1、 0 本科 毕业论文 (设计 ) 题 目： 提高行政效率的途径 系： 管理系 学生姓名： 专 业： 行政管理 班 级： 指导教师： 起 止 日期： 1 目 录 摘 要 . 2 关键词 . 2 Abstract . 2 Key words . 2 前 言 . 3 一、 行政效率的内涵 . 3 二、 我国行政效率的现状 . 4 (一 ) 审批周期长 . 4 (二 ) 行政成本高 . 4 (三 ) 行政结果不公正 . 5 三、 行政效率低下的原因 . 6 (一 ) 行政领导个人素质原因 . 6 (二 ) 行政机构设置不够合理 . 6 (三 ) 行政人员效率观念不强 . 7 (四 ) 行政法律及法规不
2、健全 . 7 (五 ) 行政方法、手段相对落后 . 7 (六 ) 电子政务平台不够完善 . 7 四、 提高行政效率的途径 . 8 (一 ) 提高领导人员素质 . 8 (二 ) 合理设置行政机构 . 9 (三 ) 提高队伍整体素质 . 9 (四 ) 完善行政法律法规 . 10 (五 ) 改进行政方法、手段 . 10 (六 ) 加快电子政务建设 . 10 结束语 .11 参考文献 .11 后记 . 13 2 提高行政效率的途径 【摘 要】 行政效率一直是行政管理学讨论和研究的核心问题，也是行政管理学的出发点和归宿点。虽然我国从国外引进行政效率这个概念已经有八十年的历史，但是我们对行政效率的理论研究
3、却还是很薄弱，所以我们应该努力探索行政效率的道路，尤其是在我国改革开放正处于持续发展阶段的时候， 认清我国行政效率低下的原因和影响，探索出提高行政效率的具体对策，具有突出的现实意义。 【关键词】 行政效率，行政管理，电子政务，解决途径 Ways to improve administrative efficiency Abstract： Administrative efficiency has been the core issue of the administrative management discussion and research, the starting point and
4、 end point is also the administrative management. Our country from abroad to introduce the concept of administrative efficiency has been a history of 80 years, but the theoretical study of the administrative efficiency is still very weak, so we should strive to explore the administrative efficiency
5、of the road, especially in the sustainable development of Chinas reform and opening up is in stage when a clear understanding of the causes and effects of Chinas low administrative efficiency, and explore specific measures to improve the administrative efficiency with outstanding practical significa
6、nce. Key words： Administrative efficiency, Administrative management, E-Government, Solutions 3 前 言 政府已经在现代发展中越来越重要，在一定程度上可以说是主宰着发展方向，然而行政效率是政府能力的集中表现，也是判定政府工作状况的综合指 标。所以，在现代化程度越来越高的今天，作为政府来说，行政方面也面临着前所未有的压力。党的十六大报告中提到了“进一步转变政府职能、改进管理方式、推进电子政务、提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。因此，探讨和研究如何提高
