1、本科毕业设计论文届论文题目地方政府债务管理问题研究所在学院商学院专业班级财务管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日摘要在我国体制的转轨中，我国出现的地方政府所负担的巨额债务这个现象是无法回避的。在当前我国的社会发展中，我国地方政府的债务总额过高这一现象所将带来的风险已经开始凸显，如不积极防范和化解，对国家的经济安全和社会稳定将会是一个严重威胁。因此必须对此加以研究，以期对这种风险提出防范和化解的对策。本文以宁波市鄞州区的地方政府债务为例，对地方政府债务问题的现状和成因进行分析，并提出解决的对策和建议，在实际工作中以理论研究成果对这种风险进行控制和缓解。本文以我国地方政府债务为研究对象，本文
2、分为五大部分做研究。首先，第一部分，是对地方政府债务进行概述，总结国内外学者对地方政府债务的界定和研究成果，阐述一下本文研究思路。第二部分是我国地方政府债务的现状分析，分析我国地方政府债务现状，以及我国地方政府债务的特点，并对我国地方政府债务所存在的风险进行分析。第三部分是以宁波市鄞州区为例，分析鄞州区的经济概况和财政收支状况，对鄞州区的财政状况进行分析。第四部分分析鄞州区的区政府负债情况以及各项指标，并根据以上的分析，对地方政府债务的成因和管理进行分析，提出缓解地方政府债务的管理建议。关键词地方政府债务；债务风险；债务管理；宁波鄞州区ABSTRACTTRANSITIONINOURSYSTEM
3、,OURLOCALGOVERNMENTSAPPEARHUGEDEBTBURDENOFTHISPHENOMENONCANNOTBEAVOIDEDINTHECURRENTSOCIALDEVELOPMENTOFOURCOUNTRY,OURTOTALDEBTOFLOCALGOVERNMENTSWILLBETOOMUCHOFTHISPHENOMENONHASBEGUNTOHIGHLIGHTTHERISKS,IFNOTACTIVELYPREVENTANDRESOLVEOFTHECOUNTRY'SECONOMICSECURITYANDSOCIALSTABILITYWILLBEASERIOUSTHRE
4、ATTOMUSTSTUDYTHEM,TOGUARDAGAINSTSUCHRISKSANDREDUCETHECOUNTERMEASURESPROPOSEDINTHISPAPER,YINZHOUDISTRICT,NINGBO,LOCALGOVERNMENTDEBT,FOREXAMPLE,ONTHESTATUSOFLOCALGOVERNMENTDEBTISSUESANDTHECAUSESWEREANALYZED,ANDPUTSFORWARDCOUNTERMEASURESANDSUGGESTIONS,INPRACTICALWORK,THEORETICALRESEARCHRESULTSOFTHISRIS
5、KCONTROLANDMITIGATIONINTHISPAPER,THELOCALGOVERNMENTDEBTINCHINAASTHERESEARCHOBJECT,THEPAPERISDIVIDEDINTOFIVEPARTSFORRESEARCHFIRSTOFALL,THEFIRSTPARTISANOVERVIEWOFLOCALGOVERNMENTDEBT,DOMESTICANDFOREIGNSCHOLARSSUMMEDUPTHEDEFINITIONOFLOCALGOVERNMENTDEBTANDRESEARCH,TOELABORATEONTHISRESEARCHIDEASTHESECONDP
6、ARTISTHESTATUSOFLOCALGOVERNMENTDEBTANALYSIS,ANALYSISOFTHESTATUSOFLOCALGOVERNMENTDEBT,ASWELLASTHECHARACTERISTICSOFLOCALGOVERNMENTDEBT,ANDTHEEXISTENCEOFLOCALGOVERNMENTDEBTRISKANALYSISTHETHIRDPARTISTHEYINZHOUDISTRICT,NINGBOCITYYINZHOUDISTRICT,NINGBOCITY,PROFILESANDANALYSISOFTHEFINANCIALBALANCEOFPAYMENT
