1、 本科 毕业论文 (设计 ) 题 目： 地方政府在农村社会保障体系中的功能研究 系： 管理系 学生姓名： 专 业： 行政管理 班 级： 指导教师： 起 止 日期： 目 录 摘 要 . 2 Abstract . 2 前 言 . 3 一、农村社会保障与地方政府功能的基本内涵 . 3 （一）社会保障及农村社会保障的界定 . 3 （二）地方政府功能的界定 . 4 二、以地方政府为功能主体建立农村社会保障体系的意义 . 5 （一）现代社会保障制度的内在要求 . 5 （二）实现社会公平正义的重要途径 . 5 （三）符合农村社会保障的公共属性 . 6 （四）我国相关法律法规的现实要求 . 6 三、当前农村社
2、会保障体系中地方政府的功能缺陷 . 6 （一）地方政府在农村社会保障中的权责规定不明确 . 6 （二）地方政府对农村社会保障给予的制度供给不够 . 7 （三）中央政府与地方政府财政分配失衡 . 7 （四）地方政府在农村社会保障的监督机制不完善 . 8 四、完善地方 政府在建立农村社会保障体系中功能的对策 . 8 （一）明确地方政府在农村社会保障中的权责规定 . 8 （二）强化地方政府对农村社会保障的政策保护 . 9 （三）构建地方政府在农村社会保障中的筹资体系 . 9 （四）加强地方政府在农村社会保障中的监管力度 . 10 五、结束语 . 10 参考文献 . 11 后记 . 12 2 地方政府
3、在农村社会保障体系中的功能研究 摘 要 地方政府在建立农村社会保障体系的过程中应发挥积极的功能，这是现代社会保障制度的内在要求，是实现社会公平正义的重要途径，符合农村社会保障的公共属性，也是我国相关法律法规的现实要求。但是，目前我国地方政府在农村社会保障中的权责规定不明确，给予农村社会保障的制度供给不够，中央政府和地方政府财政分配失衡，相应的监督机制也不完善。对 此，应明确地方政府在农村社会保障中的权责规定，强化地方政府对农村社会保障的政策保护，构建地方政府在农村社会保障中的筹资体系，加强地方政府在农村社会保障中的监管力度。 从而完成全面建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的战略目标。 关键词
4、 地方政府；农村社会保障；政府功能 Function of Local Government in the Rural Social Security System Abstract Local government in the process of the establishment of rural social security system should play a positive function, which is the inherent requirements of the modern social security system is an important wa
5、y to achieve social fairness and justice, the public property of the rural social security, Chinas relevant laws and regulations practical requirements. However, the current powers and responsibilities of local governments in the rural social security provisions is not clear, given the rural social
6、security system is not enough supply, fiscal imbalance in the distribution of the central government and local government, the supervision mechanism is not perfect. In this regard, it should be clear powers and responsibilities of local government in the rural social security regulations, to strengt
7、hen local government policies to protect the rural social security, build local government funding in the rural social security system, strengthen the supervision of local government in the rural social security efforts. Thus completing the strategic goal of building a new socialist countryside and
8、a harmonious socialist society. Key words local government; social security in rural areas; government functions 3 前 言 社会主义新农村建设已经上升到国家战略层面，这就史无前例地凸显了政府的责任，而农村社会保障又是社会主义新农村建设的基础和根本。近年来，农村社会保障体系的构建成为人们的公共话题，其中地方政府发 挥的功能也成了人们重点的研究对象。对于我国而言，现正处于新农村建设的关键时期，故农村社会保障体系的构建尤为重要，但是在这方面目前还不够完善。特别是地方政府在其中该担当一个什