7、政府的行政效率，不仅具有重要的理论意义，更具有重要的实践意义。 一、 行政效率的内涵 效率： efficiency，源于拉丁文 efficientia。当时属哲学范畴，指“有效的因素”。之后效率这个词语也相继出现在许多学科当中，而在公共管理领域真正进行效 率的科学研究，则是在 1910 年左右。著名管理学家邓肯 (W Jack Duncan)曾指出：“如果人们把一个词语和管理连接起来，而这个词语是效率，这种效率的渴望就导致了近代管理思想的诞生。” 1 对于效率，我们一般都会有两种理解：第一是效益，即投入与产出之间的比率。作为行政效率， 就是在完成行政机关的任务以及既定目标的基础上， 所投入的工
8、作量与获得的工作效果之比； 第二是时间，是指完成一项工作所需时间的多少，完成一定工作所用的时间越少， 效率就越高。行政效率总是以行政结果的测评为依据， 行政结果质量好、 投入少、速度快则行政效率高；反之，则行政效率低。 那么，要对行政效率作进一步了解，可以从下面的三个方面入手： 第一，行政行为的速度。 办事速度是效率的外在表现。但是， 对于 行政效率而言，很多时候 并不一定是越快越好，而 应该 是时间使用的合理性。这种 时间使用的 合理 性应该 是 一种 行政服务对象希望的 “ 快 ” 和 行政服务对象 可以接受的 “ 慢 ” 之间的结合。所谓 的“ 快 ” ，当然是越快越好，即时即刻。所谓的
9、 “ 慢 ” ， 当然 是行政服务对象的底线，不 希望 因 为 政府工作的周期 而 破坏 了自己的 原定计划。在这 种“快”与“慢”之间的结合点 应该 是比较理想的。 第二，行政行为的成本。 政府 行政行为的成本 包括三个部分：行政设施成本、 行政制度 成本、行政人员成本。 假设 政府机关 在 处理某 一 个问题 上 速度很快， 行政 服务对象 对此 评价 政府机关 效率 很 高 ，可 是由于 政府机关在处理该问题时 投入 大量 的人力和 物力， 没有 与 预期所想达到 的最后社会效果 一致 ，就不能认为该政府 机关 运作具有很 高 的行政 效率。 比如说 ，某地某旅游景点的公路 多年没有去维
10、 修，经常 会 发生堵车和游客被围困在旅游景点的现象 ，于是 当地政府 便 派出专机免费疏散被围困的游客。在这里又当 如何评价 该 政府的工作效率呢？ 从 被围困的游客 的角度 来 看 ，政府办事 效率 确实很 高。如果 其中有 非常特别的 情况 ，如涉及人的生命安全，作为既定的应急措施，这样处理 应该 没有问题。但 这个问题上是可以通过维修公路来解决问题的 ， 因为这是一劳永逸的，而该政府没有 及时维修公路， 却是 等到游客被困 时 再派出飞机来解决，就不 能以偏盖全地 说这里的政府运作效率高。 第三，行政行为的效果。 行政行为的核心目标是在于解决相关问题的效果 。行政行为的目的是 为了 实
11、现 行政 服务对象的合法 利益 ， 是为了 促进 各 地区经济发展， 实现 社会 的 公平 、公正 。 无论是行政成本 ， 还是行政行为速度，两者 只有同 最后的 效果联系4 起来才 可能得出一个 具有 普遍 社会 意义的结论。 另外， 行政 机关 对 行政 服务对象所作出的行政决定 应当 合法、合理、公平、公正。效率与公平是一个矛盾的统一体。其矛盾表现在追求效率的同时在一定程度上影响公平的实现；追求公平又在一定程度上妨碍了效率的提高。其统一表现在效率是最终实现事实上公平的基础和主要途径，公平是效率的保证 。 综上所述，我认为可以给出一个简单的定义：行政效率，是有质量的成果与耗费之间的比率。行
12、政效率，是对管理过程的效果评估时所提出来的一个综合的概念，它是集合经济效益和社会效益于一体的统一体。行政效率是行政改革的出发点和落脚点，行 政效率是行政改革的根本目的，所以在整个行政管理过程中和社会主义现代化进程中占有举足轻重的地位。 二、 我国行政效率的现状 在上世纪 30 年代，“行政效率”这个词就进入了国人的眼帘，但出于种种的历史原因和现实原因，至今我国在行政效率方面的研究还是没有突破性的成功。虽然在最近几年里有很大的改善，但仍然无法紧跟现代化社会快速发展的脚步，主要表现在以下几个方面： (一 ) 审批周期长 之前有一项数据显示，是关于一些国家在批文时间上的比较，其中中国需要 1 个月的