7、S,THEANALYSISOFLOCALGOVERNMENTDEBTPARTFOURUNDERTHEABOVEANALYSIS,THECAUSESOFLOCALGOVERNMENTDEBTANDMANAGEMENTANALYSIS,MANAGEMENTOFLOCALGOVERNMENTDEBTRELIEFPROPOSALKEYWORDSLOCALGOVERNMENTDEBTDEBTRISKDEBTMANAGEMENTYINZHOUDISTRICT,NINGBOCITY目录1地方政府债务理论研究111地方政府债务的内涵112地方政府债务的构成1121国际上对政府债务的构成的界定1122我国对于地
8、方政府债务的构成的界定313研究思路52我国地方政府债务现状分析621我国地方政府债务现状622我国地方政府负债特点分析723地方政府债务风险分析824浙江省债务现状及存在问题93宁波市鄞州区财政状况分析1131鄞州区情况介绍1132鄞州区财政状况分析1133鄞州区政府债务情况1534鄞州区政府债务问题研究164解决地方政府债务问题的对策建议1841建立地方政府债务信息系统和债务披露制度1842建立地方政府债务的风险预警机制1943针对地方政府债务，合理管理政府资金2144开源节流，打开地方新财源22结论23参考文献24致谢错误未定义书签。1本文所研究的对象，即地方政府债务，包括了地方政府复杂
9、的债务种类，在政府债务的研究方面，国外政府也有过比较清晰的研究，但是国外对于政府债务的研究一般都是站在中央政府的角度进行的，对于市县区级的地方政府债务的研究在国内外还是比较少的。地方政府债务总量大，种类错综复杂，在资金管理以及使用上，都存在一定的问题，地方政府债务的规模以及现状如何，有何风险，该如何对待缓解地方政府债务压力，有效地控制地方政府债务带来的债务风险，本文都将以宁波市鄞州区为例进行研究分析。首先分析鄞州区经济发展状况以及政府收支赤字情况，然后分析鄞州区负债状况，并根据上文总结出当前必须着手解决的几个主要问题，提出对策和建议。1地方政府债务理论研究11地方政府债务的内涵我国民法通则第8
10、4条规定“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。”根据民法中债的定义，可以初步将地方政府债务理解为地方政府作为债务人，向债权人履行的义务。更详细地可以理解为地方政府债务是指在特定条件下，以地方政府信用为基础的，由地方政府及其所属部门单位按照法律、合同或其他约束下通过直接举借、拖欠、发行债券或提供担保等方式形成的需由地方政府负担偿还义务的债务的总和。它要求“地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务”。（樊丽明,李齐云，2001）12地方政府债务的构成12
11、1国际上对政府债务的构成的界定根据定义，地方政府债务可以大致分为直接借债和拖欠等方式形成的直接债务，以及提供担保等信用支持情况下形成的债务。在广义的地方政府债务的构成界定上，世界银行高级经济学家HANAPOLACKOVA在所提出的财务风险矩阵在理论上对政府债务进行了分类。2HANAPOLACKOVA将政府负债分为政府直接负债和政府或有负债两类，她提出“根据债务发生是否需要特定条件而划分为直接债务和或有债务；根据债务发生是否属于法定义务而划分为显性债务和隐性债务。”这一概念就表示为她所提出的财政风险矩阵（HANAPOLACKOVA，2002）。政府直接负债是指政府在任何情况下都必须承担偿还义务的
12、负债，政府或有负债则指的是政府在某些特定条件下承担的偿债义务，其中都分为显性负债和隐性负债两类，显性负债是指法律和合同认定的负债，而隐性负债则是指主要迫于公众的期望和利益集团的压力所承担的“道义”责任。按照这样分类将政府负债分为显性直接负债、隐性直接负债、显性或有负债和隐性或有负债四类。政府债务的各类具体内容可见下表表1政府债务矩阵政府负债政府直接负债（在任何情况下都必须履行偿还义务）政府或有负债（在某些特定条件下承担的偿债义务）显性负债（公认的法律或合同规定的）国外和国内的主权借款（贷款合同，由政府发行的债券）预算支出合法的长期预算支出（公务员薪俸结合，民间长俸）国家担保的非主权借款（如地方
13、政府、国家部门、国有或私有发展银行）国家担保的各类贷款（如抵押贷款、学生贷款、小企业贷款）国家对外贸与汇率的保障以及对重大外国或私人投资项目的保证。国家保险费用（包括存款、养老保险、农业保险、灾害保险和战争保险等）隐性负债（主要迫于公众的期望和利益集团的压力所承担的“道义”责任）公共投资项目的未来常用费非法律规定的未来公共养老金（不包括公务员退休金）非法律规定的社会保障非法律规定的社会医疗费用地方政府、国有企业及部分重要私营企业的信用违约费用国企私有化过程中的负债清偿费用银行倒闭的费用无保险的养老金，就业基金，或社会保障基金中央银行的默认义务（如维持外汇合约的费用，维持货币汇率的费用，维持国际
