1、中国农村贫困与反贫困理论与政策,第一节 贫困、贫困理论和贫困问题,一、什么是贫困 二、贫困的测量三、热点问题,一、什么是贫困（一）关于贫困的理解在学术界，对贫困概念的界定和度量方法的研究在不断深化，由最初的收入贫困，发展到能力贫困，到最近的权利贫困。 1、世界银行指出：“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。” 在2000、2001年世界发展报告与贫困作斗争中，世界银行将贫困的内容加以扩展，认为贫困除了指物质的匮乏、低水平的教育和健康外，“还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需
2、求和缺乏影响力。”,2、英国的汤森（Townsend）之英国的贫困：家庭财产和生活标准的测量：“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”,3、英国的奥本海默(Oppenheim)在贫困真相一书中认为：“贫困是反映物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。”,4、美国的劳埃德雷诺兹(LloydG. Reynolds)在微观经济学一书中认为：“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。”5、吴忠民认为贫困是指社会成员由于社会资源占有量的不足或获得社会资源
3、机会的缺乏而导致的生活水准低下、发展机会缺乏以及发展能力不足的一种生活状态。,6、国家统计局课题组提出的贫困概念是：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”7、国家统计局农调队认为：“贫困是个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求”。 8、贫困是人的一种生存与发展状态。在这种状态中，个人和家庭难以获得基本的物质生存条件，也难以依靠个人力量改变现状，需要社会帮扶以摆脱困境，否则容易引发一系列社会经济问题。,国际消除贫困日：联合国组织在1992年12月22日会议上通过决议，由1
4、993年起把每年10月17日定为国际灭贫日。中国扶贫日：2014年8月1日，国务院关于同意设立“扶贫日”的批复明确从2014年起，将每年10月17日设立为“扶贫日”。,（二）相关概念区分绝对贫困和相对贫困绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能维持其基本的生存需求。相对贫困的衡量方法不同绝对贫困的衡量方法，它更多地强调了在一定区域范围内人的生存质量和水平的相互比较。,制度性贫困、区域性贫困与阶层性贫困制度性贫困，是指由于社会制度决定了生活资料在不同地区、不同区域、不同群体和个 人之间的不平等分配，从而导致了特定地区、区域、群体或个人处于贫困状态
5、。区域性贫困 是针对一个地区而言贫困人口相对集中的贫困现象， 而阶层性贫困则是针对不同阶层而言的 分散性贫困现象。根据“八七扶贫攻坚计划”，全国 70 的贫困人口集中在 592 个国家重 点扶持的贫困县或市。在乡村与城镇内部，贫富差距亦在不断扩大。阶层分化及由此带来的 阶层贫困问题不仅客观存在，而且已到了较为严重的程度。,城市贫困与农村贫困中国城乡贫困人口在总量指标上虽存在较大差距， 但从贫困发生率来看，90年代以来，城市与农村均在 4以上，其中城市贫困人口增长势头在明显加快。因此，中国政府不能再按照以往的思路只注重乡村或乡村贫困地区，而是必须高度重视城镇中的贫困问题，至少在现阶段应当城乡并
6、重地实施反贫困政策，中、长期则应当以城镇为重点来实施缓贫与反贫政策。,客观贫困和主观贫困客观贫困是指按照某种划分贫困的标准，某些人所处的贫困状态。主观贫困则是指某些人根据主观判断，认定自己处于贫困状态。,物质贫困与精神贫困中国的贫困问题不仅是经济贫困，同时还包括教育文化落后、人口素质差和思想观念上 的贫困，是一种物质贫困与精神贫困并存的贫困。一方面，在贫困地区，人口的增长速度往往快于非贫困地区，人口膨胀导致对自然资源的进一步掠夺。另一方面，由于贫困而导致忽视文化教育。,二、 贫困的测量,贫困有绝对贫困与相对贫困之分，贫困的测量也有绝对贫困的测量与相对贫困测量。（一）相对贫困的测量主要采用收入比