13、时间，而美国、英国等欧美国家只需 7 天就能完成一份批文。从这里就能想到，我国 的机构设置确实是很“庞大”。 要解决一个问题，首先要提出报告，接着向上呈递，上级批办，部门主办，接着，转上级部门签收，审稿，与其它部门协调、沟通，然后，审批、付印、分发。一级一级的上去，然后又一级一级的下来，其中很多的中心环节只是起到了传送的作用，根本就只是增加了批文时间。 这里面的原因主要是有一些行政 人 员还 有一个很不好的拖延工作作风，本来可以随手处理的事，却拖得几天几周办不了；几天内可以办的事，却几个月不见踪影。今天该做的事拖到明天完成，现在该打的电话等到一两个小时以后才打，这个月该完成的报表拖到下个月，这
14、个季度该达到的进度要等到下一个季度。还有的人对需要解决的问题有意识地 “ 踢皮球 ” ，你踢向我，我踢向你，这样导致工作效率极低。 (二 ) 行政成本高 我国行政成本高已成为不争的事实。改革开放以来，我国行政成本与经济增长都呈现出高速增长的状况。特别是基于政府部门的公共特性等原因，长期以来我国政府工作上存在这“问行政产出多、问行政投入少”，“算政治账多、算经济账少”的问题，导致行政成本存在总量偏高、结构不合理、投入与产出不对等的问题。综合来看，形成这种状况的原因是多方面的，其增长既有客观的、合理的一面，也有人为的、不合理的 一面。 行政管理成本是政府用以维持自身生存、运行的成本。“有资料显示，
15、我国行政管理成本已从 1978 年的 52.90 亿元上升至 2006 年的 7571.05 亿元， 28 年间增长了 143 倍。比较而言，行政管理成本的增长速度明显高于行政成本的增长速度。 1978 年，行政管理成本占行5 政成本的比重只有 4.71%， 2006 年已达到 18.73%。这说明，在行政成本快于 GDP 增速的过程中，行政管理成本又在其间占据了重要比重。当然，另一方面也说明，在行政管理成本增加的同时，行政职能成本的增长是相对缓慢的。” 2 下表是一张行政成本增 长及占 GDP 比重情况表，从表上可以看出，我国行政成本呈较快增长的态势。财政支出从改革开放初期 1978 年的
16、1122. 09 亿元上升至 2009 年的 76299. 93亿元，比较了之后可以得到行政成本增长了 68 倍。在这段时期内，我国经济高速发展， GDP增长速度基本都维持在 10%，但是行政成本的增速却远高于 GDP 增速。除 1980 年外，行政成本增速基本上都超过了 GDP 的增速，而最近几年也都基本维持在 20%以上。 行政成本增长及占 GDP 比重情况表 年份 财政支出 （亿元） 财政支出增长速度（ %） GDP（亿元） GDP 增长速度（ %） 财政支出占GDP 比重（ %） 1978 1122.09 33.0 3645.2 11.7 30.78 1980 1228.83 4.1
17、4545.6 7.8 27.03 1985 2004.25 17.8 9016.0 13.5 22.23 1990 3083.59 9.2 18667.8 3.8 16.52 1995 6823.72 17.8 60793.7 10.9 11.22 2000 15886.50 20.5 99214.6 8.4 16.01 2006 40422.73 19.1 216314.6 12.7 18.69 2007 49781.35 23.2 265810.3 14.2 18.73 2008 62592.66 25.7 314045.4 9.6 19.93 2009 762299.93 21.9 34