14、收支的稳定的费用）私人资本逆向流动的拯救费用环境保护，救灾以及军事开支等费用3资料来源HANAPOLACKOVAGOVERNMENTCONTINGENTLIABILITIESAHIDDENRISKTOFISCALSTABILITY，THEWORLDBANK，2002从上表中可以看出，国外对政府债务的构成界定是十分清晰的，不过鉴于国外的研究一般是站在中央政府的角度进行的，所以在研究我国地方债务构成的时候，可以以上述的财务风险矩阵作为参考标准，并结合我国的具体国情，并结合我国地方政府财政的具体情况，进行具体分析总结。122我国对于地方政府债务的构成的界定我国的地方政府债务有多种分法，按照偿还期限分
15、，可分短期债务、中期债务和长期债务；按照发行方式可分为强制公债和自愿公债；按照发行对象分可分为货币公债、实物公债和折实公债；按照用途可分为建设公债和财政公债；按照流通性可分为上市公债和非上市公债等。本文在界定地方政府债务的时候，根据HANAPOLACKOVA提出的财务风险矩阵，即按照是否需要特定条件分为政府直接债务和政府或有债务，又按照是否有法律规定分为显性债务和隐性债务，两种分类交叉起来，可以将我国地方政府债务分为显性直接债务，隐性直接债务，显性或有债务和隐性或有债务四类。财政部科研所副所长刘尚希等人（2003年）以HANAPOLACKOVA的财政风险矩阵为划分标准，从中国国情出发，按照政府
16、的不同职责范围，不同事权，有重点地对债务内容进行界定，刘等认为地方政府负债主要内容见下表表2我国地方政府债务矩阵政府负债政府直接负债（在任何情况下都必须履行偿还义务）政府或有负债（在某些特定条件下承担的偿债义务）显性负债（公认的法律或合同规定的）来自中央政府的国债转贷政府统借统还外债从中央借的专项借款拖欠上级财政周转金拖欠行政事业单位人员工资和离退休费拖欠工程款政府担保的外债政府担保的国内债务保险费用如自然灾害保险、养老保险等4续表隐性负债（主要迫于公众的期望和利益集团的压力所承担的“道义”责任）扩大义务教育及发展成人教育的支出改善基础设施建设滞后状况的支出应由地方承担的粮食亏损补贴挂帐社会保
17、障计划为国有企业改革所支付的一些相关成本政策性投资公司的呆坏账损失未根据国家有关规定提供担保允诺承担偿还责任的债务政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务地方金融机构支付缺口项目单位不能偿还从政府借用的资金下级政府财政危机资料来源刘尚希、郭鸿勋、郭煌晓政府或有负债；隐匿性财政风险解析，财政经济评论，2003年卷上（总第1辑），中国财政经济出版社2003年版。上表的界定可以初步说明我国地方政府债务的大致分类和来源，也标明了我国地方政府债务大致包含了哪些内容，在责任以及义务方面的分类也比较清晰。关于我国的地方政府债务的界定，我国国内一些学者也对此作了研究。魏加宁（2004）地方政府所
18、负债务形式多样，最主要的形式包括由地方政府出面担保或提供变相担保如以地方人大会议通过决议的形式，为企业向银行贷款融资提供方便虽属或有债务，但规模最大；地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。曾忠生（2001）认为地方政府债务主要由以下六种债务构成财政周转金借款、政策性借款、商业性借款、社会集资款、担保债务以及转移及隐性的债务。河南省财政科研所所长陈冬红（2002年）认为地方政府负债典型项目为担保债务、社会保障基金支出缺口、粮食企业亏损挂账、下级财政财力缺口及债务负担、政府名义筹资亏空、公益性国有企事业单位的亏损、欠债、损失挂账等。在我国的地方政府债务中，或有债务占了很大的一部分，
19、而当特定条件下政府必须承担偿还或有负债，或有负债转换成直接负债时，就会给地方政府带5来较大的债务压力和债务风险。13研究思路我国的地方政府债务的现状如何，地方政府债务成因为何，存在必有原因，地方政府债务的存在必有其动因，究竟地方政府债务为何存在，对地方经济发展有何促进或阻碍，会对地方政府产生哪些风险，都是本文准备以宁波市鄞州区为例进行分析的内容。首先，阐述地方政府债务的概念定义以及界定，然后对我国的地方政府现状进行描述并分析，再通过对现状数据的分析，分析当今我国地方政府债务的特征。并对浙江省的政府负债情况进行分析总结。接着以宁波市鄞州区地方政府财政状况以及地方政府债务为例，先对鄞州区地方政府财