7、例法。只要根据一定的原则（如政策和价值判断）确定一个相当于社会平均可支配收入的百分比（如50%或60%），就可以计算出人均的贫困线。其中，最常用的是国际贫困线法，即将贫困标准定在人均收入的1/2处。,（二）绝对贫困的测量1、建立贫困线的指标选择 由于贫困概念最初和最核心的内容指的是经济收入不足导致的物质生活水准低下，因此，贫困研究中常选择一些与收入相关的指标来划分贫困线。这主要包括可支配收入、消费支出、福利、热量和完全收入，比较常用的是可支配收入和消费支出，绝大多数国家都使用可支配收入作为制定贫困线的基础标准。可支配收入通常包括工资（薪水）、经营收入、政府提供的现金收入（如各种津贴）和其他收入
8、（包括投资、存款、出租房屋、购买股票、他人馈赠等取得的收入）。,2、 测量单位建立贫困线的测量单位通常有三种：个人、核心家庭和住户。各国在制定贫困线时，通常采用住户（即家庭）作为测量单位，以个人为测量单位的做法有时也被采用。,3、 测量时间国际上常用的时间单位有：年、月和周。一般说来，贫困线划定的时期越短，越能准确地反映贫困的状况。,4、我国国定贫困线的制定过程根据营养部门专家的意见选择最低热量摄入量。 根据此摄入量选择合理的基本食品消费项目和数量。 结合调查得来的相应价格水平，计算最低食品费用支出。用最低食品费用支出除以基本食品支出的比重，所得商即是贫困线。根据对1984年全国农村居民的消费
9、结构以及恩格尔系数在我国农村的适用性分析，基本食品支出占总的生活消费支出的比重定为60%比较合适1984年农村居民的贫困线119.73元除以60%，约为205元。由此得出我国1985年农村国定贫困线为人均年纯收入205元，此后根据物价指数变动逐年调整。,中国历年贫困线标准（农民人均纯收入）：2008年1196元，2011年2300元，2015年2800元，2016年约为3000元。,（三）贫困程度的计算方法FGT指数n为总人口，z为贫困线，为第个贫困者的收入，为贫困人口数，参数为0，1，2。,森指数阿玛蒂亚森设计了一个贫困指数，将贫困人口的数量、收入及收入分布结合在一起，全面反映一国的贫困程度
10、。森的贫困指数：P=HI+(1-I)GP是贫困指数；H是贫困人口的百分比；I是贫困人口收入差距的总和除以贫困线，即贫困距；G是贫困人口的基尼系数。,三、热点问题,（一）多维贫困定义：指人的贫困不仅仅指收入贫困，还应该包括诸如可接入基础设施所提供的服务（如自来水、道路、卫生设施）、获得的社会福利及保障等指标，以及对这些福利的主观感受的贫困。测量方法：Alkire and Foster多维贫困测量方法,（二）慢性贫困定义：也可称为长期贫困，20世纪末21世纪初兴起于西方经济发展研究领域中贫困问题研究的一个分支。一个个体经历了5年或5年以上的确切的能力剥夺。,研究方向：国外：慢性贫困与环境（Parr
11、y M L，2004）、慢性贫困的动态分析（Davis P，2006）、慢性贫困的代际传递（Driscoll R等，2005）、残疾与慢性贫困（Levy S，2007）、脆弱性与慢性贫困（Prowse M等，2008）、慢性贫困与社会排斥（Janet S，2003；Hoddinott J，2010）等。,国内：关于慢性贫困问题研究始于2002年，中国农村贫困监测报告（2002）采用了瑞沃林（Ravallion）和加兰（Jalan）对于贫困动态中慢性贫困、暂时贫困的分类，对19972001年16000个调查户进行连续观察，以贫困线为标准，以人均纯收入作为衡量福利尺度，得出贫困指数的90%属于暂时
12、贫困，仅10%属于慢性贫困。岳希明等（2007）采用罗杰斯（JRodgers）的总体贫困分解法，把全部贫困分成暂时贫困和慢性贫困，其实证部分的工作与中国农村贫困监测报告（2002）做的贫困指数分解方法基本相同，不同的是后者对两类贫困的收入和消费方面做出更为详细的对比分析，并考查了贫困家庭户主年龄、教育程度及家庭规模对暂时贫困和慢性贫困的影响程度。同样的思路在中国农村扶贫开发纲要（20012010）的中期评估报告中也有所提及。,（三）城市贫困定义：近年来在中国城市出现的、因社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业调整、国有企业改革而诱发的贫困。社会转型产生了对人们生活的巨大冲击，下岗、失业、农民工
