1、中国社保基金违规的制度分析与改革思路 中国社会科学院拉美所所长 郑秉文 研究员 2007 年 9 月 30 日 内容摘要 文章通过透视社保基金的不同违规情况，对中国社保制度存在的制度缺陷进行分析。文章认为，社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保基金违规的根本原因，主要表现为社保统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位等。目前中国社保基金面临的主要是管理风险和制度风险；风险控制的关键在于改革基本社保制度的大框架：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使之能够提高统筹层 次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率；三是应该尽快立法，以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。
2、 关键词 社保制度改革 社保资金投资 社保审计 资本市场 中国社保资金违规日益成为全社会关注的一个焦点。然而，纵观发达经济体上百年的历史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均 GDP 也是只有几千美元的历史阶段，也鲜有如此震动全社会的社保资金违规的记录。 2006 年 11 月审计署对省级社保资金审计的结果显示，有 71.35 亿元社保资金违规；目前国家审计署已开始对县市级五项社保 基金进行全面审计（ 2006 年是对 29 个省本级和直辖市和 5 个计划单列市的养老、医疗和失业这三项基金审计 ） 11， 按预定计划，到 2007 年底之前即可完成；按照规律推测，这次审计结果肯定不比
3、2006 年的审计乐观，因为这次审计的对象比 2006 年的统筹层级还要低，审计的险种多，范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹为主，这在相当程度上是决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据，它带有相当的必然性。 2006 年上海社保案只是国家审计署对社保资金进行审计的导火索之一。本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别 类地分析，探寻其深层的制度根源，找出社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。 一、中国社保资金违规操作的主要类型 “社保基金”这个概念从广义上讲即从“大社保”概念上看，可分为 3 个部分：一是指强制性的基本社会保险制度的五险资金，即养老、医疗
4、、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱，即企业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少，2004 年劳动社会保障部两个试行办法发布之前基本没有什 么限制，此后做了市场化信托制的规定。三是全国社保基金理事会管辖的 3000 亿元，它直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，目前既没有支付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般说的社保资金不将其包括在内。从狭义上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信托投资制度，基本属于私人
5、部门的事情，并且规模较小，到 2006 年底为 910 亿元。 从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和 2004 年以后第二支柱企业年金市场化投资的部分，面临的主 要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保五险资金与前者相比在风险管理中存在的主要区别。随着 社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是，违规现象便逐渐由或然趋向于必然 。 审计结果显 示 22， 违规金额总计 71.35 亿元，可分为五大类：一是“没有实行专户管理”的违规资
6、金 27.13 亿（其中含 3.76 亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户），占 38.02 ；二是“违规投资”占 27.32， 19.49 亿（对外投资 11.48 亿元、委托金融机构贷款未收回 1.89 亿元、经商办企业 0.68 亿元、委托金融机构贷款和对外投资等 5.44亿元）；三是用于弥补支付缺口 16.69 亿元，占 23.39%；四是用于构建办公用房和弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍） 6.5，为 4.64 亿元；上述四类占了违规总额的95.23%；五是由于管理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到 5%，请见表 1。 表 1：从审计结
7、果看社保资金违规的 5 种表现形式 序号 违规原因 违规资金 量 (亿元 ) 占比 (%) 第一类 没有实行专户管理 27.13（其中包括 3.76 亿属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户） 38.02 第二类 违规投资 19.49（包括委托金融机构贷款未收回 1.89亿，经商办企业 0.68 亿元等） 27.32 第三类 弥补支付缺口 16.89 23.39 第四类 构建办公用房和弥补行政经费 4.64（包括违规担保和构建房产） 6.5 第五类 管理混乱和账目不全 约 3.40 约不到 5 上述五类总计 71.35 100 资料来源：作者根据国家审计署 2006 年第 6 号公告
