1、 本科 毕业论文 (设计 ) 题 目： 城市外来人口管理 学 院： 管理学院 学生姓名： 专 业： 行政管理 班 级： 指导教师： 起止日期： 目 录 摘要 . 1 Abstract. 1 前 言 . 2 一、流动中的人口 . 2 （一）农民工身份的演变及特征 . 2 （二）人口流动形成的原因 . 3 （三）人口流动带来的影响 . 3 二、当前城市流动人口管理现状及存在的问题 . 4 （一）当前 城市流动人口的现状 . 4 （二）当前城市流动人口管理的现状 . 5 （三）当前城市流动人口管理中存在的问题 . 5 三、完善城市流动人口管理的建议 . 6 （一）缩小流动人口与户籍人口的权利差异 .
2、 6 （二）完善流动人口的就业与居住管理 . 7 （三）深化户籍制度改革 . 8 （四）发展农村经济，努力缩小城乡差距 . 8 四、结束语 . 9 参考文献 . 9 后 记 . 10 1 城市外来人口管理 摘 要 随着经济持续快速稳健的发展，城市化进程的加快，城乡之间的发展差距也越来越明显，大量的农村人口涌入城市已经成为一种趋势。作为吸纳大量外来人口的主体城市，在人口管理中起着核心主导作用。但农村人口的流动性强、流量大、区域跨度大等特点给城市的管理和服务工作带来了难题。如何妥善的解决城市流动人口问题，事关工业化的质量、城镇化的质量，甚至关系到中国现代化的进程，是一个重大的历史 性课题。 关键字
3、 流动人口；社会保障；户籍改革 Native Population and Management Abstract： With the economic sustained, rapidly and robustly develop,the accelerated process of urbanization, the development gap between urban and rural areas is more obvious,a large number of population in rural come into urban has became a tend. As
4、the principal city to absorb a large number of floating population, playing a central leading role in population management.But the rural population has a strong liquidity, large-scale regional span which has brought problems to the citys management and services. How properly to solve the population
5、 problems of urban mobility, relats to the quality of industrialization and urbanizations quality, even relats to the process of modernization of China, its a significant historical topics. Key words: Floating Population; Social Security;Census Reform 2 前 言 自改革开放以来，我国流动人口数量由 657 万上升至 2.4 亿，甚至远远超出了目前
6、世界上绝大多数国家的人口总量。目前，我国流动人口的数量已经创下了人类历史上人口流动的最大规模。经济发展的不均衡无疑是导致人口大规模流动的根本原因。由于各地区经济发展不均衡，导致了东西部之间、城乡之间差距较大，因此形成了“孔雀东南飞” 的趋势，流动人口主要向东部沿海地区、中西部中心城市集中。大规模的人口流动有利也有弊，它在为经济发展提供了丰富劳动力资源的同时，也给城市的管理带来了严峻挑战。由于城市现有的管理制度和运行方式存在一定的弊病，缺乏有效的协调运作机制，给城市的发展带来了难题。本文从农民工身份演变入手，对人口流动的形成原因、现状、影响以及城市对流动人口的管理现状逐一分析，并提出当前城市在流