9、么角色，还没有明确定位。在改革开放的初期，由于国家优先发展重工业的战略和 至今仍未改变的城乡二元的社会结构，并且国家优先集中力量解决城市问题的政策抉择，这使得我国社会保障制度一直以来都是把城镇居民作为保障对象的核心，对农村社会保障问题的长期忽略构成了社会保障制度构建中的一个失误。在当前的社会生活中，二元的社会保障体制已经导致收入分配产生逆向 转移，违背缩小贫富差距和建设和谐社会的战略目标。 现阶段，我国地方政府应当明确自己的角色定位，发挥正面功能，集中建设符合地方特色的农村社会保障体系。当前建立农村的社会保障具有紧迫性，地方政府在建立和发展农村社会保障中具有不可推卸的责任。 一、农村社会保障与
10、地方政府功能的基本内涵 （一）社会保障及农村社会保障的界定 1.社会保障的内涵 社会 保障 （ social security） 是全球热点话题之一，已经成为世界国家运行中不可或缺的基本环节，但是目前对之并没有统一的解释。美国的社会保障法案把社会保障解释为：“ 社 会保障系为根据政府法规而建立的，给个人谋生能力中断或丧失以保险，为国民可能遭遇的各种风险如疾病、工伤、失业、生育、养老或死亡而需要某种特殊开支而提供保障的一种社会安全系统 ” 1。 国际劳工组织对社会保障的定义是： “ 社会保障是社会民众为抵御因疾病、工伤、生育、伤残、失业和死亡而丧失收入或收入锐减引起的生活或生产困难并有可能导致社
11、会灾难，然后通过一系列的公共措施向其成员提供保护，包括医疗保险，社会救助、社会帮扶而对有子女的家庭提供保障等。 ” 2其中 ， 德国是社会保障的发源地，是最早建立社制度会保障系统的国家，社 会保障制度在德国整个社会体系中占据着主体地位 3。德国对社会保障的理解主要是建立在社会公共经济上的，将社会保障理解为社会公平和社会安全，对由于意外、伤病或其他因素导致丧失生活生产能力的人提供基本的保障。 我国学者对于社会保障的界定也不尽相同。郑功成认为，社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。 4 林嘉认为，社会保障是国家立法强制规定的、由国家和社会出面举办，对公民在伤残、疾病、失业
12、、生育、年老、死亡、遭遇灾害、面临生活或生产的困境时给予经济帮助，其为了保障每个公民或家庭的基本生 活生产需要并提高生活水平、恢复生产能力，实现社会进步和社会公平的制度。 5 本文认为，社会保障是 政府为了保持经济的发展和社会的稳定对社会成员因疾病 、生育 、年老，或因自然灾害和意外事故等原因丧失 生活或生产能力而 面临 生存 困难时，通过 调节 国民收入分配和再分配提供 经济帮助和社会服务，以 保障 其基本生活和 生产 需要 。 2.农村社会保障的内涵 4 农村社会保障是社会保障的组成部分，与城镇社会保障相对应。农村社会保障是我国政府根据二元社会结构现状，在广大农村实施的社会保障制度安排，它
13、是国家为了保证每个农村成员个人及其家庭的生活 和生产安全和提供必要的福利，通过国民收入的分配和再分配，对农村社会成员的基本生产和生活给予物质保障。 “ 其实质是部分社会财富的转移，帮助农村社会成员转移和避免各种风险 ” 6 。 3.农村社会保障的主要项目 农村社会保障有几个基本项目构成，即社会保险、社会优抚、社会福利、社会救助等。具体来说，在当前的我国农村主要的社会保障项目包括新农村合作医疗、农村社会养老保险和农村社会救助。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导、支持、农民自愿参加 ， 个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。 7截 至目前，我国 90%以上的农村地区
14、已经覆盖了新农村合作医疗，对全面提高农民健康保障水平，减轻农民医疗负担等起到了巨大的作用，但其发展仍存在着许多困难。农村社会养老保险是指由政府、集体组织实施，凡是符合投保条件的农村居民都可以参加的一种福利性养老保险。目前我国由政府提供的农村保险大致有三种 ： 一是政府在农村实行的农村养老保险；二是东部沿海等发达地区的政府为被征地的农民提供农民养老保险 （ 保障 ） ；三是在流动人口较集中的地方政府建立的农民工养老保险。 82002 年 10 月，中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的 决定中明确指出：要在全国农村建立新型合作医疗制度。农村社会救助是指政府通过社会资源的再分配，运用资金或服
15、务等手段，为农村社会脆弱群体提供接济和扶助，保障其基本生活和生产，摆脱生活困境的一种生活保障政策，通常被视为政府的当然责任和义务，是农村维持生计的 “ 安全网 ” 。 （二）地方政府功能的界定 1.地方政府的定义 本文对地方政府的一词的做出如下界定：第一，它是指除中央政府以外的所有治理国家一部分地域的各个层次的地域性政府；第二，它不是单指地方政府机关，而是指一个政府层次的概念。就我国而言，地方政府是中央政府为治 理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府若干个层级，其主要包括：省级（省、自治区、直辖市），地市级（地级市、自治州），县级（县、 自治县 、 县级市 、 市辖区 、 旗政府
16、），乡镇级（镇、乡、民族乡） 。地方政府具有权利非主权性、权限局部性、职责社会性的特点。 2.地方政府功能体现 地方政府作为国家政治和行政体系的不可缺少的组成部分，不仅在国家政治生活中，而且对于整个社会的发展和进步，都起着重要的作用。第一，地方政府的政治功能：主要表现在对国家政治统治的持续和稳定有重要的影响；有助于促进民主政治的加强和发展；有利 于中央政府完成对社会事务的公共管理。第二，地方政府的社会功能：地方政府是国家为协助中央政府完成社会事务公共管理而设的地方性的政府层级。在维护社会安定，促进社会进步方面，地方政府扮演着重要角色。地方政府不仅为居民提供一个安定的生活环境和工作环境，并有助于