13、、外地打工者，形成了城市“新贫困”人群。,城市贫困现状：1.城市贫困人口规模急剧增加2.城市贫困人口结构呈现多元化3.地域分布和行业分布上的集中性,城市贫困原因：1、亏损和双停企业的效益下降目前亏损和双停企业主要集中的行业是：纺织、轻工、森工、煤炭、军工，这五个行业的职工都属于低收入群体，他们的收入仅是高收入行业职工的1218。减发工资、拖欠工资和离退休金的现象相当严重。2、个人和家庭方面的因素影响城市贫困的个人和家庭方面的因素很多，但最本质的因素是家庭规模、家庭年龄结构及劳动适龄人口的文化素质、专业技能、竞争能力和适应能力等。家庭成员的文化素质也是导致贫困的重要原因。 3、失业,第二节 我国
14、农村的贫困问题及反贫困政策,一、中国农村的贫困问题 二、中国农村扶贫历程三、农村扶贫新十年特点四、新阶段工作思路,一、中国农村的贫困问题1.目前的贫困状况：然而至今为止，农村的贫困问题仍然没有得到最终的解决。主要表现在：（1） 贫困人口依然有一定规模。（2） 返贫率较高。目前返贫率约为15-20%。（3）特困的顽固性。（4） 农村贫困人口的健康营养状况也令人担忧。,2 贫困原因: 自然环境、经济、政治体制原因以及救助方法原因等。,(1)历史原因。 现阶段的贫困显然有着改革开放数十年的影响，包括人口众多、决策失误、生产效率长期低下和禁锢人们思想观念的户籍制度等等，造成了大多数农村居民长期处于赤贫
15、状态而不能自拔，城镇居民亦因长期以来只领取低工资而处于低水平生活状态。,(2)自然原因。 国家重点扶贫县名单，可以发现几乎都是山区、 高原等自然环境较差甚至恶劣的地区，其中有307个集中在西南、西北地区以及中部地区的大山区，贫困人口约占全国贫困人口总数的60，如湘西、鄂西就是位居中国中部的湘、鄂两省的贫困地区；迄今仍未脱掉贫困县帽子的几乎均是自然环境恶劣的地区，其中少数民族大多聚居地区尤其如此，这使得占全国总人口不到10的少数民族贫困人口却要占全国乡村贫困人口的40。洪涝、地震、台风、火灾、病虫害等各种天灾是导致贫困的又一重要原因。,(3)地区经济发展不平衡原因。 改革开放以来因国家施行的是重
16、点发展东部地区的经济政策，使得东、中、西部三个经济区域带的经济发展水平差距迅速扩大，发展不平衡的一个直接后果就是居民收入水平的不平衡，这是中西部地区贫困人口比重高、程度深、数量大的重要原因。,(4)家庭与个人原因。一方面，从家庭结构来看，单亲家庭，有残疾人、重疾患者、无养老金保障的老年人的家庭，往往经济负担较重，容易陷入贫困（在发达国家，单亲家庭往往成为政府救济或援助的主要对象）；另一方面，从个人因素来看，孤寡老人和孤儿，残疾人，重症患者，受教育程度低者，或因无依无靠或因无工作收入或因收入极低，通常是贫困人口的基本成员。据统计，需要帮助的残疾人群体约占全国总人口的5，全国有6000多万残疾人。
17、,(5)缺文化致贫。 缺文化必然导致观念的落后，观念落后是贫困的根源。贫困地区不少农民对商品至今还很不习惯，他们一贯视农为本，宁愿守着土地受穷，也不愿昌险出外经营工商业；许多农民听天由命，消极悲观，缺乏信心和勇气，把希望寄于“老天爷”风调雨顺；依靠国家支持，救济的“等靠要”思想非常严重，视吃救济、拿补贴为理所当然；观念保守，不愿接受新技术，甘愿受穷。,贫困所带来的危害,首先，贫困产生的心理失衡，会使原本并不严重的社会问题放大，导致少数群众与社会的关系恶化，甚至造成社会动荡。 其次，贫困引发的紧张心理，会对人们的社会行为产生连锁反应。 第三，贫困现象的长期存在，还会造成对自然资源的过度利用和开发
18、，使人与自然的和谐遭到破坏。,二、中国农村扶贫历程,（一）历程,农村经济的快速发展，大面积缓解了农村贫困，农村贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。,19861993年开创时期,扶贫工作进入大扶贫格局。农村低收入贫困人口从8645万减少到4320万，年均减少860万。,19942000年攻坚时期,20012002年深化时期,1、成立办公室 2、制定扶贫标准3、明确重点区域 4、安排专项资金5、启动社会扶贫,实施了国家八七扶贫攻坚计划，解决8000万人的温饱问题。,颁布实施中国农村扶贫开发纲要，使贫困人口从1.25亿减少到2820万。,扶贫开发从以解决温饱为主转向解决温饱和解决相对贫困问题并重，从
19、解决贫困人口收入问题为主转向提高收入和能力并重，从以基础设施改善为主转向物质自然资源开发和人力资源开发并重，通过实行最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接、采取系统性措施实现贫困人口的持续发展。,第一阶段1978-1985,第二阶段1986-2002,第三阶段2003-2008,第四阶段2009年开始,体制改革推动扶贫,专项计划推动扶贫,城乡统筹推动扶贫,两轮驱动推动扶贫,1、国务院扶贫开发领导小组及其办公室,领导小组,人民银行,发展改革委,民政部,国家民委,农业部,教育部,财政部,27个部委,成立于1986年5月16日为国务院议事协调机构,扶贫办为领导小组的办事机构。基本任务：提出政策规划和
