1、1 本 科 生 毕 业 论 文 题 目 : 国家房地产调控政策研究 专 业： 行政管理 学生姓名： * 准考证号： * 指导教师： * 完成时间 2013 年 9 月 25 日 2 国家房地产调控政策 的 研究 摘 要： 本文的研究问题 是国家 对房地产政策的 调控 为何总是 失败 ？ 文章通过笔者所 从事的房地产工作 经历 和收集二手资料，系统分析国家调控政策出台的基本背景、调控失败的原因所在，以及可能产生的非预料性后果。本文的研究发现 ： 公共政策的运作有其自身的产业逻辑，这种产业逻辑运作的机制在于市场调节 ，而不在于 国家干预 。国家干预 代表一种国家政治而不是产业政治， 国家政治会扭曲
2、产业运作的自身逻辑，从而导致 产生 一系列非预料性的后果出现 。 关键词 ：组织决策 非预料性后果 政府行为 3 目 录 前言 . 4 一、国家房地产调控政策及市场反应 . 4 （ 一）房地产调控的强压期 （ 2010-2011） . 5 （ 二） 房地产调控 的 巩固期 （ 2012-2013） . 6 二、国五条调控政策研究及分析 . 8 （ 一） 国五条政策及地方性实施细则分析 . 9 （ 二） 国五条调控下的市场 反应 . 11 （ 三） 国五条调控下的企业表现 . 13 三、调控失控状态下的行业特征 . 14 （ 一） 调控失控状态下的行业特征 . 14 （ 二） 政府在房地产行业中
3、的角色探析 . 18 四 、未来发展趋势 . 14 （ 一 ） 后续房地产市场发展趋势预判 . 19 （ 二 ） 房地产调控的几点建议 . 20 参考文献： . 22 4 前 言 改革开放以来，我国城市化和工业化水平得到大幅度提高，市场经济高速发展，人民生活水平日渐提高。而消费结构升级、收入提高、人口增长、劳动力流动、消费观念 转变等诸多因素增加了房地产市场的潜在需求，促进了房地产业的快速发展，为国民经济的增长作出了巨大贡献。可以说， 30 余年来，房地产业与经济社会健康发展密切相关，尤其是近几年，房地产市场存在的诸如房价虚高、市场管理体系不完善、运行机制不建全等问题日渐显露，社会供需矛盾日渐
4、突出，更加需要国家出台一系列强有力的政策进行宏观调控，目的是均衡社会供求，使房地产市场发展更规范、更合理。然而，房地产市场作为一种经济行为载体，是动态发展的，国家的每一次调控真的能完全消除房地产市场出现的种种问题么？这就需要对新形势下尤其是党的“ 十八大”以来，房地产市场出现的突出问题和国家出台的调控政策进行深入研究、分析，以推测未来房地产市场的发展方向和可能出现的问题，及时疏导、防范，进而引导未来房地产市场朝着更加规范、合理方向发展。 新世纪以来， 随着居民生活水平提高 、 消费结构升级带动产业结构升级 、 工业化进程加快和城镇化率快速提高，在市场需求状况强烈的刺激下，房地产 业 作为国民经
5、济支柱产业， 其 开发投资 规模 占全社会固定资产投资比重逐年增加 。但 由于市场经济的局限性， 如 市场失灵 、 供求结构不合理 等 ，在房地产行业中出现了许多突出问题 ，使其房价持续增长远远背离其 实际 价值而形成房地产泡沫，严重制约了房地产业的健康发展 ，同时也 带来了买房难、租房难、生活难等一系列社会问题。为规范房地市场，解决存在的社会问题，国家必须对房地产市场进行干预 ， 防止房地产投资过热、房价上 控强压期。 由于近年来高房价已从经济问题上升为社 涨过快。 对此，笔者身在房地产企业四年深有感触，并借此机会进行了深入研究、分析。 一、 近三年来国家房地产调控政策及市场反应 房地产宏观
6、调控在经济上要实现的总体目标是房地产的总供给和总需求之间的平衡、房地产业与国民经济的协调发展、房地产业发展的市场性与社会性均衡 发展以及房地产业的可持续发展。 在此前提下，调控采用的是经济手段（ 财政政策和货币政策 ）还是法律手段（立法），亦或讳言的行政手段都不重要，重要的是市场喧嚣中有了一个努力调节的杠杆，在始终追求经济层面和社会层面都能接受的平衡点。那么，这个平衡点在哪里呢？看看近几年来的主要调控政策： 5 （一） 房地产调控的强压期 （ 2010-2011） 2010-2011 年，房地产调会民生问题，在重压之下的中央政府展开政策调控并不断加强干预力度，尤其自 2010 年以来，房地产行
