1、1 关于“十三五”规划中国绿色环保问题的思考 陈玉荣 自中共十八大把生态文明纳入“五位一体”总体布局后，国家“十三五”规划建议又将绿色发展列为下阶段中国五大发展理念之一，并指出“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”，强调“坚持绿色发展，着力改善生态环境”。但是由于一直以来的经济增长模式带来了一系列经济、社会和环境等问题，中国正转变发展方式，实现各方面的可持续发展。绿色转型是一个艰难的过程，但同时也蕴含着重大历史机遇。“十三五”时期是全面建成小康社会的攻坚期、加快推进新型城镇化的关键期和 全面落实依法治国基本方略的深化期，经济社会发展迈向和进入新常态，各项改革日益深入，环境保
2、护面临重大转型和改善机遇。面对复杂而艰巨的环境保护形势和任务要求，需要正确识别当前的环境形势以及未来的重大环境保护问题。在此基础上，谋划“十三五”环境保护的规划体系、规划目标及基本策略，以更好的指导我国“十三五”环境保护工作，对于破解资源环境约束、全面改善环境质量、推动环保工作实现新突破具有重要意义。 一、当前环境保护形势的基本诊断。“十一五”期间我国环境保护取得了积极进展，特别是污染减排两项指标都超额完成规划目2 标。根据目前的监测和统计数据，国家“十二五”环境保护规划确定的 7 项约束性指标中，除了 NOx 排放总量控制指标 之外，其他指标都已经于 2014 年提前完成。但是，我国的环境形
3、势依然极其严重，主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，总体上处于排放高平台期，环境质量总体上处于历史上最差的时期，对地下水、土壤和公众健康的影响还在上升，生态系统功能依然十分脆弱。根据耶鲁大学的全球环境绩效指数 (EPI)评估报告，中国 GDP 总量在世界排名由 2006 年第四名上升到目前稳居第二名，而环境绩效指数从 2006 年的 65 分下降到 2014 年的 43 分，排名从第 94 名 (参评133 个 )下降到 2014 年的第 116 名 (参评 132 个 )，倒数第 17 名。中国用 40 年的时间基本上完成了发达国家 100 多年的工业化和城市化发展进程，取得了举世瞩目的
4、经济增长成就。但是，另一方面也只用了大约 30 年的时间“集聚”和“爆发”了发达国家 100 多年的环境问题。如果解决不好当前我国的环境问题，不但会严重影响社会经济的可持续发展和老百姓的健康，还可能会影响执政党和政府的公信力，影响国家的长治久安和中华民族的伟大复兴。 1.水污染是我国最严重的环境污染。当前我国水污染形势依然严峻，据 2013 年中国环境状况公报显示，全国十大流域劣 V类水质占 9%， 25%以上的湖库出现富营养化。 城市水体黑臭现象普3 遍，老百姓生活周边的景观水水质都得不到保证。地表水污染又造成地下水污染和土壤污染，目前全国超过 50%的地下水已经污染，形成了常规污染物、有毒
5、有机物、重金属、藻毒素、持久性有机污染物 (POPs)等水体污染衍生物相互作用的复杂的流域性复合态势。流域水资源过度开发、水生态严重失衡、水质性缺水和水量性缺水问题并存。农村仍约有 1 亿人口饮水安全得不到保障，全国近岸海域四类和劣四类海水点位比例接近 26%。 2.空气污染造成的健康影响不可忽视。 2011 年，世界卫生组织 (WHO)发布世界城市空气质量 报告，在 91 个国家中我国排名倒数第 15 位。北京市 PM10 年平均浓度为是 WHO 推荐标准的 6.2 倍，在 91 个国家 1082 个城市中排第 1035 名。全国估计 90%的城市空气质量不能达标，有近 6 亿人口生活在有害
6、于健康的空气中。近10 年，全国城市能见度年平均下降了 0.2 公里。京津冀、长三角、珠三角等区域 PM2.5 污染严重，个别城市灰霾天数达 200 天以上。根据环境保护部环境规划院估算， 2003-2010 年期间，每年由于空气污染造成 30 万 50 万人过早死亡。如果根据美国健康影响研究所 (HEI)发布的全球疾病负担报告 2010，我国由于细颗粒物造成的城市居民过早死亡人口为 123 万人，农村室内固体燃料污染造成的过早死亡人口约 100 万人。 4 3.土壤污染正在威胁公众食品安全。土壤保护明显滞后，部分地区土壤污染严重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，危及食品安