8、（总第 18 号）企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果（ 2006 年 11 月 24 日）统计并编制。 上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：第一，从违规资金比例中看出，地方政府既是风险管理的主体，又是风险的主要源头，这是一个不争的事实：前四类违规均属地方政府行为，它竟占违规资金总量的 95%左右，而涉及到管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量则大约只有 5%左右；第二，审计报告将 1999 年作为一个界限，在此之前发生 的违规问题金额 23.47 亿元，占 33%，在此之后是 47.88 亿元，占 67%
9、。这个界限划定的意义在于： 1999 年以前的违规资金如果主要被看作做是历史的遗留问题的话， 2000 年之后出现的违规主要是制度缺陷造成的，因为在1999 年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值增值的需要，委托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。 这两点结论性总结是非常重要的，它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一个概括和映射：当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合 理，存在许多难以克服的障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存
10、在一些“内生性制度缺陷”，如果将之与国外社保制度比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的主要制度根源，带有一定的必然性。 二、中国社保资金违规的若干制度原因 在上述五类违规表现中，前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象，第五类属于管理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。 1，社保统筹层次太低 中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要 险种以县级统筹为主（养老和医保的个人账户资金除外）。早在 1991 年国务院颁发的 33 号文关于企业职工养老保险制度改革的决定就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”，然而， 16 年过去了，统筹水平纹丝未动
11、，仍停留在县市级水平上；虽然我们早就认识到了提高统筹水平的重要性，并在此后几乎所有国务院和部委级别文件中都每每提出要将县市级水平提高到省级，但是，在为之奋斗了 16 年之后我们发现，统筹水平还是没有什么起色。 县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是多达两千多个县市地方政 府，意味着两千多个统筹单位可以将社保资金画地为牢，各自为战；情况更为严峻的是，每个统筹单位里在资金流上是五险资金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的“中心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了好几个险种为基础的“条条”，如果再加上农村的合作医疗和养老资金的独立行政管理，每个“块块”里
12、（统筹单位）又存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万个。审计结果表明，仅“没有实行专户管理”违规资金总额就达 38.02，这是统筹层次低导致的最典型的违 规现象，是条块交错的分散化和碎片化管理的直接结果。 地方政府作为违规主体意味着， 绝大部分违纪违规的决定都是由当地政府做出，或是挪用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于生产投资等，他们作为 基金监管的地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头，于是，在横向上 2000 多个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达 4 个：在县市级统筹中
13、（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属 5 区形成市本级，其所辖的 6 县（市）成为 6 个统筹单 位，于是便存在 7个统筹单 位 33。 这样，中国目前社保资金的纵向管理层级实际形成了中央、省、市地、县市这样一个 4 层级结构，在中央监管部门对 2000 多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和市地两级政府。 这种纵向“ 4 层级隔级监管”和横向“碎片化管理体制”现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信息传递严重损失，监管力度和效果递减，中央对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓，无从下手，无