7、业背景表现为中央不断施压，地方总体谨慎，实为房地产调控的强压期 。具体调控如下： 1、国十一条。 2010 年 1 月 10 日，国务院办公厅发布关于促进房地产市场平稳健康发展的通知（国办发 2010 4 号，史称国十一条），要求二套房贷款首付款比例不得低于 40%。 但市场对此不够重视，反应冷淡，并继续在各地催生新一轮高价地王，至同年 3月房价再次飙升。 2、新国十条。 2010 年 4 月 17 日，在上述调控未达预期反而刺激房价飙升的尴尬时刻，中央再次发布国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（国发 2010 10 号，史称新国十条），号称史上最严的房地产调控政策，成为国内房 地产
8、市场“名副其实” 进入调控的开始。 新国十条除了明确二套房贷款首付款比例不得低于 50%外，在 总体上分成四个侧重点 ，即 一是加大供应，二是限制需求，三是加强监管，四是注重保障。 其最大的亮点在于建立对地方政府的考核问责机制，要求各地政府尽快出台限购政策， 开发商一次性公开全部房源。 对此，北京市率先出台限购政策，但其它地方政府则在观望。根据新国十条部署，同年 6 月，住建部会同人民银行、银监会制定的二套房认定标准为“既认房又认贷”。9 月 29 日，中央 出台巩固楼市调控成果措施 ，要求各大银行停放第三套房贷款并建议各重点城市尽 快出台限购政策，史称“ 9.29 新政”。 11 月，银监会
9、再次建议各大银行取消房贷七折利率。年底，上海和重庆试行房地产税提上议事日程。 应该说，史上最严的新国十条及其后续的“ 9.29 新政”给观望中的房地产市场一套组合拳重击，让持续上扬的房价整体上得到初步遏制， 全国商品房销售增速 首次 呈现前高后低 的 态势 。但仅仅是遏制住上涨的势头，但并不妨碍房价微笑着上扬，至2010 年底，全国 70 个大中城市新建住宅销售价格同比上涨 7.6%， 二手住宅销售价格同比上涨 5.0%。 3、新国八条。 2011 年 1 月 26 日，鉴于上年房地产调控动作 大，但是收效甚微，国务院办公室出台了 国务院关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知(国办发
10、2011 1 号 ，史称 新国八条 )。在新国十条的基础上，新国八条再次升级并提出六点要求：一是就房价目标问题施压地方政府，二是 二套房首付款提至 60%，三是保障性住房 须扩大覆盖 ，四是 保障性住房用地将单列 ，五是 二手房交易税按全额征收 ，六是一二线城市（原文为“ 尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市 ”）全面限购，既限增量又限存量。 同时 ， 国务院6 还 向各地分派房价调控督查组 ，全程督导房地产 调控事宜 。 按照新国八条的具体要求，同年 4 月， 一线城市房价调控目标集中出台 ，其中，北京 市目标为 新建普通住房价格与去年相比稳中有降 ，
11、而 深圳和广州则目标一致，即全市新建住房价格指数的涨幅低于全市本年度 GDP 增速 ； 5 月，部分一线城市实行“一房一价”； 7 月，住建部再次要求三四线城市集体限购； 10 月底，国务院再次发出“继续严格执行政策，进一步巩固调控成果”的指示，再次为调控加码。 至 2011 年下半年，一轮强似一轮的调控政策初步显现出积极效果，表现在三个方面：一是重点城市房地产投资资金基本离场，转向二三四线城市或是商业 地产、旅游地产、文化地产及其它产业类别；二是一二线城市房价整体上涨趋势得到遏制，部分城市局部区域房价甚至出现下跌及跳水；三是因调控而引起的土地交易、房地产市场交易及关联交易大幅下滑，导致地方财
12、政压力持续增加，甚至接近极限，由此也带来了调控政策在地方推行时的巨大阻力。 （二） 房地产调控 的 巩固期 （ 2012-2013） 经过了近 2 年的强压调控，中央层面开始舒缓重压政策，以“巩固”调控形势代替“强压”，而地方政府则在先前巨大的强压政策下开始试探中央的底线，并陆续对地方调控政策作出适度“微调”。对此，房地产市场给予的 反馈则是两个字 “回暖”。 1、中央层面：通过反复“喊话”维持调控主基调。 2012 年是温家宝同志主政国务院的最后一年，也是其努力实现对人民承诺的最后一年，但是这一年里基于前两年的调控重压所带来的巨大阻力，中央层面并未出台房地产调控的加码政策，仅是通过中央领导的