18、0506.9 9.1 22.41 数据来源 :根据中国统计年鉴数据整理 (三 ) 行政结果不公正 第一，没有履行法定程序。由于中国传统文化的影响，一直以来都只重视实体法，行政机关在作出具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为时，并没有严格遵守法定的程序。主要的表现有，一些单位行政人员不亮证执法，扣押物品不开具相关清单，罚款不给收据或以白条代替，行政处罚应当告知听证的却不告诉当事人，还有不严格按照传唤、询问、取证、裁决、执行的顺序办案，往往是先裁决后询问，先处罚后取证，为了防止申诉，对被处罚人只宣布裁决，不送达或故意推迟送达处罚裁决书，这种行政行为使得相对人无从告起，反而激化矛盾
19、。 第二，行政自由裁量权滥用。“现代行政的特点是行政权力迅速扩张，其明显表现是行政机关拥有最广泛、最经常、巨大的行政自由裁量权。由于行政事务的复杂性和广泛性，以及法律 、法规不可能用列举式一一列出行政机关的具体权限，行政自由裁量权不可避免，但其自由是有一定限度的，而绝不是随意的自由，否则任意裁量会危害行政法治。” 3主要表6 现为滥用职权，一些行政人员为了自身利益而置法律于不顾，钻法律空子，办人情案、关系案，或者盲目听从领导指令，搞双重标准，没有公平对待，罚不当责，甚至违法自行制定政策文件实施处罚，在群众中造成很坏影响。 第三，行政不作为现象盛行。现行的行政管理体制缺乏公正有效的竞争和淘汰机制
20、，很多政府机构内人浮于事，责任不明确，监督机制不健全，评价体系不客观，决定职务的升 降还主要依据领导的看法，各单位往往是自己给自己订立工作标准，达不到工作目标也没有过硬的处罚措施。所以，很多部门都存在“一杯清茶一支烟，一张报纸看半天”的现象，行政服务对象反映行政机关中“门槛高”，有的部门甚至是“不给钱不办事、给了钱乱办事”。 三、 行政效率低下的原因 行政管理是一个由许多小环节组合而成的复杂的综合体系，如何处理好不同环节之间的关系从本质上决定着行政效率的高低。行政效率低下在不同层级的政府和不同职能的部门间都存在，主要存在的原因有以下几个方面： (一 ) 行政领导个人素质原因 行政领导者的素质是
21、指行政领导者 从事领导工作必须具备的基本条件，以及在行政领导工作中经常起作用的内在要素的总和。 4领导就好比一名船长，需要敏捷的思维能力以及完美的洞察力，要随时能辨别预判出天气情况，那样才能驶向更远的前方。如果领导者个人能力的不足以在工作中做出正确而科学的决策，而行政人员依照领导者所制订的错误决策行事，那么产生的结果也必然会与实际要求存在偏差。这样，必然会使行政活动的成本投入加大，造成很多不必要的损失。又比如领导者缺乏良好的政治素质，不能从全局出发地考虑人民的切身利益，甚至采取了错误的行动，不能积极地承担自己的行政责任 ，就势必会给国家和人民的利益造成损害。由此不难看出，行政领导者个人素质低下
22、会大大降低行政效率，而且会带来一系列的问题，影响行政工作的顺利开展。 (二 ) 行政机构设置不够合理 目前，我国政府组织结构仍然存在一些急需解决的问题：第一，政府职能定位及职权划分不明确。很多职能部门都只顾及自己的职权，而没有明确自己的责任，同时，有些部门出现职能交叉的现象，以致出现问题时，很多时候都无法得到及时有效的解决。第二，政府组织机构臃肿。一些完全可以被兼容的部门仍然存在，并没有得到妥善处置。我国的有些政府机构都是因为临时出现的问题紧急 设置的，没有一个长期的规划，以至于出现机构排列混乱的现象。第三，政府职能分配失调。经济管理部门占有了很大一部分的比例，而社会管理部门和公共服务部门占有
23、的比例偏低，这样不能充分体现构建社会主义和谐社会的要求，也没有充分反映政府职能变化的新趋势。 “行政机构是行政管理的基本组织形式，如果行政机构设置合理，职能配置科学，职责分工明确，并且能随着社会的发展而变革，那么就能减少行政环节，减少推诿扯皮现象，提高行政效率。反之，如果机构设置过于简单，不利于按职能进行分类管理，或者组织结构庞7 杂，中间环节过多，就会增加新的工 作关系和工作量，降低行政效率。” 5 (三 ) 行政人员效率观念不强 我国是有几千年封建社会历史的国家，封建思想对我们的影响很深远，小农思想、小生产观念、官本位思想、衙门作风等旧观念对行政部门造成弊端，虽然经过多次的清除，但是却没用