14、能为力。例如，“没有实行专户管理”之所以占违规资金总额的 1/3 强，大 多就是因为地方政府多家银行多头开户造成的。二是横向上形成的上万个“碎片”必将导致地方政府干预权力的绝对化、隐蔽化和政治化，在 GDP 至高无上的环境下，地方政府对其使用管理的目标就会与中央政府的总目标发生冲突，产生背离，他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标和政治目的。 统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体制的二元结构和“条块交织”，其形势更为复 杂 44； 这既是统筹层次低的一个表现，也是制度设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴 主体一分
15、为二的现状在一定程度上导致资金的归集、上解、管理、支付等诸多环节上出现问题，甚至相互扯皮，责任不清，衔接不畅，审计结果指出的 16.20 亿社保费“代征机构未按规定时间将其转入专户”基本就属于这种情况。上海社保案以后，进入资金专户已引起各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但实际控制权还是在县市级地方政府手里，风险根源在制度设计上依然存在。 从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在全世界一百多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例：全国统筹和专户管理与征 缴一元化体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则
16、”；在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国，即使在已完成试点的东北三 省 55， 也没有实现真正意义上的省级统筹，省里只具有一定的调剂权，统筹基金实际还是由市县级政府掌握。当然，在违规动用的投资中，也有许多情况是为了提高社保基金保值增值的能力，为了提高资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。 社保制度统筹层次低还是影响社会 和谐与社会稳定的最大障碍（比如劳动人口异地转移接续关系非常困难，退休人口异地享受养老医疗待遇成为不可能，地区间行业间的待遇差距十分明显，甚至已成为近几年来“两会代表”激烈抨击的
17、一个重点），也是难以完成十六届六中全会提出的到 2020 年基本建立覆盖城乡社保体系的最大障碍（农民工等弱势群体参保意愿不强并且退保严重，制度覆盖面难以扩大到农村，对全社会的减困贡献率较低 ） 66。 2，投资制度不合理 1996 年 4 月 12 日国务院办公厅颁发的关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报（国办发明电 19966 号） 明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知（国发 19956 号）和财政部、劳动部关于加强企业职工社会保险基金投资管
18、理的暂行规定（ 1994财社字第 59 号）也都曾做出类似的规定。但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等内、外部条件均已发生重大变化，这样的投资规定和回报率早已不适应社保制度的要求，协议存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收 益率太低（仅有 2-3%左右），严重地抑制了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的积极性，限制了社保扩大覆盖面工作的有效性。 二是这两条投资渠道收益率低，而且非常不畅通， 在操作上困难重重，没有制度保障，难以实现 ，尤其在银行流动性过剩的情况下。 “违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达 27.32，投资制度不合理无疑
19、是重要原因之一。按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特征 的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大空间；为此，两千个多个统筹单位为基础的地方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这甚至几近成为一个“潜规则”和公开的秘密，从 2004 年广州市两会期间人大代表质疑的 8 亿元社保资金“在外营运 ” 77，
20、到 上海社保案 34.5 亿 元 88， 再到 广州市日前刚刚公布的 10.18 亿元社保基金的挪用 等 99， 很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。 目前中国社保资金投资制度的严重滞后说明中央政府起码没有承担起的两个责任：一是没有承担起为社保制度制定一个较为理性的 “统账分离 ”投资政策的责任，另一个是没有承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责任；这样一个既不理性也不理想的投资规定十几年不变，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决，是社保资金违规的一个潜在风险。 与账户部分相比，统筹部分具有很强再分配的性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基本保障制度，是