13、反复“喊话”来巩固之前重压调控所取得的些许成果，维持调控政策成了这一年的主旋律。仅就温家宝总理卸任前的几次重要讲话就可看出端倪： 1 月 31 日，温家宝总理在国务院第六次全体会议上强调房地产调控“不能放松，2012 年要巩固房地产市场调控结果，促进房价合理 回归”。 3月 14日，温家宝总理在两会最后一次记者招待会上重申“调控不能放松。如果放松，将前功尽弃，而且会造成房地产市场的混乱，不利于房地产长期健康和稳定发展”。 5 月 23 日，温家宝总理在国务院常务会议上再次指出“要把稳增长放在更 重要的位置，同时要结构性减税，加快重大项目建设等刺激措施。关于房地产行业，政府将稳定和严格实施房地产
14、市场调控政策”。 7 月 7 日，温家宝总理赴江苏常州调研时再次强调“必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。要毫不动摇地继续推进房地产市场各项调控工作，促进 房价合理回归”。 7 10 月 17 日，温家宝总理最后一次主持中南海经济形势座谈会时表示“房 地产调控初见成效，但依然不稳定，必须坚持调控政策不动摇。调控手段，从长期讲还需要逐步完善，更加注重市场和法制手段”。 从上述“喊话”可以看出，密集型的“喊话”集中在新国八条显现成效的上半年，旨在稳固调控成果。但因下半年将召开党的“十八大”，中央领导将集体换届，这样的“喊话”效果还有待市场考量，与此同时，中央层面采
15、取“一动不如一静”的常态化做法，即维持原政策，在一定程度上也给始终在观望的房地产市场及备受压力的地方政府送了一口气 。 2、地方政府：“微调”调控政策，行业环境明显好转。 过去 2 年，地方政府有感于重压调控“压力山大”，进入 2012 换届年，熟知调控政策不会加码，虽然有个别地方因舆论、媒体报道等反响过大遭到中央叫停，但大多数城市探底的“微调”办法最终成行。这其中，地方政府对调控政策的“微调”主要集中在税收（如调整普通住房标准）、公积金（如上调公积金贷款额度或突破首套房、二套房首付的门槛）、户籍（如入户延期）、信贷等四方面政策，而在众多调整渠道中，公积金贷款政策已成为成功率最高的调整渠道，众
16、多城市在公积金政策上已经取得突破性“ 微调”，表明 2012 年房地产行业环境明显好转。 3、市场反馈：回暖。 面对中央层面的反复“喊话”及地方政府的“微调”，敏感的房地产市场迅速读懂各方内在意图，立即在市场上反馈出 2 个大字：回暖。具体表现如： （ 1） 全国商品住宅销售面积累计增速在 2 月份跌至 -16%的底部之后触底反弹，自二季度起同比跌幅不断收窄，进入 7 月更是加速，至 10 月份同比跌幅已收窄至-1.2%，全年同比归正已无悬念（详见下表）。 8 资料 来源：国家 统计局 （ 2） 一二线城市交易表现明显强于 2011 年，前 10 个月交易量同比普遍提升。其中，一季度一二线城市
17、市场普遍仍处于低迷状态中，但随着政策面的逐步好转，市场交易量自二季度开始明显反弹，其中一线城市二、三季度交易量同比增幅分别高达58%、 73%。虽然 9、 10 月未出现传统旺季成交火热的场面，但成交量同比仍高于 2011年同期水平 50%以上。而三四 线城市增长趋势则明显放缓，市场需求有过度释放的迹象，部分热点三四线城市风险凸显，市场严重供过于求，均源于前两年一二线城市重压调控时三四线城市快速夸张所导致的。 综上所述，自 2010 年至党的“十八大”前，国家房地产政策经历了一波“调控 -升级 -巩固”的过山车式轨迹，引领房地产市场在一轮紧似一轮的“崩溃”预言后依然奇迹般地缓慢回暖。这其中，既