7、全， POPs 的环境健康危害效应已经开始显现。根据全国第一次土壤污染状况调查公报，全国土壤总超标率为 16.1%，与“七五”全国土壤环境总体清洁的调查结果相比， 40年来我国土壤环境呈现急剧恶化的趋势。全国受重金属污染耕地达3 亿亩，污水灌溉污染耕地 3250 万亩，固体废弃物堆存占地和毁田 200 万亩。根据全国第一次土壤污染状况调查公报，耕地土壤点位超标率达到 19.4%。 由土壤污染派生的食品、蔬菜安全问题日益严重。全国大约有 60-100 万个污染场地。 4.生态系统功能和质量继续下降。 2007 年我国人均生态足迹为 2.2 全球公顷，在核算的 153 个国家中居第 74 位。生态
8、足迹增加的速度远高于生物承载力的增长速度，已是生物承载力的 2 倍。1985-2008 年，我国除西藏、内蒙古、新疆与青海四个省生态盈余外，其余大部分省份长期生态赤字。森林、草原等自然生态系统质量低下，结构简单化，局部破碎化、人工化明显。草地生态系统功能破坏，传统牧业区草地退化严重。湿地生态系统功能退化，湿地消失、 面积萎缩严重，湿地自然调节能力下降。 2010 年，全国水土流失面积 357 万平方千米，占国土面积的 37.2%，全国沙化土地5 总面积达 173万平方千米，占国土面积的 18.03%，我国南方 8省 (区、市 )石漠化面积 12.96万平方千米，并且以年均 2%左右的速度扩展。
9、据估计，我国野生高等植物濒危比例达 15%，部分濒危生物资源向国外出口，造成了生物资源的严重流失，外来物种入侵对农业安全、食品安全和生物多样性造成严重危害。 5.突发环境事件正在威胁社会稳定和安全。突发环境事件风险隐患大，布局性、结构性环境风险不容忽视。 2005-2014 年期间，发生了一批影响公众健康、社会稳定乃至国际影响的环境事件，环境保护部直接处置的事件共 1078 起，其中重特大事件 83 起。根据2009 年环境保护部重点行业企业环境风险及化学品检查的结果，12.2%的企业距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区域不足 1 千米， 10.1%的企业距离人口集中居住区不足 1
10、 千米，72%的企业分布在长江、黄河、珠江和太湖等重点流域沿岸。环境事件中以影响老百姓健康的事件最为突出，较大以上环境健康事件中累积性环境污染导致健康损害占总数的 46.4%。 二、未来 10 年环境趋势的总体研判。在经济新常态和依法治国的大框架下，我国“十三五”时期的环境保护将迎来难得的历史机遇， 同时也仍面临严峻的挑战。根据环境保护部环境规划院开发的国家中长期环境经济预测模型系统，通过建立经济社会预测6 模型、资源能源消耗预测模型、环境污染产排放预测模型方法，采用历年统计数据获得关键技术参数，充分考虑未来中国经济社会发展可能面临的国内外环境，以我国“十三五”期间 GDP 增长的三种情景为基
11、准方案，预测到 2020 年中国资源能源消耗量和主要污染物排放量。 1.未来 10 年是环境与经济“两难”期。资源能源消耗进入涨幅收窄期。经济新常态下，能源需求呈现“三低” (低增速、低增量、低碳化 )特征，高耗能行业增长缓 慢、能源强度下降等促使经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构发生变化，煤炭消费比重逐年下降。 2014 年煤炭消费总量第一次呈现下降，可能出现煤炭消费总量下降趋势，客观上有利于缓解环境压力。预测表明，根据“十三五”期间 GDP 增长的“低 (6.5%)”、“中 (6.8%)”、“高(7.0%)”三种情景，到 2020年，我国能源消费总量将分别达到 43.85亿 t
12、标煤、 44.44 亿 t 标煤和 44.84 亿 t 标煤，分别比 2015 年增长 9.7%、 11.2%和 12.2%，“十三五”期间的新增能源消费量的增幅较“十一五”和“十二五 ”时期有明显收窄。同样地，其他资源消耗也进入涨幅“收窄期”，化工、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等“双高”产品产能和产量都可能进入平台或下降期。 7 环境承载力依然处于严重超载期。预测表明，在“十三五”期间 GDP 增长的“低 (6.5%)”、“中 (6.8%)”、“高 (7.0%)”三种情景下， 2016-2020 年我国 COD 排放总量将继续呈现下降趋势，比“十二五”末分别下降 13.60%、 13.47%
13、、 13.39%;NH3-N 排放量比“十二五”末分别下降 7.40%、 8.69%、 8.46%。 SO2 排放量比“十二五”末分别 下降 7.9%、 6.6%和 5.8%;NOx 排放量比“十二五”末分别下降 13.4%、 12.2%和 8.9%。尽快污染物排放量有所下降，但仍处于高位运行，全国主要污染物排放量仍远远高于环境容量，我国绝大部分地区环境承载能力已经达到或超过上限。以大气为例，如果我国 333 个地级城市 PM2.5 年均浓度达到环境空气质量标准二级标准，全国 31 个省市区 SO2、 NOx、一次 PM2.5 及 NH3 的最大允许排放量，也就是通常所说的大气环境容量分别为