20、政收支状况进行分析，进而结合鄞州区地方政府债务情况，对鄞州区地方政府债务情况进行分析，通过分析对当前地方政府负债提出需要解决的主要问题，并结合以上提出的问题，在控制和缓解我国地方政府债务方面，提出方法和对策。62我国地方政府债务现状分析我国政府的巨额赤字债务现状令人堪忧，根据各种新闻资料收集的统计数据以及国家审计报告的数据，下文将对我国地方政府债务的现状作出分析。先分析整体负债规模以及数额，再根据具体数据总结出我国政府债务的几个特点，最后以我国地方政府负债形式中较常见的城投债为例分析我国地方政府负债隐藏着较大的财政风险。21我国地方政府债务现状在法律上地方政府举债并没有合法化的依据。我国预算法
21、规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，按照规定，地方政府不得发行地方政府债券。并且，我国贷款通则中规定“第二条本通则所称贷款人，系指在中国境内依法设立的经营贷款业务的中资金融机构。本通则所称借款人，系指从经营贷款业务的中资金融机构取得贷款的法人、其他经济组织、个体工商户和自然人。本通则中所称贷款系指贷款人对借款人提供的并按约定的利率和期限还本付息的货币资金。本通则中的贷款币种包括人民币和外币。”可见，地方政府并不符合贷款人的资格。我国担保法第八条规定“国家机关不得为保证人。”地方政府同样没有担保人的资格。但是虽然
22、法律规定如此，我国如今各地、各层级的地方政府债务却仍然存在且规模不小，具体规模到底有多大，从公开数据来看，仍然缺乏一个非常准确的数字。从债务总量上看，初步收集到的数据显示根据央行的统计，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；根据有关媒体估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。从债务形式上看，我国地方政府负债主要来源于政府融资平台，政府融资平台的主要筹资方式又以城投债和银行贷款为主，银行贷款更是其中的主要形式。根据财政部财政科学研究所研究内容显示，截止至2010年末，我国地方政府融资平台负债超过6万亿元，约相当于GDP的165，
23、在这其中，据经济参考报报道，2010年城投债发行数量近40支，融资金额超过600亿，占我国地方政府融资平台负债的10左右，另外银行存款大概占我国地方政府融资平台负债的85左右。考虑到目前我国各地政府或多或少隐瞒负债的情况，因此我国地方政府债7务的总数还会更大。22我国地方政府负债特点分析我国地方政府债务中，可分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，而这四种债务交错复杂以至于我国地方政府债务同样也十分复杂。根据国家审计署发布的报告以及各方面收集到的资料数据，本人总结了以下一些我国地方政府债务的特点首先，我国地方政府性债务总量大，历史遗留债务负担比较重，并且债务扩张迅速。并且，
24、根据国家审计署的关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，仅审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计279万亿元。其中2009年以前形成的债务余额为175万亿元，占6272；当年新增104万亿元，占3728。由此可以看出光是09年我国新增的地方政府债务就占了近40。根据报告，我国地方九年制义务教育等历史债务仍有待化解。同时，因为我国的地方政府债务来源种类及其复杂，计算起来存在难度，且因为国家法规规定不许地方政府举债，所以各地政府对政府债务都有或多或少的隐瞒，对于我国地方政府债务的总量应更高于统计数字。第二，我国地方政府债务中或有债务所占
25、比例比较大，隐藏较大风险。在我国的地方政府债务中，政府融资平台下的或有负债占了相当大的部分，根据国家审计署关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的4407、7136和7805，余额共计145万亿元。在某些特定条件下，或有债务转变成直接债务，如通过融资平台筹集的大量借款到期，这又会大大增加政府的债务压力。第三，是部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。从2009年债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风
