1、1 对“一带一路”府际合作模式创新与对策的研究 陈玉荣 近年来，区域一体化频繁被提上政府的议事日程，加强城市政府间合作是公共行政改革的趋势 ,也是当前行政科学研究的热点。通过优势互补 ,资源共享 ,加强地方政府间合作 ,对于提升合作城市乃至一个区域整体的竞争力具有十分重要的战略意义。所谓府际合作，是指一个国家内各层次 (级 )政府之间以相互需要为基础而展开的各种形式的合作，包括中央政府与地方政府之间的合作、地方政府之间的合作，以及政府部门之间或经由授权履行政府职责的其他公共组织之间的合作。在当代中国，地方政府间的合作可 以是特定区域范围内诸多不同性质、类型和等级规模的地方政府为应对区域一体化进
2、程中日益增多的区域性公共事务，彼此互动协调，以实现互惠共赢为目标的合作行为。当前，国家提出和实施的一带一路建设不仅从时机、导向等方面有效促进了府际合作模式创新，而且要求在两个互联互通中促进和实现府际合作与“一带一路”建设的有机衔接，探寻“一带一路”府际合作模式创新的路径及其保障。更重要的是，“一带一路”战略提出以打造利益共同体和命运共同体为发展目标，更是一个全新的区域经济合作理念，其内涵甚至超越了现今全球区域经济整合的高级形式 经济共 同体，充分体现了2 和、敬、亲、融以及天下大同等中华文明的核心价值。尽管要达到这一目标仍需各方长期努力，但这一核心价值是“一带一路”战略的灵魂所在，也是区域经济
3、合作模式创新的基本前提。 一、“一带一路”战略为府际合作及其创新提供新导向。加强府际合作，是当前世界各国治理变革的基本趋势。当代中国的府际合作是在我国社会主义市场经济体制的确立、市场化的深入发展以及各地方政府利益关联化的制度背景下，作为市场主体和利益主体的地方政府在利益博弈中为了追求自身利益最大化而展开的各种形式的合作。从实际效果看，地方政府间的合作在推动当代中国的区域经济一体化、实现区域协调发展、控制和缩小地区发展差距以及维护民族团结和边疆稳定等 方面发挥着极其重要的作用。然而，多年来，由于地方保护主义的作崇、尚未建立有效的合作协调机制以及缺乏相关法律和制度的保障，中国地方政府间的合作在一定
4、程度上影响了府际合作双方或多方的积极性和创造性，不利于开展广泛、深入和持久的合作，实现互利共赢。 当前，我国进行一带一路建设为府际合作及其创新带来了历史性的新机遇，提供了新导向。首先，一带一路建设为在新常态下发挥国内各地区比较优势、展开府际合作及其创新提供了战略抓手。改革开放以来，我国经济发展迅速，取得了举世瞩目的巨大成就，3 一跃成为世界“第二大经济体”。然而，作为 一个幅员辽阔的多民族国家，各地区、各民族经济与社会发展不平衡，总体上呈现出东快西慢、区域发展差距扩大的态势，由此带来一系列经济与社会新问题、新矛盾。在当前世界经济复苏动力不足、主要经济体纷纷寻找复苏之路、国内经济进入新常态之际，
5、中国共产党和中国政府以全球思维、世界眼光，立足国内国际，联系历史和现实，适时地提出了一带一路的伟大构想，在继续深化对外开放的同时，为通过府际合作及其创新来推动我国区域协调发展提供了战略抓手。推进一带一路建设，要求充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西部地区 的互动合作，统筹东中西部地区经济社会发展，培育国际经济合作新优势。这就要求中国中央政府和地方政府紧紧围绕一带一路建设，创新府际合作内容及其重心，推动国内地区之间的互联互通，特别是东中西部地区之间的互联互通，促进西部地区经济发展、控制和缩小地区发展差距及实现区域协调发展。其次，一带一路对西部地区有效承接产业转移具有
6、重要意义，为府际合作及其创新提供了新的空间。一带一路的一个重要目标就是扩大西部地区的对外开放水平，促进西部地区的经济社会发展，以缩小该地区与东中部地区，特别是东部沿海地区的发展差距。相信该战略实施必 将沟通中国内陆中西部地区与中南亚和欧洲4 国家的联系，为西部地区及全国各地区的产品流人中南亚和欧洲市场提供一条通道，降低了中国产品运往国际市场的运输成本，并促进西部地区有效承接东部沿海地区，特别是东南沿海地区劳动密集型产业转移，利用自身比较优势快速发展本地区经济，提升开放型经济水平。最后，一带一路建设为东部沿海地区、中部地区与西部地区地方政府之间在对口支援中加强府际合作提供了新导向。对口支援政策是