24、完全除根，时有反复。“十一届三中全会以来，尽管我国的经济体制与政治体制发生了很大的变革，但是，由于缺少现代公共行政观念的有力支持，行政官员在行政过程中还是表现出思想观念比较落后的状况，这是影响我国政府行政效率的一个深层原因。” 6 行政人员是行政管理活动的真正主体，是行政职权的最终执行 者，所以行政人员有无效率意识，能否在工作上自觉服从效率是提高行政效率的重要因素。但目前我国行政机关部分行政人员效率观念弱，对“效率就是生命”的观念不以为然，一些“慢慢想”、“慢慢做”等口头禅在工作中经常能够听到或看到。更有一些行政人员，对在自己职权内的一些普通问题也喜欢一拖再拖，人为地降低了行政效率。 (四 )
25、 行政法律及法规不健全 行政管理是一项系统而复杂的活动，所以必须要有一整套与之相适应的行政法律来保障，而我国行政管理体系至今都没有一套系统、完善的规范行政管理各个环节以及行政机关工作人员的法典。目前在我国，行政 法律、法规之间的情况主要有两种。一是行政部门中“条条”和“块块”各自制定的行政法律、法规之间存在一定的冲突，影响行政效率。二是同级行政部门制定的法律、法规之间相互矛盾，影响行政效率。在行政管理活动中，各部门都有各自的行政法律、法规，才得以保证本部门工作的有效运转。但如果缺乏统一的协调，那么在实际工作中，部门之间的行政法律、法规就会发生“碰撞”的现象，从而影响了行政效率。 另外，我国行政
26、管理的法规还缺少一个良好的外部监督体系，完全只是靠内部监督是远远不够的。因为内部监督说白了就是自己人监督自己人，中间可能会存 在一种放水的现象。这时就应该有第三人参与进来，以起到一个公正的作用，所以应该让公众和媒体参与到监督体系中来，以强化社会舆论监督的效果。 (五 ) 行政方法、手段相对落后 “行政管理方法和技术是提高行政效率的物质基础。当前，世界科学技术迅猛发展，信息空前膨胀，如果不采用现代化的管理方法和手段，就不可能提高行政效率。世界上许多国家已开始运用计算机信息系统处理公文、传递信息、贮存信息并进行决策，大大提高了行政管理速度和质量。但由于各方面的原因，我们国家许多行政机关的管理方法和
27、手段还比较落后，以计算机为代表的办公自动化工具的 普及和拥有率还不够高，不少单位已配备的办公自动化工具的利用率也很低，有的还停留在陈旧的手工抄写、传递阶段，大量行政机关工作人员陷入文牍事务之中，行政效率之低显而易见。” 5 (六 ) 电子政务平台不够完善 近几年来，我国电子政务建设迅猛发展，全国绝大部分地区已经建设了以电子政务基础网络台、政府门户网站和办公自动化系统等为代表的一系列电子政务项目，国家电子政务总8 体已见雏形。但是纵观全球电子政务发展，我国电子政务建设水平仍落后于世界上先进国家。 公务员使用计算机网络的实践经验是开展电子政务活动的基本因素。然而面对 电子政务的潮流，许多公务员出现
28、了恐惧害怕的心理，产生了一些抵触的情绪，而不能积极学习，以适应政府信息化的历史潮流。所以目前许多政府机关的工作人员还不具备必要的计算机网络等现代办公知识和能力，还停留在传统的办事程序和办事方式上，很大程度上影响了行政效率。 另外，我国各级地方政府和部门在建设电子政务时往往各自为政，采用的标准也各自不一。同时，在建设电子政务平台时缺乏规范和标准，使得信息流通不畅，信息资源无法得到共享，影响了政府的有效监管。尤其是电子政务“信息孤岛”问题，已经成为目前阻碍我国电子政务发展的最大障碍 。“信息孤岛”导致政府部门的横向、纵向之间缺乏合理的信息通道，不能有效实现网络的互相联通，各系统之间信息无法共享、无
29、法交换，降低了政府的行政效率。 四、 提高行政效率的途径 (一 ) 提高 领导人员 素质 领导者的素质和领导艺术如何，是衡量一个行政单位是否具有战斗力，是否具有较高行政效率的重要方面。所以为了能适应新时代的潮流，我们必须做好提高领导者个人素质的工作。 第一，提高领导者的政治素质。首先是要提高领导者的马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论的水平，提高他们贯彻执行党和国家方针、政策的自觉性，提高政治敏锐性。其次是要增强领 导者的党性锻炼，在改革开放和现代化建设事业中，要时刻保持清醒的头脑，坚持党的基本路线不动摇，做到在思想上、政治上、行动上与党保持高度一致。 第二，提高领导者的业务水平。知识、能力是做