21、第一支柱中的第一层级（ 账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国家财政出面予以保证，带有强烈的“基本保证养老金”的属性；因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付统筹部分的一个不可推卸的责任，而不应仅仅为之制定一个画饼充饥的政策便了事。 账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财务可持续性；在某种意义上说，设立账户的目的之一就是为了使之能够进入市场投资渠道，所有的发达国家社 保制度引入账户的目的几乎概莫能外，如果采取与统筹资金一样的投资
22、策略就在相当程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。 3， 立法滞后与制度缺损 上述第一和二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原因造成的。 第一，挪 用 社保资金 弥补支付当期缺口，是 存在认识误区和执法不严的结果。 在目前的制度架构下，由于几乎所有险种基金的统筹层次都在县级层次，这就为地方政府当某项险种基金头寸产 生危机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计
23、结果所指出的，将养老、医疗和失业这三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竟占 23.39%。而在全国水平的统筹条件下，制度抵抗风险能力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要呈纵向式的，单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，而较少采取横向的透支调剂，而在低水平统筹条件下，其倾向性正好相反。此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要的原 因，由于作为违规主体，地方政府常常将社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看做是理所当然的公共行为。 第二，社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。 审计报告中排在第四位违规是动用社保资金
24、用于弥补办公事业经费的不足。无论是挪用其购建办公用房，还是补充办公经费，显然都是错误的。在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支出费用应该纳入到制度安排之中，列入到财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一 道“防火墙”。 虽然这类违规比例较低，仅占 6.5，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入到公共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社保基金产生违规挪用的原因。社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央主管部门、省级、市县级都应予遵守，它是社保制
25、度安排不断走向成熟的一个标志。办公条件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用的一个借口。挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的，但对地方社保机构进行必要的投入，既是中央政府 的义务，也是地方政府的责任；由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。 第三，管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。 一方面，管理混乱和账目不全造成损失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度设计的种种不合理与不科学必然导致出现一些制度漏洞，产生利益输送，
26、最后导致腐败和犯罪。管理混乱，账目不全，这既可能涉及到系统职工的管理水平，是个队伍建设与提高素质的问题，也可能涉及到工作态度 ，还可能涉及到转轨时期的制度建设问题。制度不完善，程序不规范，存在诸多漏洞，必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，容易滋生腐败。这类违规资金的比例虽然仅占不到 5%，但其教训是深刻的。 三、提高统筹水平实施“两步走”战略 由于社保制度安排存在相当复杂的问题， 5 类违规现象具有相当的必然性；如果对制度设计抱残守缺，固步自封，资金安全性问题就不可能从根本上解决，社保基金违规现象就将成为一个难以根除社会痼疾，甚至成为一种常态，始终伴随着中国市场经济初级阶
27、段的整个历史进程。因此，要想防止社保基金违规 ，就必须深化社保制度架构的改革，这是杜绝社保基金违规现象的制度保证。 1，提高统筹水平“两步走战略”，省级统筹现行一步 在社保资金使用管理上，世界上几乎所有国家都是实行全国统筹的（加拿大魁北克省是少有的例外 ） 1010， 似乎只有中国是唯一的以 2000 多个市县级“块块统筹”为主的社会保障制度的国家；欧洲一些国家的行业统筹单位虽然也呈“碎片化”，但这种“条条碎片化”与中国“块块碎片化”（如果加上不同险种，实际是“条块碎片化”）相比，从理论上讲，其道德风险的几率很相似，即有多少个条条和块块就有多少个风险点。但是 ，在欧洲“条条统筹”的纵向垂直监管
28、中，国家的控制是直接的，而在中国县市级“块块碎片化”统筹加上 4层次监管结构的条件下，社保资金风险点呈倍数增加，不可控性更为明显。这既是中国社保资金违规现象多于欧美国家的一个根本原因，又是目前中国社保制度与其他国家相比存在的一个重要差距。 尽管“条条”的安全性比“块块”更高一些，但我们已不可能退回到 1997 年以前 11 个行业统筹的格 局 1111， 那是历史的产物，本身就是一个“次优”选择。目前最好的选择是提高“块块”的统筹层级，进而实现全国统筹。 短期内，在其他外部条件不变和社 保制度内部结构不动的条件下，实现全国统筹水平是比较困难的，除非对现行社保制度进行结构性改造，以适应二元化的社