7、动人口管理过程中出现的问题及解决方案。 一、流动中的人口 流动人口的内涵十分丰富，通常意义上的流动人口是指短时间的离开常住地，在其他地区进行社会经 济活动的人，可以说是短暂的迁移人口。也可以这样理解，流动人口是在当前的地区居住，没有居住地户口的人。流动人口包含各类用人单位的集体和个人，如建筑工地的工人、工业园区的工人、高等院校的外地生源和在校内做工的外地人，同时也包括在社区散居的外来人口。在大量的流动人口中，人口数量所占比例最大的以及流动性最强的无疑是“农民工”这一特殊群体。这个庞大的群体是社会主义市场经济下的必然产物。 （一）农民工身份的演变及特征 农民工是指户籍是农业人口，以劳动力的形式到
8、乡以外地方流动就业。在并没有完全摆脱农民身份的前提下，便开始 有了工人的社会职业，是还没有被认可的产业工人，和工人有着很大的差异，有着不同于工人的自身特点。这是中国在特殊历史时期的一种特殊的社会职业和社会身份。之所以这样说是因为没有明确所谓的“农民工”到底是农民来做工，还是来自农村的民工，因此给这一群体戴上“农民工”的帽子并不十分恰当。 对农村劳动力在城乡之间的流动有过很多称谓，如“民工”、“盲流”、“农村流动人口”、“城市外来人口”等。在毛泽东时代，农民被视为文化落后、思想保守，是现代化过程中迫切需要接受现代文明洗礼的一群 。而“盲流”一词带有强烈的歧视色彩。顾 名思义，盲流就是盲目的流向城
9、市。 1950 年的人口普查表明，当时农村人口总数为 2251 万，从 1949-1950年，每年的迁移总量至少为 480 万（迁移的定义包括了更换居所），这相当于 1950 年农村人口的百分之二十 。“文革”期间， 1700 万青年上山下乡，城市劳动力短缺，农村人口大量进城，出现了一个新的浪潮。 1984 年，中国社会科学院社会学通讯首次出现“农民工”一词，由于农民在工业化中所扮演的特殊角色，使得农民成为绑在土地上的二等公民。 从农民工身份演变过程中不难看出，这一特殊群体的最大特点就是规模大、流 动性强。除此之外，还具有增长迅速、分布面积广却不平衡、就业率极高等特点。 改革开放以前，全国流动
10、人口非常少，但是到了改革开放以后，随着经济迅猛发展，流3 动人口的规模也急剧上升，“民工潮”此起彼伏，到 90 年代末，流动人口已经突破 7000 万人。如此大规模的流动人口，分布范围很广，但呈现出了不均衡的特点。从其分布的地域看，东部沿海占有一半的比例，中西部地区分布则较少。由于农民进城务工，大多数是从事城市基础建设，或者从事又脏又累的行业，只需出力即可，因此就业率极高。 （二）人口流动形成的原因 大量的农民进城有其自身的 原因，也有客观因素导致的，因此农民进城务工并不是盲目的，主要原因有以下几点： 1.经济的快速发展，城市化进城的加快，是人口流动产生的基础 人口流动离不开社会经济的发展，经
11、济的发展又带动了城市化的进程，农村开始出现大量的剩余劳动力，由于城乡之间缺乏有机的结合，剩余劳动力不断的涌入城市，人口流动量明显增加。目前人口流动的格局主要是向东南沿海经济发达的城市和劳动密集型产业集中地区流动，向着能够获取更多的经济收入的地区流动。 2.社会生产方式的变更，生产力水平的提高，是人口流动产生的前提 人口流动与社会生产 关系和生产力发展水平以及社会生产方式有密切的联系。经济发展水平受社会生产方式和生产力发展水平的制约，而人口流动的基础是社会经济的发展，因此，人口流动必然受社会生产力和社会生产方式的制约。随着农村经济的快速发展，大量的生产力从第一产业中解放出来，市场经济的发展又为人
