办案人员相对固定，他们熟悉讼诉程序并且办案经验丰富，对检察院提出的补侦、补证等要求，更容易得到公安机关办案民警的理解和配合。检察院和法院均认为，公安机关实行业务大队负责预审办案模式，公检法之间沟通更顺畅、更专业了。三、推行业务大队负责预审办案的必要性和可行性（一）初步理顺了长期以来困扰公安机关的“所队关系”。派出所压力大，本质是“所队关系” 没有理 顺，派出所干了许多应由业务大队干的活。派出所是综合性战斗实体，业务大队是专业化战斗实体，两个战斗实体构成了县（市、区）公安机关整个战斗力。派出所综合性和业务大队专业化是互相支撑的，谁也离不开谁。派出所综合
14、性决定了派出所对辖区内发生的所有治安问题都要管，派出所不能不破案，业务大队工作向派出所延伸是合理的。同时，业务大队专业化也不能让派出所把所有案件“ 一办到底” ，把刑拘后刑事案件 预审办案任务接过来，体现专业化作用，让派出所腾出精力抓基层8基础工作。业务大队负责预审办案，发挥了所队各自特长，让所队职责各自归位，实现了派出所综合性作用与业务大队专业化作用，让派出所民警当“全科医生” ，让业务大队民警当“ 专 科医生 ”，破解了当前 业务大队机关化并 简单化向派出所延伸工作的倾向。（二）只需作机制调整，不必改变体制、增加警力。余姚市公安局实践表明，推行业务大队负责预审办案，只需在主要业务大队各增设
15、 1 个预审办案中队，预审办案中队警力来源在余姚市公安局内部调整即可实现，是一种非机构和警力扩张型改革措施。在业务大队增设预审办案中队，可以充分利用业务大队现有管理人员和技术后勤保障人员，而从基层派出所抽调的每一名警力都成为预审办案人员，没有一名警力成为管理人员和技术后勤保障人员，做到了警力资源的集约利用，队伍的战斗性得到了体现。机制调整后，尽管业务大队办案压力加大，存在一些困难，但余姚市公安局整体上并没有因此产生强大的警力扩张的冲动。（三）比单设预审机构更符合当前案件特点和办案规律。业务大队负责预审办案比单设预审机构具有更多优势：一是适应当前案件多、犯罪专业化的要求。在当前案件数量大幅增加，
16、执法办案专业化要求不断提高背景下，单设预审机构不仅需要大量专门预审办案人员，而且较难适应经济案件、毒品案件、电信诈骗案件等专业化程度较高案件的侦办。而9业务大队负责管辖案件的预审办案，专业能力较强，较好地适应专业化程度高案件的办案。二是符合侦审一体化要求。预审是侦查的继续，预审工作在整个侦查工作中是不可缺少的，也是新刑事诉讼法第 114 条的要求。业务大队负责预审办案不仅符合侦审一体化办案规律，而且弥补了原来刑侦大队负责预审办案的不足，也不违背 1997 年公安部撤销专门预审机构的改革精神。三是公安内部关系更顺畅。单设预审不仅改变体制，还会增加管理辅助人员。派出所和业务大队办理的案件，再经过预
17、审、法制，人为增加了程序，而这道程序是具有重叠性的。业务大队负责预审办案，业务大队承担的是内容审查，法制部门承担的是形式审查，业务大队与法制部门之间关系十分顺畅。（四）为民警岗位交流和阶梯式培养提供渠道。派出所负责刑拘前侦查破案，业务大队负责刑拘后预审办案，这样的职能分工，使公安机关内部岗位更具有能级性和丰富化。一般来说，预审办案对民警法律知识、业务能力和工作经验要求更高。新警先到派出所工作，可以全面接触和了解公安工作，了解如何做群众工作，然后根据需要交流到其他业务工作岗位和侦查破案岗位。公安机关可以把预审办案岗位设计为内部业务岗位的高端，把具有一定经验和业务能力的公安民警再交流到预审办案岗位
18、。最后，根据需要，将经过预审办案岗位锻炼的民警输送到派出所和其他业务部门的管理10岗位等。公安机关内部这样的职责分工和能级设计，是符合公安民警的成长规律和能级管理原则的。通过公安内部岗位交流和阶梯式培养，可以让基层公安民警特别是派出所民警熟悉全部办案流程，强化业务大队办案民警与基层派出所民警协作配合，激发基层公安民警特别是基层办案民警的职业荣誉感和进取心。当然，余姚市公安局业务大队负责预审办案模式在实行过程中也出现一些不可忽视的问题：如所队配合和衔接有待加强；业务大队办案压力增大；派出所办案能力有所下降；对案件存在不深挖等问题。那么，如何保障业务大队负责预审办案模式的运行？余姚市委常委、公安局长赖根法说：“业务大队负责预审办案模式，核心是所队关系的破立，所队职责界定要坚持原则性+ 灵活性的思路，大框架定下来后，具体操作细节在日常工作中慢慢去磨合、去咬合。运作两年多来，所队协作基本顺畅，而且逐渐完善定型。 ”同时，我们调研组在调研后也感到，任何改革都是有风险的，上级公安机关要允许基层试错、允许失败，更要允许基层公安机关符合实际情况的可贵探索。把握的原则就是坚持实事求是的思想路线，尊重基层的首创精神。