14、1363 万吨、 1258 万吨、 619 万吨和 627 万吨，目前四项污染物全国的排放量分别超过环 境容量的 66%、 81%、 96%和 52%。 污染治理主体承受力步入下降期。由于经济下行意味着政府的GDP、财政收入和就业压力都会加大，这可能会导致政府和企业对环保的投入减少，从而加剧生态环境的压力。由于经济效益下滑，进一步淘汰压减落后产能难度加大，政府财政负担将显著加重。在经济下行压力加大的情况下，一些地方政府和企业治污决心和行动8 出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。 生态环境问题进入多型叠加期。特别是农村环境污染包围城市、污染场
15、地和土壤污染、城市空 气质量持续得不到改善、化学品生态环境风险、全球汞排放控制、国外资源“绿色”获取等新环境问题。以氮、磷、重金属等为代表的传统污染物尚未得到有效控制，以 POPs、 EDCs 等为代表的新型污染物正持续进入水环境中。出现农村环境叠加城市环境、陆域环境海洋环境叠加、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国内环境特征。发达国家目前关注的环境污染问题和温室气体减排还未全面进入环境保护的主战场。 公众环境诉求处于高涨期。虽然主要污染物排放总量下降，由于累积和复合影响，环境质量改善仍是一个长期过程。目前，全国总体上已经进入环境 风险高发频发期和环境保护“还账”期。环境污染造成的健康影响从
16、20 年前的“显现期”，正处于“上升期”，环境健康成为一个大的社会问题。由于环境对健康的影响，公众环境权益观空前高涨，产生对环境质量的高诉求和对公共设施建设选址的“邻避心态”，环境问题将成为公众“发泄情绪”的重要出口。环境保护做得好坏与否将直接影响美丽中国建设的进程，甚至影响到执政党的威信和执政力。 9 生态环境质量进入缓慢改善期。我国城镇化率已跨过 50%的门槛，其增长率已从 2009 年的 5.8%下降到 2013 年的 2.2%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，更加关注节能环保和绿色发展。随着节能减排的继续推进和大气、水、土壤等污染防治战役的打响，环境治理力度进 一步加大，环境质量将
17、得到逐步改善。但是，离公众环境要求和环境质量标准依然有很大的差距。特别是区域性的灰霾污染可能依然是常态。大气和水环境质量短期内得到根本改善的可能性很小，总体上环境质量进入缓慢的改善期。 基于上述判断和“十三五”环境预测研究，如果我们不深刻认识和主动适应“新常态”，如果继续沿用过去的工业化、城镇化和农业现代化发展模式，如果不能有效调整经济结构和改变增长方式，那么我国未来 10 年可能会面临爆发大规模的公共健康危机、大区域和跨区域灰霾和水污染常态化、土壤和地下水污染产生食品安全危机、沿江型饮 用水源地安全事故进入频发期、机动车和面源成为一些地区的主要污染源、“遭遇”与周边国家的环境冲突和环境威胁、
18、突发性的环境公民运动和生态政治危机爆发、生态环境管理体制变革不确定性冲击等诸多重大环境挑战，我国将失去一个改善生态环境的良好“窗口期”，引发重大的社会经济和环境安全危机。 10 2.未来 10 年是环境保护大有作为期。我国大规模污染治理从“九五”淮河治污和“两控区”二氧化硫治理开始，历经多年持续治污，未来再经过 10 年的统筹部署、积极应对、有所作为，应能取得明显成效。但是，我国的环境保护与发达国家相比，还具有 阶段性的差距。我国目前出现的严峻的、传统的环境问题在发达国家都已经解决，发达国家关注的气候保护、生物多样性、化学品控制以及传统环境质量深化改善的问题，在我国还基本上没有进入实质性的治理
19、阶段。总体来看，未来 10 年左右，既有工业化阶段转变、经济发展的动力机制转换、资源能源需求和污染排放压力有望减小等有利条件，也有经济发展惯性很大、环境问题更为复杂、产业结构和增长方式调整不确定等不利因素，是“青山绿水”与“金山银山”战略抉择的“两难”期，也是发展转型、污染防治的攻坚期、相持期，环境治理边际成本快速上升期，还是环境 质量改善速度和老百姓需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的困难期。 国际经验表明，存在人均 GDP 达到 1 万美元就可能出现环境状况转好的库兹涅茨拐点现象。美国、欧盟等国家大规模治污到环境质量明显改善的时间跨度约为 20 年 40 年。欧美国家在1970-1990 年 20 年间控制二氧化硫、氮氧化物等常规污染物排放，