12、口的流动创造了有利条件。 3.城乡间以及区域间的贫富差距，是产生人口流动的根本原因 贫富差距自古就有，“朱门酒肉臭，路有冻死骨”是贫富差距鲜明的写照。改革开放初期，城乡间发展差距明显缩小，但随着社会生产力以及经济的快速发展，城乡差距反而被拉的更大， 农村的发展远远被甩在后面。 1984 年城乡居民收入比为 1.7:1,1992 年为 2.6:1，到了 2005 年已经扩大到 5.1:1。反观这段时间的人口流动规模，从 70 年代末到改革开放初期猛增 2135 万人， 90 年代已经达到 7000 万人，到了 2007 年，全国流动人口数量已有 1.5 亿人次 。从城乡居民收入比和流动人口流动规
13、模的对比不难看出，贫富差距才是导致人口流动的最根本原因。 4.特有的城乡二元经济结构促使了人口流动的形成 二元经济结构是我国特有的一种经济形式，是特殊历史条件下形成的特殊的经济结构，是较发达的城市和 工业与落后的农业农村共存的经济结构。这种经济结构通过以户籍制度为代表的一系列具体制度，诸如就业、医疗、住房、教育、养老等制度，使城市人口与农村人口分离，他们有着不同的身份和待遇 。随着经济体制以及户籍制度的改革，城乡关系出现了松动，为农民进城提供了条件。 （三）人口流动带来的影响 大量的农村剩余劳动力涌入城市，对于城市来讲既是有利的又有很大的压力，同样对于农村也是利弊共存。除了对城市和农村的双重影
14、响外，对于社会的经济发展也有一定的影响。 1.对城市的影响 农村大量劳动力进城，首先为城市提供了充足的廉价劳 动力资源，弥补了一些特殊工种4 的不足，缓解了城市劳动力结构性短缺的问题。绝大部分的农村劳动力在城里从事的多是基础设施的建设、交通部门的运输、服务行业等，农村人口进城是对这些行业劳动力的有效补充；其次，能够有效促进城市第二三产业的发展，为城市建筑、商业、饮食等行业的发展是有利的刺激。 同时，庞大的农村人口涌入城市也给城市带来了巨大的压力。城市对于流动人口的管理难度加大，城市的治安、就业等更是一种挑战。城市人口的快速增长，使得城市的生态环境平衡失调，城市资源的供应紧张，城市人口过度聚集，
15、城市规模扩大的同时，涌现出 了诸如高房价、交通拥挤、环境问题、社会保障等一系列城市发展问题。 2.对农村的影响 农村劳动力大量迁移，流入城市，首先对于农村本身就是一种不公平。作为农村的有效劳动力，社会主义新农村建设的主力军，却向外流入城市，使农村的建设和发展失去了有利的保障；其次，农村人口在城乡间的流动，同样影响了农业的发展。农民外出打工，除了部分民工外出周期短，有季节性返乡的规律外，绝大多数的人群外出打工周期性非常长，这样很不利于农业的发展，导致农业发展后劲不足；再次，对于农民本身的影响，远远超出了对农业和农村的影响。农民外出打工， 虽然一定程度上改善了经济条件，增强了民主意识，却引发了一系
16、列的问题。例如，留守老人的养老问题、留守儿童的教育问题、家庭组建问题等，诸如此类的问题不能得到妥善的解决，必然会导致农民离土离乡却不离贫的结局。 3.对社会经济发展的影响 随着社会主义市场经济的转变，计划经济体制下的户籍制度、就业体制等逐步瓦解，人口流动的总体水平变得更频繁，总体流向是从经济欠发达的地区向经济发达的地区流动，推动了社会生产力的发展。流动人口中素质较高的人，充分发挥个人的特长和优势，在流动人口规模和速度增加的同时，也大大提高了质量。流动 人口素质的提升，对加速社会经济发展，促进社会进步有着重大的推动意义。人口流动促进了生产要素的优化配置，生产力与产出效率的大幅提升，弥补了城市劳动
17、力的不足，满足了城市发展对劳动力的需求，加速了城市化发展进程 。 同时，人口的大量流动，对原有的社会秩序也是一种冲击，影响了社会稳定。不同地区的流动人口，文化背景不同，生活习惯不同，很容易发生矛盾，大规模的人口流动在一定程度上对聚居区的社会治安和社会稳定造成冲击，影响了社会的发展。 二、当前城市流动人口管理现状及存在的问题 根据第六次人口普查结果显示，我国“人户 分离”的流动人口已经超过 2.6 亿，如此庞大的群体如何管理是一个重要的问题。城市作为人口流动聚集的主体，在管理和服务过程中面临着巨大的挑战。 （一）当前城市流动人口的现状 自改革开放以来，农村联产承包责任制的推行，经济的快速发展，农