26、险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100，最高的达36477。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息274546亿元，占其全部还本付息额的4797，财政资金偿债能力不足。（资料来源国家审计署关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告）第四，我国地方政府对于负债所产生的风险并没有设立完善的风险预警机制，根据上文的分析，我国地方政府债务存在总量大，债务种类复杂的特点，8并且其中或有债务比重大，容易给地方政府带来很大的债务风险。但是对于这种情况，目前我国各地的地方政府并没有出台完善合理的地方政府债务管理监控机制，必须逐步建设一个地方政府债务的风险预警
27、机制，更好地对地方政府债务进行管理和控制。23地方政府债务风险分析风险大致有两种定义一种定义强调了风险表现为不确定性；而另一种定义则强调风险表现为损失的不确定性。（资料来源百度百科）而地方政府债务风险，可以理解为地方政府无法偿还到期债务的风险，以及由此引起的其他风险。我国目前的地方政府债务的情况，根据上文的分析，存在着总量大，并且或有负债比重大的情况。在目前这种情况下，地方政府债务存在着较大的潜在风险。由于地方政府财政能力有限，在我国进行分税制改革后，地方政府财政收入相对减少，在我国经济高速发展的大形势之下又需要大量资金进行建设，同时国家法律又并不允许地方政府发行公债，在这种情况下，我国的地方
28、政府一般都通过地方政府性融资平台公司筹集资金，形成了大量的或有负债。地方政府的经济能力无法及时偿还债务，举例说，在地方债务中，城投债作为一种以公司债形式发行的政府债券，是地方政府筹集资金的一种重要手段。据上文所提资料2010城投债发行数量近40只，融资逾600亿。从偿还期限来看，城投债等其他形式的政府负债大部分期限为510年，也就是说，城投债是一种超前负债，一旦到了偿还期限，不仅会给地方政府带来较大的偿债压力和债务风险，也会对地方经济的发展带来不利影响。另外，根据中国三星经济研究院于2011年1月20日发布的中国的地方债危机研究，报告预测，2011年到2013年期间，大量地方政府性融资平台债务
29、将进入还款期，城投债风险将集中爆发，今后两年内地方债务积累仍然会维持在较高的水平。对于这种形式，地方政府应该开始加以重视。综上所述，我国地方政府债务在现在国情下，适应经济的高速发展是必然的，但是地方政府债务所隐藏的风险也不容小视，应对其加以控制和警戒，将政府负债维持在相对安全的限度内，以免酿成政府的财政危机，对于具体如何控制和警戒的方法，将在下文进行分析阐述。924浙江省债务现状及存在问题从总量上看，我省债务总量较大，根据2010年9月一份关于全省政府性债务管理情况的调研报告内容显示，截至2009年末，我省政府性债务余额为4579亿元，其中宁波市政府性余额1458亿元，可以看出我省政府债务总量
30、较大。从增长率上看，我省政府债务增加迅速，截至2009年末，我省政府性债务较上年增长率为6401，其中仅宁波市政府性债务余额09年就较上年增加887亿元，增长率高达15534，可以看出我省债务总量基数大，并且高增长的基本情况。从各项主要债务警戒指标上看，我省2009年政府性债务债务负担率2015，高出我省规定的警戒线（10）1015个百分点；负债资产比为9746，低于我省规定的警戒线（100）254个百分点；偿债率（年度还本付息额/当年可支配财力）为2858，高出警戒线（15）1358个百分点，较08年提高222个百分点。从负债形式上看，浙江现有的4451亿元债务中，其中银行贷款3854亿元、
31、发行债券194亿元、国际金融组织和外国政府贷款34亿元、担保债务128亿元、其他负债形式369亿元由此可以看出，银行贷款是我省现有债务负债形式中的主要形式。在负债来源上，基础设施建设和公共服务建设占了政府负债来源的主要部分，其中，用于铁路、机场、大型水利等重大基础设施建设254亿元，水、电、气、保障性住房、轨道交通、道路桥梁等市政基础设施建设801亿元，农村公路、桥梁、生态环保等公益性基础设施建设124亿元，教育、卫生、文化等社会民生事业生投入81亿元。由此可以得知，我省负债主要来源为基础设施建设，但是随着社会的发展，政府越来越多地着眼于民生社保建设，在民生事业上的投入也不少。（资料来源浙江省