7、中国共产党和中国政府在社会主义现代化建设时期，基于我国西部地区与东部沿海地区及中部地区在经济、文化和社会等方面发展水 平存在的较大差距，以及地区之间资源分布的不均衡性和互补性的客观实际，为了控制和缩小地区发展差距，推动西部地区经济与社会较快发展，最终实现区域协调发展、民族团结和边疆稳定。改革开放 30 多年来，对口支援政策的实施有效地鼓励了东中西部地区之间的资金、物资、技术等转移流动，逐步完善了互助、互惠、互利的合作关系，并在一定程度上弥补了横向财政失衡，控制和缩小了东中西部地区之间的发展差距，维护了民族团结和边疆稳定。然而，多年来，在对口支援政策的实施过程中，由于我们更多地将对口支援看做是中
8、央政府主导、地方政府贯彻实施的政治 任务型的发达地区对欠发达地区的单方支援，缺乏激励合作的长效机制及其保障措施，在一定程度上影响了支援方与受援方双方的积极5 性，不利于双方开展广泛、深入和持久的合作，实现互利共赢。一带一路的互联互通要求在新的历史条件下创新对口支援政策，强化东中西部地区地方政府之间的相互合作，共同建设一带一路提升开放型经济水平。为此，要全方位推进基础设施以及体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流等层面的东中西部地区的互联互通建设，形成区域经济一体化或区域协调发展以及跨区域合作的大格局，互惠互利，互通有无。要有效处理好各方面的利益 关系，确定能够兼顾支援方与受援方双方或多方利益
9、的项目，拓宽合作领域、范围及其内容，创新合作方式和模式，逐步形成对口支援的良性循环。要加快完善“一带一路”总体布局，通过签署东中西部地区地方政府之间的合作框架协议，携手制定整体规划，明确东中西部地区及其各地区内省市区在“一带一路”建设中的定位和职责，充分发挥各自的比较优势，在协同合作中全面提升开放型经济水平。 二、在两个互联互通中深化和推进府际合作关系。“一带一路”首先是互联互通的战略，即中国与外部世界的互联互通，以及国内各地区之间、特别是东中西部地区之间的互联 互通；不仅是基础设施上的互联互通，而且还是体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流层面的互联互通。在新的历史条件下，推进府际合作及其
10、创6 新要同推进“一带一路”建设有机结合起来，紧紧围绕国际国内两个“互联互通”，加强和创新府际合作。 首先，要把府际合作同推进中国与外部世界的互联互通有机结合起来，以府际合作创新推动中国与外部世界的互联互通。改革开放 30 多年来，我国的对外开放尽管是从沿海和陆路两个方向同时进行的，但主要还是以东部沿海地区为依托、以海路为主要通道的面向亚太地区和欧洲的对外开放。这是因为东部沿海地区 交通通讯方便，工业基础相对好，技术及管理水平比较高，科技文化教育事业比较发达，与外部世界的联系相对密切。在东部沿海地区及其大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海等 1
11、4 个沿海城市优先实行对外开放，可以充分发挥其比较优势，更好地利用其他国家和地区的资金、技术、知识和市场，推动该地区企业的设备更新改造和新产品、新技术的开发创造，增强产品在国际市场上的竞争能力，促使东部沿海地区及其 14 个沿海城市从内向型经济向内外结合型经济转化；同时，发挥其对内地的辐射作用，带动中西部 地区的经济发展。与此相比，陆路方面的对外开放相对滞后，原因恰恰在于中国经济发展战略的重心在东部沿海地区，而西部地区经济发展相对落后。西部地区工业基础薄弱，基础设施建设滞后，交通通讯不发达，走出去7 的通道不多，而且这些通道还受到多种国内国际因素的掣肘而无法有效发挥作用。经过 30 多年的对外
12、开放，我国逐步形成了以经济特区、沿海开放城市、沿江沿河开放港口城市以及沿边开放城镇为层次序列的对外开放格局。实施一带一路战略，要求我们进一步从海陆两个方面推进对外开放和对外延展，特别是从陆路方面加大对外开放和对外延展，最大限度和 最大可能地拓展中国的外部利益。为此，在今后一段时间内，东部沿海地区、中部地区和西部地区地方政府之间的合作项目应当紧紧围绕交通、通讯、能源设施等基础设施建设内容开展，推进国内地区之间、特别是东中西部地区之间的互联互通，为中国与外部世界的陆路互联互通奠定基石。同时，在中央政府的领导下，东中西部地区要通力合作，充分发挥各自的比较优势，积极参与高铁外交，共同推进国际骨干通道建
13、设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络，推进中国与外部世界的互联互通，以突破传统瓶颈对我国陆路对外开放和对外延展的束缚与掣肘 。 其次，要把府际合作与国内各地区之间的互联互通有机地衔接起来，以府际合作创新推动国内各地区之间的互联互通。由于长期受制于国内多种因素的制约，特别是地理上的自然分割以及非均衡发展战略的影响，我国逐步形成了区域之间的发展不平衡，特别是8 西部地区与东部沿海地区之间发展差距较大，这种情况即使在国家实施西部大开发战略以来也没有从根本上改变。以地区生产总值、财政收入、国内投资、利用外资、技术市场成交额、高等学校数及其在校生数为例，东部沿海地区与西部地区之间存在