18、村剩余劳动力大大增加，开始大规模的涌入城市，城市流动人口的规模与速度空前发展，在二元经济体制的束缚下，乡村人口急于摆脱农民的身份，转变为非农业人口，出现了人口城市化的高潮。到了5 2000 年，国家对农业政策进行调整初见成效，使得农村人口对土地的依赖性增强，更多的农村人口依附在土地上。随 着改革开放的深入发展，影响范围逐步扩大到中西部地区，加快了中西部地区的经济发展，为农村人口提供了更多的就业机会 。同时，城市出于自身原因对外来人口的就业限制，抑制了流动人口的增长速度，使流动人口出现缓慢增长的趋势。 进入 21 世纪以后，我国制定并实施了西部大开发、振兴东北老工业基地等一系列宏观区域发展战略，
19、促进了中东部发达地区与其他欠发达地区互补发展，共同繁荣。与此同时，工业化、城市化、信息化的进程加速发展，使得农村人口又出现了大规模的流动，城市人口流量的迅猛增多，规模不断扩大。如此巨大的流动人口进入城市 以及由此引发了一系列社会问题已经成为不争的事实，日益凸显的社会问题也受到了政府和社会的高度重视。 （二）当前城市流动人口管理的现状 流动人口管理是我国社会管理系统中的重要组成部分，能否做好流动人口的管理工作，不仅关系到我国工业化、城镇化以及现代化建设的成败，更关系到社会稳定、社会主义和谐社会的构建。当前的流动人口管理模式总的来说呈现放松的管制状态。首先进行的是体制改革。随着诸多社会问题的暴露，
20、流动人口的管理制度正在逐步加强和完善，已经在户籍管理和区域管理等方面进行改革，城市流动人口管理已经取得明显进展。其次 ，流动人口管理以涉及计划生育和治安管理等为主要内容。目前城市对于流动人口管理涉及的主要有公安机关、计生部、居住地的社区委员会、劳动局等部门，以行政管理为主要形式。计划生育管理以国家颁布的流动人口计划生育办法为主要依据，针对不同地区的不同情况，以各地区相关管理条例为辅，建立流动人口计划生育服务体系，提供计划生育技术服务。治安管理主要针对违法犯罪情况、房屋租住管理、暂住证管理等，以身份证管理和暂住证管理为主要手段，以户籍所在地和人口居住地为管理依据，实行流动人口动态与静态综合管理制
21、度 。 （三）当前城市 流动人口管理中存在的问题 在社会主义市场经济体制的大背景下，农村的剩余劳动力大规模的流向城市，对于城市的管理和服务来说是一个巨大的难题。因此，城市在管理和服务的过程中出现了很多问题，虽然制定了很多的管理政策，但仍然存在以下问题： 1.管理理念落后导致群体间的地位不平等 当前的城市流动人口管理过程中缺乏先进的管理理念，管理理念落后导致在问题出现后才想到解决办法，缺乏有效合理的预警机制，不能对存在的安全隐患进行很好的估计。管理首先要有明确的定位，特别是对农民工身份的认识，农民工不仅仅是城市建设者，也是城市产业化 工人。虽然是外来人口，但作为城市新市民，就要享受与城市户籍人口
22、同等的待遇和服务，特别是农民工的社会保障权益和子女的受教育权不能受到歧视 。城市居民与外来人口在相互理解上存在一定的误区，新老市民应该相互理解，互助合作，消除心理上的障碍。而现实并非如此，城市居民处处小心提防外来农民工，农民工把自己当成是进城务工的打工仔，不能很好地融入城市的生活环境中。因此，城市居民与流动人口之间相互排斥、相互抵制的情绪高涨，两者之间的矛盾愈演愈烈，对城市的管理和服务必然产生负面的影响。 2.管理制度、政策不到位使流动人口的 就业与居住遭遇瓶颈 6 我国对于流动人口的管理主要以户籍制度管理为主要的管理模式，也就是通常所说的二元户籍管理制度，这种制度把户口划分为农业人口和非农业