20、建议；提出财政专项扶贫资金的分配使用方案；开展社会扶贫工作的动员；指导地方扶贫工作；承担领导小组交办的日常工作。,历届领导小组组长：,陈俊生,温家宝,回良玉,汪 洋,中国各级政府扶贫机构示意图,国务院扶贫开发领导小组,省（区、市）扶贫开发领导小组,地（州、盟、市）扶贫开发领导小组,县（旗）扶贫开发领导小组,国务院扶贫办,省（区、市）扶贫办,地（州、盟、市）扶贫办,县（旗）扶贫办,乡扶贫专干,领导关系,指导、协调关系,全国除京津沪外，28个省、自治区、直辖市，约1500个县建立了扶贫开发领导小组及其办公室。全国扶贫系统干部超过3万人。,2.制定国家扶贫标准,贫困人口标准：1985年人均年收入低于
21、206元，2007年人均年收入低于785元2009年人均年收入低于1196元2011年人均年收入低于2300元,贫困县标准：1986年：1985年农民年人均收入低于150元的县1994年：1992年农民年人均年收入低于400元的全部纳入，高于700元的县一律退出。依据这个标准，列入国家八七扶贫攻坚计划的国家重点扶持的贫困县共有592个,明确扶贫开发的重点区域,明确18个集中连片的贫困地区。确定了331个，后来扩大到592个国家扶贫开发工作重点县、406个省定县。在592个重点县中，有少数民族县267个（占45.1%），其中中部35个、西部232个（占86.9%）。边境县42个，其中中部7个，西
22、部35个。革命老区县307个（占51.9%） ，其中中部183个，西部124个（占59.6%） 。,3、,我国重要的农村扶贫政策,2001年5月，国务院制定了中国农村扶贫开发纲要（20012010），就未来10年的农村扶贫开发进行了全面部署。2005年政府工作报告，对592个国家扶贫开发工作重点县免征农（牧）业税，因减免农（牧）业税而减少的财政收入主要由中央财政安排专项转移支付予以补助。2005年起免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。,2007年，党中央、国务院决定，在全国农村建立最低生活保障制度，对农村贫困人口的基本生存问题做了兜底性的制
23、度安排。2008年10月，十七届三中全会决定明确提出，实行新的扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策。2009年中国将对农村低收入人口全面实施扶贫政策，取消将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策。,2011年末，中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)明确提出：“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。”这些地区包括秦巴山区、滇桂黔石漠化片区等11个区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省(四川、云南、甘肃、青海)藏区、新疆南疆三地州，共有14个片区680个县。,精准扶贫（2013-2020）2013年11
24、月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了 “ 实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示。2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，习近平参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念。2015年1月，习近平总书记新年首个调研地点选择了云南，总书记强调坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。5个月后，总书记来到与云南毗邻的贵州省，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，“精准扶