29、会经济水平。在 沿海与中西部地区之间经济发展水平不平衡的二元化结构下，较低的统筹层次是规避道德风险和逆向选择的不得已之举，否则，中央财政负担将有潜在的扩大趋势（近几年来中央财政转移支付年均在 500 亿以上）。 鉴于统筹层次在相当程度上决定了社保基金安全性的现状，为减少潜在“风险点”和“风险源”的几率，使之能够在可控范围内，可以实施提高统筹层次“两步走”战略，采取积极措施，而不应被动等待，打破常规，设立时间 表：第一步是在几年内尽快实现省级统筹（比如 2-3 年）。目前中国的干部管理制度与社保基金的行政管理体制基本是同向的，中央政府隔级管理干部决定了对资金违规现象及其违规主体的控制难以完全奏效
30、。本质上说，对资金风险的控制在行政上是对违规主体即地方政府官员的管制。如果将县级统筹提高到省级统筹，在干部管理和资金管理上都将减少两层，统筹单位风险源从两千多个立即减少到 30 多个，干部管理也同向减少两层，资金风险几率将大大减少。这样一个省级统筹的二级控制体系的资金管理体制，在一个阶段内可保持不变（比如 10-15 年）。 2，实现 省级统筹的可行性及其需要注意的问题 实现省级统筹的可行性是具备的，可以采取一定积极措施，在一定程度上克服和避免道德风险和逆向选择：第一，中国目前二元化结构的基本特点更主要地表现在东中西地区间的发展差距上，相比之下省内差距要远远小于省际或东中西地区间的差距，这一特
31、点决定了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生几率要远远小于全国统筹；第二，防止省级统筹道德风险的一个重要措施是，在计算待遇的社平工资水平时，一定要以地市甚至以县级为单位，而不要以省级社平工资水平为基准，以激励经济发展水平高的市地县多缴费，最大限度地规避道德风险的发生；第三，只要中央政府把责任“落实”在省级政府，省级对市县级干部的行政管理与其对市县级资金征缴情况的信息掌握基本是对称的，与目前 4 级架构下“隔两级”监督体制相比，其力度和效果也不是后者能同日而语的；第四，省级政府对市县级干部考核条例中可将社保资金征缴状况纳入其中并作为考核干部的硬性指标；第五， 近年来，在财政管理体制上许多省份都在陆
32、续实行省直接管县的财政体制，在社保费征收上许多省社保部门正在加快推进“五保合一”的进程，许多省份在养老保险缴费基数上正向省级统一的方向过渡。 尽管实现省级统筹具有一定的 可行性，但对道德风险和逆向选择的估计和破坏作用仍不可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑。与社保基金安全性相比，权衡利弊，实现省级统筹还是必要的和紧迫的，因为与社保资金安全性的社会影响和危害相比，已不是一个单纯的社保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的政治问题，是能否实现构建和谐社会的一个战略问题。鉴于此，笔者建议，采取“两步走”作为中国社保制度改革的一个阶段性战略目标，应尽快进行试点工作，在总结经验教训的
33、基础上几年之内在全国铺开。从上述实现障碍来看，实现省级统筹主要是个政治决定问题，而 较少是技术问题。 提高统筹水平“两步走”战略设想是在统账结合制度保持不变的前提下做出的。其实，还存在一个结构改革的出路，可以采取一步到位实现全国统筹的战略目标。之所以称之为“结构改革 ” 1212， 是指对目前基本城镇社保制度即统账结合的“大框架”进行较大规模调整，其基本思路是缩小统筹规模与比例，直至逐渐缩小到零，取消统筹部分，雇主与雇员的缴费全部划入个人账户，同时，将缴费比例由目前的 28%大幅下调，降低制度进入“门槛”，扩大制度覆盖面，为 2020 年基本实现覆盖城乡的社保体系而创造条件；国家的作用可以代之
34、以引 入一个来自于一般税收的“非缴费型”的“基础养老金”，即世界银行提出的所谓的“零支柱 ” 1313， 以替代原来国家承担责任的统筹部分。笔者认为，只要社保制度设计能够适应经济结构二元化的国情，改造现有制度就不仅是可行的，而且是必要的。 3，逐渐改变目前社保供款征缴双重体制是提高统筹的必然要求 “统筹水平低”意味着三层含意：一是指在资金使用管理上以地方行政区为基本核算单位的“块块统筹”。二是指资金使用管理上以行业为基本核算单位的“条条统筹”，法国等欧洲国家存在类似情况，如法国是以行业为统筹单位，全国社保制度大约由 1500 多个统筹计划组成。三是指保费征缴体制上由地方政府自主决定，而不是由中
35、央政府统一决定。 在社保供款征缴体制上，世界各国无非存在这样几种模式：一是由社保部门自行负责征缴的德国体制；二是统一由税务部门代征的英美体制；三是委托自治机构代征的法国体制，他们之间相互签订服务协议；四是按不同险种分工或按协议另行约定的荷兰体制（例如由社保部门征收“费”的部分，由税务部门征收“税”的部分）；五是实行完全积累制的由基金管理公司代征的智利体制；六是按照不同人群划分，某些群体由税务机构征收而某些由社保部门自己征收的方式。这 6 种征收体制基本可以涵盖所有不同国家的不同征缴模 式 1414。然而，不管按什么标准划分，不管由几个征缴主体同时工作，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方
36、政府“自选”或“自定”征缴主体并由此在全国形成“条条”与“块块”组成“双重割据”双重交织的复杂制度现状，即采取条条而不是块块征缴体制，似乎只有中国一个例外。由地方政府选择的“条块双重割据”的“双重征缴体制”的违规风险要远远大于上述 6 种的任何一种征缴体制的风险，因为这 6 种方式均以“条条”为基本征缴单位，风险裸露在国家层面，中央政府的信息相对比较完善，风 险可控性也较好。从提高统筹水平看，放弃目前中国实行的“条块双重割据”征缴体制，尽快对 1999 年社会保险费征缴暂行条例的妥协结果进行改革，取消省级选择权，将有利于提高省级统筹水平，尤其是有利于实现全国统筹。 当前征缴体制的“条块双重割据