23、人口，市场经济体制与城乡二元经济结构有着密切的联系，这种管理模式对控制城市流动人口的数量、规模，减轻城市管理和服务的压力以及带来的一系列社会问题无疑具有一定的积极的影响。但从另一方面来看，经济体制的顺利转型，这种管理模式已经不能很好的适应新的经济体制对于流动人口管理的要求，旧的管理模式显然已经落伍，使城市外来人口变成了城市“边缘人”。同时，缺乏有效的政策引导和法 律方面的保护，这也成为城市外来人口被侵权屡见不鲜的原因。 3.管理机制存在缺陷 目前我国对于流动人口的户籍管理还没有形成综合管理体系，当前的管理体系带有浓厚的计划经济时期的管理色彩，更多的是侧重行政管理，管理效率低下，城市管理过程中主
24、体不清、职责不明等问题暴露的更加明显。这种以治安管理和户籍管理的静态管理模式使各部门间的管理协调难度加大，处于被动的管理状态。城乡间的管理缺乏有效的连接，城乡管理都是从本身的角度出发，不但出现了不必要的重复工作，也出现了管理“真空区”，也就是管理漏洞。同时缺乏强有力的宏观调控系 统，对流动人口的动向缺乏更多的了解。虽然近年来中央和各级地方政府都对流动人口加强了管理，但其管理模式、方法、手段较其他国家和地区还是比较粗浅和滞后。 三、完善城市流动人口管理的建议 通过对当前我国流动人口管理现状以及存在问题的分析，在我国构建社会主义和谐社会的大背景下，坚持“以人为本，服务为先”的服务型政府正在形成，作
25、为城市流动人口的管理主体，首先要对当前的形势有清楚的认识，然后制定有效合理的管理制度、措施，形成综合管理体制。针对以上问题，要对相关的管理漏洞进行完善。 （一）缩小流动人口与户籍人口的权利差异 我国在过去几十年都立足于建立高度集中的社会主义计划经济体制，实行以经济为主的赶超式的发展战略，形成了中国特有的城乡二元经济结构模式 。由于长期受城乡二元经济结构和户籍制度的限制，流动人口被视为城市的弱势群体，无法享受到与城市人口同等的福利待遇，无论是身份地位还是自身的权益，都受到了不该有的歧视。大量的流动人口既然已经居住在城市，就应该享受到基本的社会福利待遇和公共服务，总的来说包含政治、经济、文化三个方
26、面。 1.政治参与权利 根据我国宪法和选举法的规定，选举权和被选举权是公民最基本，也是最重要的政治参与权，不因人口的居住行止而改变，无论是流动人口还是常住居民，只要年满 18 周岁，都享有选举和被选举权。然而，我国现行的户籍管理制度限制了公民享有权利和履行义务的空间范围，流动人口只能在户籍所在地行使权利、履行义务，排斥了其在居住地行使权利。按照选区选举的方法，流动人口也是被排斥在外的。居住地的人民代表对流动人口的作用影响远大于户籍所在地的人民代表。因此，选举法应该对特别情况加以说明，保证其权利的行使能够维护切身的利益。 7 2.社会经济权利 公民的社会经济权利主要包含劳动权利、劳动者的休息权以
27、及就业、养老、失业救 济和医疗保障在内的社会福利待遇。由于各地区的经济发展差异，计划经济向市场经济转型的过渡期遗留下的不合理的社会经济福利待遇，使当前流动人口享受到的福利待遇与城市居民间还存在很大的差异，流动人口的就业保障还没有被完全纳入地方政府的就业保障范围之内，大大减少了流动人口的就业机会。除此之外，地方政府的保障对象以具有本地户籍的人口为主，很难顾及到流动人口。因此，要加强社会经济方面的保障性立法，根据实际情况，完善流动人口劳动就业保障等方面的法律法规，缩小城乡间的经济差距。 3.加强文化教育立法 这一方面的立法主要针对流 动人口中的儿童失学现象。根据相关的法规规定，流动中的儿童到了入学
28、年龄，可以在居住地申请借读。然而现实中的地方政府保护主义严重，以户籍为借口，限制了适龄儿童进入正规学校接受教育，剥夺了部分适龄儿童的受教育权利，造成了许多流动人口中儿童失学。从制度层面说，外来人口的子弟已经获得的待遇相比以前好了很多，不但许多学生进入公立学校，留在民工学校的孩子也可以享受到很多政府的补贴 。众所周知，接受教育不仅是我国公民的权利，也是必须履行的义务。当前的立法中还不具备完整的针对流动人口中儿童接受教育的法律法规，应该在现有 的法律法规的基础上，增加流动儿童入学的保障性政策法规，鼓励其进入学校接受正规的教育。这也是提高流动人口素质的必要性措施。 （二）完善流动人口的就业与居住管理