25、贫” 成为各界热议的关键词。,1、农村贫困人口大幅度减少,根据中国政府贫困标准，从上个世纪80年代初期到现在，中国农村的贫困人口减少了近2.5亿；而如果按照世界银行推荐的每人每天消费1.25美元的标准，从1981年到2008年中国的贫困人口减少了6.62亿。,（二）主要成就,过去25年全球减贫事业成就的70左右来自中国。中国率先实现了联合国千年发展目标中关于贫困人口减半的指标。,50,2010年是2002年的4.51倍2011年10437亿，比2010年增加1839亿,20012010投资增长,51,2010年农村居民得到的转移性收入人均453元， 比2005年增加305元，增长2.1倍，年均
26、增长25.2%,2、收入水平稳步提高,中国,收入：5919增长：10.5%,收入：5140增长：15.1%,四川,城乡居民恩格尔系数逐年下降,中国,四川,（%）,恩格尔系数：食品支出总额占个人消费支出总额的比重,联合国认定： 60%贫困50-60%温饱40-50%小康30-40%相对富裕20-30%富裕 20%非常富裕,美国：16%日本、加拿大：20-30%东欧：30-40%,3、基础设施明显改善,4、社会事业不断发展,5、致富能力明显增强,6、低保制度全面建立,建立低保制度（2007）提高扶贫标准（2008）实行两轮驱动,三、农村扶贫新十年特点,（一）制定了政策体系,中国农村扶贫开发纲要(2
27、0112020年)中办国办下发了重要政策措施分工意见国务院扶贫开发领导小组下发扶贫开发工作考核办法,（二）明确了新目标,到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。,（三）提高了新标准,2010年按购买力平价计算，按每人每天1美元，约合1282元；按1.25美元，约合1603元1274/1282=0.9942300/1282=1.794,17个省执行2300标准14个省执行高于国家标准的地方标准其中：2个省执行相对贫困标准 （重庆30%、广东33%） 分
28、省平均2654元,63,国家确定了14大片区为主战场。,（四）划分了重点区域,加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度国家将集中连片特殊困难地区作为扶贫开发工作的主战场，加大支持力度片区以外的重点县、贫困村要继续抓好，原定重点县支持政策不变。省级政府制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县逐步减少。重点县减少的省，国家原定的支持力度不减,64,64,64,（五）制定了片区规划,2012年国务院直接批准了11个片区规划，并要求各省制定其实施规划,总投资26064.1亿元,实施项目10354.30亿元,专项规划项目334.81亿元,储备项目15383.99亿元,秦巴山片区1
29、7514.25亿元,乌蒙山片区2757.91亿元,藏 区5791.94亿元,实施规划项目由实施项目、 专项规划项目、 储备项目三个部分组成,四川省三大片区实施规划结果,（六）突出了三位一体“大扶贫”,专项扶贫（移民搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、各类试点、革命老区）行业扶贫（各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务。）社会扶贫（定点、东西、军队、社会、国际）,67,行业扶贫主要用于基础设施和社会事业，而专项扶贫则更多用于产业发展和人力资源开发行业扶贫是片区内的普惠政策，而专项扶贫是片区内
30、的特惠政策不要把特惠政策当成了普惠政策，专项扶贫要瞄准穷人,（七）强调“精准扶贫”,四、新阶段工作思路,70,（一）存在的主要问题,存在“大水漫灌”现象,投入不足瞄得不准创新不够监管不力参与不深,（二）工作设想,政府投入社会扶贫农业实用技术转化,1、增加投入,2、瞄准目标,在已有工作的基础上，进一步完善贫困农户信息管理系统，以县为单位，动态调整，规模控制，分级负责，落实到人头，做好扶贫对象识别工作，做到精确瞄准，有效扶持，定点清除,3、不断创新,利益联结机制工作考核机制资金分配机制金融创新,4、加强监管,告示公告制度政府购买服务引入第三方监督西部志愿者计划,5、参与互动,充分发挥群众主体作用，倡导自力更生、艰苦奋斗，引导群众不等不靠、苦干实干，积极参与扶贫项目建设和管理，用勤劳的双手创造美好生活。,扶贫关键 老百姓：高兴不高兴、拥护不拥护、满意不满意！,