14、较大发展差距。截至 2016 年底，东部沿海地区地区生产总 值为 378727.5 亿元，西部地区为 138099.8 亿元，东部沿海地区是西部地区的 2.74 倍；东部沿海地区财政收入 44007.05 亿元，西部地区 15874.99 亿元，东部沿海地区是西部地区的 2.77 倍；东部沿海地区吸收国内投资233529 3 亿元，西部地区 132512 0 亿元，东部沿海地区是西部地区的 1.76 倍；东部沿海地区利用外资 2928 8 亿元，西部地区622.9 亿元，东部沿海地区是西部地区的 4.7 倍；东部沿海地区技术市场成交额 56976812 万元，西部地区 12383771 万元，
15、东部沿海地区是西部地区的 4.6 倍；东部沿海地区拥有高等学校 1096 所、在校学生 10976389 人，西部地区拥有 627 所、在校学生 6205800人，东部沿海地区高等学校数及其在校学生数分别是西部地区的1.75 倍和 1.77 倍。国内东中西部地区，特别是东部沿海地区与西部地区之间发展差距的拉大，必然影响各地区之间实现基础设施以及资金流、技术流、人才流和信息流的互联互通，进而影响中国与外部世界的互联互通，影响“一带一路”战略的推进。因此，国内9 地区之间的互联互通实际上就是一个地区之间协调发展、缩小差距的过程，要求进一步加强地方政府间的合作，破 除地方保护主义藩篱，加大东中部地区
16、对西部地区，特别是西部边疆民族地区的对口支援力度，以地区间的互联互通带动和促进西部地区，特别是西部边疆民族地区的经济发展。 最后，根据两个“互联互通”的不同要求，确定府际合作的内容和重点，以府际合作创新推动国际国内两个互联互通。在国外互联互通方面，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，按照中央政府的统一部署，在“一带一路”战略中加强东中西部地区地方政府问的合作，以府际合作创新推进“互联互通”建设，加快中国与外部世界的互联互通进程。在国内互联互通方面， 东中西部地区不仅是基础设施上的互联互通，还是体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流层面的互联互通，府际合作及其创新应当
17、以此为主要内容和重点，加强东中西部地区地方政府间的互动合作，加大东中部地区对西部地区基础设施以及体制机制、资金、技术、人才、信息的对口支援。 三、一带一路府际合作创新的路径选择与法治保障。一带一路建设要求在两个互联互通中促进和实现府际合作及其创新与其之间的有机衔接，找准两者的契合点，在培育和发展开放型经济中加10 强地方政府间合作，加大对外开放和对外延展的力度，拓展中国的外部利益 ；要从内容和类型上完善与创新东中部发达地区对西部欠发达地区的对口支援政策，控制和缩小地区发展差距，实现区域协调发展；要从法律层面上对一带一路府际合作进行制度设计，使之法律化，依法规范府际关系。 首先，在培育和发展开放
18、型经济中创新府际合作，在合作中实现利益共享、构建良性产业转移机制以及探索经济协调发展的跨区域合作模式。 2015 年 3 月，国务院授权国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布的推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动要求：“充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放 战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。” 因改革开放以来，我国的对外开放主要是发展外向型经济，通过引进国外资金、利用国外技术、依靠出口和增加外汇储备等方式推动国民经济发展。经过 30 多年的发展，今天的中国不仅资金雄厚，而且有些技术 (如高铁、核电、光伏、航天、卫星导航系统等 )已经处于国际领先水平，而且产能过剩。 因此，对外开放不能重复以往只是引进国外资金、利用国外技术和增加外汇储备的方式，更重要的是要让中国的资金、技术以及过剩产能走出去，使其在国际市场上流动和活跃起来，实现资源在