32、人大财政经济委员会关于全省地方政府性债务管理情况的调研报告）综合以上数据，我省政府负债总量大，且新增债务速度快，几项主要债务指标都大大高于或逼近警戒线，这需要引起重视。政府主要负债形式是银行贷款，占总负债额的8659。负债来源主要来源于基础设施建设，另外民生事业投入也是项不小的支出。初步探究我省政府负债现状的原因，可以这么理解2008年美国遭遇次贷危机，随即这场金融危机席卷全球，我省也不可避免受到影响，之后为了扭转经济下滑，各地不得不大量建设基础设施以及加大投资来扭转颓势，但是财政增收无法跟上大量的资金投入，各地政府不得不继续大量举债以应对，因此，102009年，浙江省债务规模增长较快，债务负
33、担和偿债压力明显增大，虽整体仍处在可控范围内，但是仍存在较大风险和隐患。同时，随着我省经济的发展，经济发展的走向逐渐变得越来越重视民生建设而不仅仅是经济发展，民生社保方面不可避免的越来越大的投入也是地方政府债务规模越来越大的原因之一。在这种情况下，我省偿债压力不小，而且由于政府负债主要筹资方式是银行贷款，但是银行贷款利息等成本较高，政府偿债压力较大，为了偿债必然需要通过发行债券等各种手段筹资。据统计，2009全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。但是对比上文数据可见，我省截止至09年光是银行贷款负债就高达3854亿元，通过债券等筹资手段筹集的资金远远
34、无法填补我省几千亿的负债。在政府投资建设方面，由上文数据中可见，又以基础设置和公共服务性设施占主要部分，这种类型的设施政府得到收益比较慢，无法快速给政府带来高额收益来偿还债款，在这种情况下，政府不得不举借新债来偿还债务。据浙江省人大财经委报告称“在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式周转。假如国家采取紧缩的货币政策，不能及时取得新的银行贷款，债务按时还本付息将十分困难，极易引发债务风险。”根据HANAPOLACKOVA的财政风险矩阵（见表1），政府负债分为直接负债和或有负债，或有负债一旦在特定条件下转化为直接负债由政府直接承担，会极大地增加政府的债务负担和偿债压力。地方政府通
35、过地方政府性融资平台发行的城投债和银行贷款等属于或有负债，当长久以来都以借新债还旧债来维持运行的话，一旦出现意外资金链断裂，无法还上债务，极有可能带来较大的财政风险。为了及时还上债务，改变新债还旧债的循环，最直接的就是增加政府收入，各地政府将土地出让收入作为还债的主要来源，把政府债务防范建立在土地资源不断增值的基础上。浙江省人大财经委主任委员丁耀民称，来自浙江省政府的数据显示，2010年上半年，我省房地产业以及土地出让收入4758亿元，同比增长821，对地方财政收入增长的贡献率达637。由此可以看出，房地产对我省政府收入增长贡献率占了六成以上，政府收入过于依靠房地产，但是土地有限，而且土地价格
36、在将来也会波动，靠卖地来增收还债并不是长久之策。从浙江省的债务现状可以得出，政府负债指标显示我省政府负债情况严重，对于此如何及时并完善地监控政府负债情况，如何合理地管理政府资金，以及十分重要的。从上文也可看出，如何解决财政新来源不足的问题也是目前我省地方政府债务存在的一个重要问题。下文将具体以我省的宁波市鄞州区为例来研究地方政府债务所存在需解决的主要问题。113宁波市鄞州区财政状况分析该部分以宁波市鄞州区为例，分析该区的财政状况，分析该区GDP发展状况以及收支情况，并计算赤字额以及赤字率了解该区大致财政赤字状况。再通过列出该区历年财政支出结构表，总结出该区政府支出结构的发展变化趋势，了解该区近
37、年来的资金投向。然后总结该区的负债状况，提出在政府负债方面需要提出对策和建议的问题。最后着眼于浙江全省，分析我省的政府债务总额特点以及成因，分析总结出目前关于地方政府负债方面需要解决的问题，并在下文提出对策和建议。31鄞州区情况介绍鄞州区位于浙江省东部,隶属于宁波市的一个区。西北与西部与余姚接壤，南部紧邻奉化，东南临象山港与象山隔水相望。版图轮廓呈蝴蝶状,紧依宁波东、南、西三面。全区总面积138054平方公里,现有17个镇、1个乡、6个街道，常住人口76万。鄞州经济得到了快速发展。全区现有工业企业15000多家，区内有国内知名企业中国雅戈尔集团、杉杉集团、奥克斯集团、欣达集团等，已形成以轻纺、