30、任何事情的基础和前提。当今世界，科学技术飞速发展，已经形成了一个综合化、整体化的错综复杂的主体知识网络。谁能掌握科学技术，谁就能把握主动权。所以为了提高行政效率，开展领导者的教育培训是十分必要的。在培训前先要全面分析有关领导者个人素质方面的，思想方面的，能力层次的，还有方法艺术的，然后在制定具体计划进行培训。不同部门的领导者会有 不同的问题因素，在培训阶段所忌讳的是安排所有效率低下的相关领导者进行统一培训。这样，表面上看是解决了所有领导者的问题，但是实际问题还是没有从本质上得到解决。所以，最好是要进行有针对性、小范围的教育培训。因此，领导者只有不断地学习，不断地更新知识，拓宽自己的知识面，才能
31、适应新时期新任务的要求，才能不断提高自己的能力和水平。 第三，提高领导者的领导艺术。从某种意义上讲，领导者的领导艺术，就等同于领导者的领导能力，直接反映了一名领导者的综合水平，并直接影响着行政效率。一名出色的领导者，必须要具备高超的领导艺术，并 且善于科学地领导下属，这样行政效率就会高。反之，则会直接影响行政效率。所以，提高领导艺术，特别是提高领导者的决策艺术、授权艺术、待人处事艺术等方面的能力很有必要。 9 (二 ) 合理设置行政机构 一个高效率的组织必须有科学合理的机构设置，有协调运转的机制。“传统的行政体制，机构设置不合理，各部门之间职能划分不清，权责不明，交叉行政现象严重。在部门利益的
32、驱动下，对有利可图的行政工作滥用职权，对无利可图的公益性事业相互推诿，行政不作为，造成人为的管理停滞，严重阻碍了行政效率的提高。” 7 机构设置不合理的另一个表现是政府目 前集决策、执行、监督职能于一身，既影响了决策的科学性、民主性，又会损害执法的公正性，并且由于是自己监督自己，必定会造成弱监、虚监和空监现象，导致行政透明度减弱。“在政府机构改革不断深入发展中，必须按照精简、统一、效能的原则合理设置机构，理顺职能分工，防止机构改革再度出现精简 膨胀 再精简 再膨胀的现象发生。实践证明，一个机构臃肿、冗员充斥的高价政府，人民群众是很难养得起的，而这样的政府不可避免会出现低能、低效，必然加大行政成
33、本，同时也增大政府机构深化改革的难度。” 8 所以要消除行政机构不合理的弊端， 具体应做到以下几点： 第一，合理划分权限，处理好中央与地方、上级与下级关系。同时要避免出现权力交叉、职能不清的现象，合并一些相同的部门，明确各自的职责和责任要求。 第二，实现政企分开。按照社会主义市场经济要求，加快转变政府机关的职能，加强政府对于公共服务职能的建设。 第三，统筹规划政府部门，一些因临时设置的职能部门必须及时妥善处置，建立完善的行政管理体系。按照精简、统一和效能原则，调整政府部门结构，减少经济管理部门，建立高效的行政管理体系。 (三 ) 提高队伍整体素质 行政效率不高的一个重要原因就是行政人员对所从事
34、的 工作没有紧迫感和责任感。解决这一问题的最好办法就是推行竞争机制，实行优胜劣汰，实行工资奖金与工作绩效挂钩，真正按照绩效和贡献来激励工作人员，对那些不负责任或不作为的人员应坚决予以辞退，同样这也是建立责任型政府最基础的工作。 具体提高行政效率的激励机制形式如下： “ (1)绩效工资制。这是物质奖励制度，其核心是设法将公务员业绩同报酬挂钩。 (2)功绩制。它是以政绩作为评价的激励标准，打破了传统的亲缘关系和地域关系性质的人事制度，体现了用人惟功、用人惟贤、优胜劣汰的用人原则。根据这一原则，有成就者得以晋升，晋升表明 职权更大，是一种权力需要的满足。权力需要往往是公务员的主导需要，这一需要的满足所产生的激励作用力度很大，能显著提高工作效率。 (3)卓越奖励制。 20 世纪 90 年代以来，发达国家的政府、学术团体、行业联合会、社会中介组织都设立了各种各样的公共部门卓越奖，评选和奖励那些在某一领域效率和质量上取得优异成绩的部门和官员。” 9 我们迫切需要采取这样的物质激励和精神激励来调动行政人员的积极性。 另外，“要切实加强对行政人员的政治、理想和纪律教育，加强对他们的行政道德和行政规范的教育，使他们更新观念，提高整体素质。一是强 化为人民服务的观念，切实做到“三