29、 规模庞大的农村剩余劳动力涌进城市，给城市对流动人口的居住与就业管理带来很大的挑战，改善当前流动人口的就业与居住管理，要努力做到以下几点： 1.构建统一的城乡就业服务和培训体系 当前中国正处在城乡就业矛盾突出的时期，大规模的人口流动对劳动力就业和劳动力市场管理制度提出了更高的要求，面临着沉重的就业压力。因此，在城乡间建立统一的劳动力市场，加强就业服务和培 训，开展多层次、多形式的立体职业技能培训，扩大城镇的就业面，加快农村剩余劳动力转移，打破城乡间、地区间的就业壁垒，实行城乡间劳动力的平等就业，与城市居民享受同等的就业政策，将流动人口的就业管理与服务纳入正规轨道，实现城乡一体化管理。 2.加强
30、流动人口的教育培养 鉴于我国农村劳动力的素质不高，在城市中大多从事单纯的体力劳动，而且是充当廉价的劳动力，是制造业工人的主要来源。只有加强农村的基础教育，提高劳动力的综合素质，才能提高社会生产力水平，把大量农村剩余劳动力的压力转化为人力资源优势，为经济的发展注入新的活力 。积极开展农村基础教育，提高农村人口的科学文化素质，不但能增强流动人口进城后的自我生存能力，更能提高就业率。 3.加强流动人口的住房保障 当前我国的住房保障主要面向中低收入群体，已经逐步建立和完善了以经济适用房为主的多层次的供应体系，在这一供应体系的基本框架下，为了解决住房保障问题，要从财政、8 金融和土地三方面制定政策。财政
31、政策侧重于拨款补贴和减免税收，从而刺激经济适用房的建造和消费；金融政策主要通过对货币的调控，提供低息贷款或无息贷款，解决流动人口等中低收入群体的住房问题；土地政策是为了实现住房保障目标， 对土地的供应量、使用等实行优惠和调控 。 另外，借鉴国外的管理经验，实行公房市场化改革，以住房合作社建房，政府对合作社进行扶持，减免税收或津贴资助或解决部分贷款资金。目前，住房合作社在国外已经被视为解决低收入阶层住房问题的最佳途径之一。 （三）深化户籍制度改革 当前许多省市地区都采用居住证的户籍管理模式，但居住证所承担的服务功能弱，根本不能满足与户籍人口同等的福利。据计算，我国农村人口和城市人口人均福利相差
32、33 万元，毫无疑问，正是当前的户籍制度管理模式造成的后果，随着各种社会问题的暴露，户籍制度改革的 呼声也越来越高。 1.采用城市带动农村，有序的推进改革 户籍制度改革不是一蹴而就的，很难做到城乡一步到位，要循序渐进。城市的发展基础较农村要浓厚，深化户籍制度改革应该先从城市开始，逐步向农村渗透。一般情况下，越是较大的城市，政府管理的复杂性越高，管理难度越大，户籍准入的门槛要求就越高，并不是城市越大，就越能够实现自我的价值。因此，要在全国范围内宏观实现城市化，逐步推进农村城镇化，最终实现城乡一体化。 2.改革城乡户籍制度，推进城乡一体化进程 户籍只是一种简单的身份登记，本不应该成为限制人们对地区
33、、职业等的自 由选择。城乡间的人口流动是市场经济条件下的产物，长期以来的二元户籍制度严重阻碍了人口的自由流动。因此，要实行城乡一元化户口登记管理制度，在现有的户籍制度基础上，建立新层次的户籍制度，将在城市居住超过一定年限的外来人口转为本地常住居民，流出地自动取消其在当地的户口，实现户籍转移。这种方式与当前城市实行的暂住证方法有相同的地方，对于人户分离的管理很有作用 。 （四）发展农村经济，努力缩小城乡差距 城乡发展差距是城乡间人口流动的根本原因。城市解决流动人口问题的根本办法就是减小流动量。城乡差距主要有事实上的经 济差距和制度差距，经济差距才是产生人口流动的最根本原因。因此，缩小城乡差距主要从缩小经济差距入手。 1.城市坚持“引进来，走出去” 在城市建设的过程中，需要大量的劳动力，“引进来”是指城市吸引大量的农村剩余劳动力进入入城市，为城市的建设出工出力，从侧面刺激农村的经济发展。在城市引进大量的农村劳动力的同时，政府也要鼓励有条件的企业工厂“走出去”，将劳动密集型产业转向农村，在农村发展第二产业，以工业带动农业发展，使多余的劳动力留在本地，这样农村人口不用离土离乡也能发家致富。 2.加快农村城镇化、农业产业化建设