18、有中央层面调控政策面对换届局面的所谓“大局观”，也有地方政府背负调控压力下的“阳奉阴违”，更有房地产市场“只要点滴星火”便可“起死回生”的顽强本性。但更多的目光依然注视着“十 八大”后的房地产调控措施，是延续前戏？还是调控升级？“十八大”后房地产市场在新形势下将何去何从？ 二、 国五条调控政策研究及分析 党的“十八大”后，我国经济发展主要呈现出四个问题：一是经济下行压力和产能过剩之间的矛盾加剧；二是企业生产经营成本迅速上升，创新能力不足，无法缓解生产成本上升的压力；三是金融存在风险，过去长时间依靠投资拉动经济增长，大量9 货币发行导致潜在金融风险加剧；四是我国经济增长面临着不断加剧的资源环境约
19、束。在这样的经济环境下，作为国民经济重要一环的房地产业则在 2012 年以来的“巩固”措施中逐 渐抬头，在前述中央层面缓解重压和地方政府试探性“微调”下，房地产市场显现回暖迹象，甚至出现了部分地区住房成交量价集体回升的强劲势头。尤其是进入 2013 年，面临即将换届的新政府，中央层面亦未传出调控加码升级的风声，部分热点城市和区域中心城市房地产市场交易量持续放大，房价反弹趋势加剧，加之一些不实信息的误导，市场预期再次出现未曾预料到的变化，部分城市甚至出现非理性购地购房的“疯狂”现象。据 国家统计局发布 的 2013 年 1 月全国 70 个大中城市房价数据，北上广深等一线城市房价环比大幅上涨，其
20、中广州、深圳涨幅破 2%。 对此 ，原本期待“两会”后出台的调控政策顺应时势“早产而生”。 （一） 国五条政策及地方性实施细则分析 2013 年 2 月 20 日，在“两会”召开前夕，中央面对复杂多变的房地产形势，再次果断出手，出台了 国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知 （ 国办发 2013 17 号 ，史称国五条），内容主要包括限购升级（叫停区域限购、建议三四线城市视情况限购、建议一二线城市视情况在原有基础进一步从严调整）、限贷（提升二套房贷首付及利率）、财税（存量房个税差额 20%征收）、房价控制目标、继续推进房产税等。咋一看，是中央自 2011 年 新国八条 以来 针对房地
21、产调控做出的又一次 调控升级，但细品之下，业内普遍认为其政策措施大多是对新国八条措施的强调和重复。如此玩味之余，各地在先后出台的对应细则上就“缺斤少两”了，尤其在政策执行力度和 手段 上又进一步弱化，使得“隆重”出台的国五条显得“雷声大、雨点小”。具体表现如下： 1、地方层面国五条细则及政策力度被严重削弱。 尽管至 3 月底至今，全国各地已有 30 余个大中城市先 后出台了地方性国五条细则，但大多数地方政府出台的细则力度已被削弱，调控态度可谓消极。其中可分作三类，可参见下表： 10 资料 来源：国家 统计局 所谓的重点关注城市如此模样，其它二三线城市亦可想而知了。 2、限购升级在绝大多数地方细
22、则中未得到充 分响应。 国五条中关于限购政策加强主要有三个方面：叫停区域限购、未限购的三四线城市可酌情限购、已限购市场过热的一二线城市可酌情进一步从严调整。应该说“可酌情”三字用词较为温和，致使地方政府未引起足够重视，在限购升级方面举步不前，在出台了地方细则的 30 多个城市中，除了沈阳细则将限购范围从原先的二环内扩大到全市、北京细则在原有政策基础上增加单身人士购房限制外，其他城市细则均未在限购加强方面做出明确表态，如贵阳（原二环内限购）细则未提及全城限购市，广州（原增城、从化未限购）细则未提及增城、从化限购，甚至广东省级政策 也未对三四线城市加入到限购行行列有所响应。 3、存量房交易个税调整
23、（按个税差额 20%征收）对市场的影响力被严重高估。国五条中个税调整所谓的差额并非简单的房屋卖出价和购入价的差值，还要除去房屋的原装修费、贷款利息、交易产生的营业税、原购入时的契税等费用，其实对交易个税影响有限。另外，从操作层面看，目前绝大多数城市还具备对房屋原值统一估算的能力，尽管北上广深等一线城市房屋信息管理系统大致在 2004-2005 年建立，但绝大多数一二三线城市该体系建设相对滞后，因而实际操作上存在不小难度。为此，京沪渝三地细则不约而同 地在“按照个人转让住房所得的 20%计征”之前加上“能够通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值”的前提，这意味着无法核实房屋原值的交易将无法如实套用按个税差额 20%征收的政策。 4、二套房信贷政策未能落地，将视调控效果而行。 在国五条出台之初，业内普