37、”是导致社保违规的一个重要风险源，它给本来风险就此起彼伏的县级统筹制度“雪上加霜”。改革的难点主要在于部门之间的博弈，改革的阻力主要来源于部门和局部的利益，改革的决心主要来自长期成本收益的计算和政治共识。 四、改革投资制度，实行统账资金分类投资管理 改革社保资金投资制度，统 筹资金和账户资金分类投资管理，这是统账结合社保制度的一个基本特征，是实现统账结合社保制度财务可持续性的一个基本要求，是提高替代率和反贫困的一个主要措施，是规避社保资金风险的一个重要保证。 在目前统账结合制度下，将账户资金独立出来，实行中央集中统一的市场化投资，既有必要性、紧迫性，又有可行性。 1，统账资金分类投资管理的必要
38、性：从替代率和收益率的角度看 拓宽投资渠道以提高收益率，不仅是规避第二类违规和确保资金安全的一个根本措施，而且还可以解决以下困境：首先，积累制的投资收益率（出生率可以忽略不计）如果跟不上社平 工资增长率的话，这个积累制就不如现收现付制有效率，这个积累制就应该放弃，于是，改善投资制度以提高收益率便自然提到议事日程；其次，统账合一的投资政策导致账户资金不能为提高收益率做出任何贡献，致使替代率不断下降走低，企事业单位之间的替代率差距越来越大，这已成为社会和近几年来“两会代表”严厉批评的一个焦点。例如，吉林省 2000年退休金对当地社平工资率的替代率是 81.05%， 2005 年则下降到 55.48
39、%；黑龙江从 2000年的 74.89%下降到 2004 年的 52.56% 1515； 江苏省徐州替代率从 2000 年的 66.6%下降到2005 年的 50.7%。可见，替代率的下降速度较快，长期下去，如不采取有效措施，退休人口将可能成为城镇一个新的贫困群体，请见表 2。 表 2： 2000 2005 年江苏省徐州市企业养老保险基金替代率下降趋势 (单位：元 ) 年 份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 人均养老金水平 6252 6648 7224 8100 8640 9552 在职职工社平工资 9387 10826 12837 13551 15809 1884
40、9 替代率（ %） 66.6 61.4 56.3 59.8 54.1 50.7 资料来源：赵忠德 中国基本养老保险制度财务可持续性若干问题及其出路 以徐州市为例，中国社会科学院研究生院 2007 届 MPA 研究生毕业论文，表 2-5，2007 年 6 月。 对社保基金来说，充斥报刊的所谓“保值”是一个非常模糊的概念，可有若干标准来参考，例如，其一是仅从平均长达 30 年的积累期中能够简单地保障其数字上的“账面标准”，保证使其不受任何侵害；但这个最低的起码标准是难以说明问题的。例如，如果以过去物价指数年均 2.34%来测算的话， 6 万元资金表面上是保值的，还是 6 万元，但在 30 年后实际
41、能够代表的财富数量将只有 3 万元，减少了 50%。其二是旨在能够抵消长期通胀的“购买力标准”，即 30 年后能够维持社保储备的同样购买力水平，这就要求其收益率至少要维持在5%以上。其三是指能够保证 30 年后退休人员切身感受和实际生活水平没有下降的“生活标准”，这就要求回报率与长期经济增长率相比不能相差太大，例如，起码要求其收益率不能低于 8%以下。社保基金的这 3 个安全标准无论哪一个，目前的协议存款和购买国债的投资策略都无法满足。例如， 辽宁省从 2000 年试点开始，公布的运营收益率是 2001 年 1.88%，2002 年 1.57%， 2003 年 2.19%， 2004 年 2.
42、67%， 2005 年 2.71%， 2006 年为 3.12%，年均约2.39。显然，这个收益率只能被称之为“账面标准”，它意味着几十年后财富数量将减少一半左右。即使这个收益率（并不比同期银行存款利率高出多少），也是地方政府想尽办法，竭尽全力才实现的，尤其在银行风险意识增强、流动性过剩和国债难以购买的情况下，在几乎没有中央部门任何政策支持下，是地方社保机构努力的结 果 1616。 如前所述，本来，从世界各国社保制度引入个人账户的实践来看，其初衷不外乎有 2 个，一是强调 个人的责任，与个人待遇建立起精算关系；二是使其可以进入市场化运营，以获取较高的收益率。但是，就目前中国个人账户基金的投资政
43、策来评价，统账合一的投资效果显然只实现了第一个目的，这就在相当程度上失去了建立账户的意义。 2，统账资金分类投资策略的急迫性：从 内部和外部的条件来看 从制度内部看，与几年前相比，不仅统筹资金的存量已具相当规模，截止到 2007 年 6月，全国账户资金总量已近千亿元，并且账户做实的速度出人意料，例如吉、黑两省 从 2005年开始试点做实，从 5%起步，每年“自费”（即在没有中央财政补贴的支持下）提高 1 个百分点，目前均已达到 8。天津等 8 省市从今年开始从 3%起步，相信几年内也会达到 8%。做实账户的试点省份已达全国总数的 1/3，安全性风险越来越大，收益率压力也越来越大，尤其对私有性的
44、账户资金来说， 投资的压力是空前的，甚至它威胁到了建立个人账户的合法性问题。 账户资金的投资冲动是天然的，十多年来一以贯之的“双渠道”政策已不能满足现实的需要，尤其当地方政府面对某些非常现实的问题时，投资和挪用的冲动就很容易变成现实行动，例如， 假定辽宁为失业保险临时性缺口向国家开发银行借贷计划平均期限为 8 年，假定利率为 5.2%，假 定以省级政府的信用为每年十几亿的借贷作担保，那么，其结果就必然驱使其算一笔经济账：显然“挪用”账户基金提前还贷要更为划 算 1717。 再假定辽宁面对这样一个局面：一边是只能达到“账面标准”的 285 亿元的“烫手山芋”，一边是当年统筹基金的支付缺口，在没有外来财政补助的情况下，与其以较高的成本（比如高于上述 6 年平