38、服装、机械、电子、汽配、食品为主的门类齐全的产业体系，明州、鄞州、望春三个工业园区的逐步开发建设，构筑了鄞州经济发展的新平台。鄞州社会综合经济实力名列全国百强县（市、区）第十一、浙江省第三、宁波市第一。如今，鄞州区正利用着自身优势，继续加快经济发展的脚步。32鄞州区财政状况分析关于鄞州区财政现状，引用了2004到2008年的鄞州区政府财务数据，总结计算出了以下几张表格来进行观察分析。表3鄞州区20042008年GDP增长表单位万元年份GDP比上年增长第一产业比上年增长第二产业比上年增长第三产业比上年增长人均GDP元比上年增长12续表2008650767614024130032421175714
39、22054619150820521312007532817916921850879338176014317279112326772015920064252117163186421622713469158135222718954507151200534377581441725344521634501491101774151445191292004288437015615734567179370416693332115237864137注人均GDP按户籍人口计算。增长率按鄞州区统计局给出的实际增长率。资料来源根据鄞州区财政局提供的有关资料整理。从上表可以看出，鄞州区保持着十分良好的经济发展势头，保
40、持着平均1544的GDP增长率以及平均1414的人均GDP增长率，尤其在07年，GDP增长率更是高达169。并且可以从表中看出鄞州区的GDP构成发展趋势，根据鄞州区统计局的资料显示，到上世纪70年代初，鄞州区的GDP大头仍然是第一产业，之后以工业为主的第二产业逐渐发展，从表3中可以看出，在04年鄞州区GDP的组成结构中，一二产业已旗鼓相当，并且第二产业略高于第一产业，其后鄞州区的工业发展迅猛，到了08年，GDP的组成结构中第二产业已经占了647的比重，这显示了鄞州区如今以工业为主的第二产业的高速发展。表4鄞州区20042008年收支差额表单位万元年份GDP一般预算支出一般预算收入财政赤字赤字率
41、赤字依存度20086507676423459397337261220406172007532817931659325967856915107179820064252117226263211472147910356542005343775822802118323944782130196420042884370168852138343305091061807资料来源根据鄞州区财政局提供的有关资料整理。“财政赤字率”是世界上比较通行的用财政指标衡量财政风险的方法之一，它反映财政支出对赤字支出的依赖程度，也能间接反映债务的风险，世界通行的上限指标为3。赤字依存度是指财政赤字占财政支出的比例，说明一国在
42、当年的总支出中有多大比例是依赖赤字支出实现的，国际上一般以20为警戒线，但国情不同，并不能完全依赖该标准，只能加以参考，可以从表中看出，在鄞州区GDP大幅增加，经济发展迅速的同时，财政赤字问题却一直存在，在GDP增长率最高的07年，财政赤字也是最大的，虽然鄞州区的赤字率和赤13字依存率都尚在安全范围内，但是在04，05和07年，赤字率和赤字依存度都较高，尤其是赤字依存度，都逼近国际通用的20警戒线，06年和08年则情况较好，但仍需要对此保持警惕。表5鄞州区20042006年区政府地方财政支出结构表单位万元项目200420052006基本建设支出3968223509661042374825621
43、33公共安全支出企业挖潜改造资金2319513742086491521908968科技三项费用431525646242036132271农业支出86235111030745214993663林业支出5260317360321009045水利和气象支出348021474021566025工交事业费支出354021580025537024工业商业金融等事务支出文体广播事业费支出223613233471474546201教育支出102016041276256016118712科学支出223013255011331015医疗卫生支出8283491943641413042576其他部门事业费支出8680
44、514900739512514553抚恤和社救事业费支出206812236941624885216社会保障支出178591058555324416348723国防支出148009393017189008行政管理费支出86925151115648912940572公检法司支出92935501198252515496685其他支出21426126922125970226241000环境保护支出排污费支出560033520023926041教附费支出208012324371071629072城市维护费支出6000464502810300455行政事业单位离退休4400247002武装警察部队2220
45、1034801514支出续表政策性补贴238010563025支援不发达地区1000016001地震灾后恢复重建支出一般预算支出16885210022802110022626310000资料来源根据鄞州区财政局提供的有关资料整理。表6鄞州区20072008年区政府地方财政支出结构表单位万元项目20072008基本建设支出438281384600041417公共安全支出2270571731794751企业挖潜改造资金科技三项费用农业支出35706112833614794林业支出水利和气象支出工交事业费支出1576749823229549工业商业金融等事务支出349961105457251080文
46、体广播事业费支出1596450417205406教育支出400661266470531111科学支出1595450417189406医疗卫生支出2802088537331882其他部门事业费支出324801026663241566抚恤和社救事业费支出社会保障支出1676252919562462国防支出580018599014行政管理费支出公检法司支出其他支出93822966503154环境保护支出438313813312314排污费支出教附费支出城市维护费支出行政事业单位离退休武装警察部队支出政策性补贴支援不发达地区地震灾后恢复重建支出4015095一般预算支出3165931004234591
47、00资料来源根据鄞州区财政局提供的有关资料整理。15上表总结了鄞州区04年到08年的政府支出结构，并计算出了每一项支出占政府该年一般预算支出的比重，从表中可以看出，基本建设支出一直占有较大的比重，但在近年其比重也有所下降，在08年基本建设支出更是降至第二位，但是基本建设支出在支出中仍然占有主要部分。其次是其他支出和企业挖潜改造资金，在06年前这两项一直占据二三两位，但是在07，08年，这两项支出所占比重大幅下降，同时教育资金的投入比重大幅增加，可见鄞州区政府对于教育更加重视，大幅增加了对于教育的投入，九年义务教育所带来的教育债务也是需要引起重视的。而其他部门事业费支出也大大增加，在08年更是升
48、至首位。再次就是农业支出、医疗支出、公共安全支出、社会保障支出、文体广播事业费等各种费用，由这个次序可以看出，我国的政府财政支出，从早期的重点在于经济发展建设，逐渐转向了社会公共服务建设，在这种趋势下，基本建设支出所占有的比重越来越有限，但是为了跟上高速发展的经济，许多大额的基本建设支出又是必不可少的，同时社会公共服务以及社会保障建设支出越来越高，政府支出也越来越大，这就造成了很多情况下政府必须举债进行基本经济设备的建设。33鄞州区政府债务情况截止2008年底，鄞州区区政府负债总额为391421万元，其中或有负债221945万元，占债务总额的5670。至2009年，鄞州区区政府负债总额增至62
49、4828万元，比2008年增长596，其中含或有负债388429万元，占债务总额的6217。表62008年鄞州区政府负债指标债务负担率负债资产比6017521表72009年鄞州区政府负债指标债务负担率负债资产比89313513表820082009年鄞州区财政状况对比年份当年GDP比上年增长率一般预算支出比上年增长率一般预算收入比上年增长率2008650767642345939733720097000000104624058404959552482资料来源根据鄞州区财政局提供的有关资料整理。债务负担率为本级年末债务余额/本年本级政府GDP，这个指标反映了经济的承债能力，是国际上确立的公认的政府债务警戒线。国内生产总值GDP反16映了一个国家或地区的偿债能力，是最终的偿债基础，西方国家和国际经济组织经常使用这一指标。我省财政厅将这一指标的警戒线定为10。负债资产比为债务余额/当年可支配财力，其反映了本级资产的偿债能力，我省将其警戒线定为100。这两个指标都是国际上确立的政府债务警戒指标。从上述两表中可以看出，08年鄞州区政府债务负担率和负债资产比较高，但是仍在警戒线范围内，而09年新增大量负债，比08年增长596，导致债务负担率和负债资产比都有较大增加，债务负担率逼近警戒线，而负债资产比更是大大超过了我省财政厅