17、形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步。其中农村社会保障体系的建设就属于地方政府社会管理的功能之一。 5 二、以地方政府为功能主体建立农村社会保障体系的意义 （一） 现代社会保障制度的 内在要求 现代社会保障 体系 强调的是以人为本。健全的社会保障体系不仅 能够解除人们的后顾之忧、保障人 们 的基本生活，而且通过面向低收入阶层的各种社会救助项目，直接体现了对弱者的重视以及人文关怀的精神，实践着缩小社会不公平、促进人的全面发展的功能，最终促进整个社 会 的和谐健康发展。农村 社会保障体系 作为社会保障体系中的重要组成部分，也必然具有社会保障的这一性质，是一种典型的政府行为， 不仅
18、需要中央政府制度引导，更 需要地方 政府的积极介入，承担不可或缺的责任。 同时， 从本质上说，农村社会保障是保持我国国民经济可持续发展的 “ 调节器 ” ，也是社会主义和谐发展的 “ 减震器 ” ，更是实现经济效率与社会稳定 的 “ 均衡器 ” 。以地方政府为功能主体，建立健全与当地经济发展水平相适应的农村社会保障体系，有利于改善农村贫困群体和弱势群体的生活，减轻家庭负担、促进农民增收，降低社会风险，缓和社会矛盾，维护社会稳定，最终实现社会主义和谐社会和新农村建设的战略目标。 （二） 实现 社会公平正义 的重要途径 我国现阶段 社会保障的 最为突出的 一个 问题 就 是 没有充分体现社会公平和
19、正义性的要求 ，具体体现在两个方面 。 1.农村对国家的贡献没有得到合理回报 我国的工业化在起步阶段，很大程度上是以牺牲农业为代价完成资本的原始积累的。 建国初期， 中央政府 在实施优先发展重工业和城市的战略过程中，完成了社会的原始资本积累。9政府采取“价格剪刀差”的非经济手段，对工业品则实行高价政策，而对农产品实行低价政策，从而完成了初期对工业发展所需要的原始资本积累。在 1950 1978 年的 29 年中，相关政府部门通过工农产品的价格剪刀差获得了 5100 亿元左右的收入，同期财政支出农业部分 1577 亿元，而农业税收入 978 亿元，其中政府取得农业剩余净额 4500 亿元，平均每
20、年从农业部门流出的净资本达 155 亿元。 1979 1994 年的 16 年中，相关政府部门通过工农产品的剪刀差获得得了 15000 亿元左右的收入，财政支出农业部分 3769 亿元，同期农业税收入为 1755 亿元，其中政府取得农业剩余净额为 12986 亿元，平均每年从农业部门流出的净资本达 811 亿元。 10在实施优先发展重工业和城市的战略进程中，农民做出了巨大的贡献，因此，为了构建更加完善的农村社会保障体系，更好的实现社会的公平正义需进一步加强地方政府的正面功能。 2.农村和城镇 居民在 社会保障 方面 具 有差距 在城镇，我国已经初步建立起包括职工基本医疗保险、医疗救助和疾病预防
21、保健在内的比较健全的 社会 保障 体系， 在我国一些发达地区的 城镇 ，其社会保障水平 已经接近或达到发达国家的水平。在农村，尽管我国农村 对 新型合作医疗保险制度 等社会保障水平 已经取得很大进展，可是由于绝大多数的农村贫困人口游离于这 种 基本 的社会保障 之外，他们的 保障 需求并没有得到足够的满足和重视。因此， 以地方政府为功能主体 建立 农村社会保障体系 ，将成为我国实现 社会 公平 正义 的重要途径。 6 （三）符合农村社会保障的公共属性 农村社会保障具有公共产品属性，所谓公共产品是：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。 11而社会公共产品又可称为三 类：一
22、是政府为实现政府职能而必须提供的基本物品。二是政府为维护市场自由竞争制度而必须提供的经济物品。三是政府为提高国民素质而提供的文化物品。 12 广义的公共产品包括政府管理、经济管理、以及国防、外交、义务教育、基础设施、公共卫生等。狭义的公共产品主要是指为公民提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、公共卫生、基础设施、义务教育等。综合来说可以认为农村社会保障应当属于公共产品的范畴。而地方政府作为公共产品的一个重要供给主体，因此，从公共产品属性出发：由公共组织（地方政府）以补贴或直接投入的方式参与生产 和供给，通过调节税收保证资金来源；另外，则由非政府组织通过投资作为补充供给，并通过价格获得补偿
23、。但在这种混合产权模式下，并非简单的对公共供给和非政府供给进行相加，而是政府直接或间接地提供准公共产品中。 13 （四）我国相关法律法规的现实要求 联合国大会颁布的世界人权宣言第 22 条规定：每个社会成员，都有社会保障的享受权，并有权享受个人尊严和自由发展所必需的社会、经济和文化等各方面权利的实现，这种实现是通过国家政策调节和国际间的合作并依照各国的实际情况而制定的。第 25 条规定：人人有权享受为维持他本 人和家属的生活和生产水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。现行宪法第 14 条第 4
24、款规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。第 45 条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。国务院颁布的农村五保供养工作条例规定：县级以上相关地方政府部门主管本行政管辖区域内的农村社会保 障工作；乡、民族乡、镇人民政府主管本行政管辖区域内的农村社会保障工作；村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村社会保障工作。农村社会保障的资金，在地方政府财政预算中安排。从国际法到我国宪法直至其他法律法规规定，都对 以 地方政府功能为 主体，建立 农村社会保障体系提供
25、了法律依据和现实要求。 三、当前农村社会保障体系中地方政府的功能缺陷 （一）地方政府在农村社会保障中的权责规定不明确 新中国成立以来，我国从当时的实际国情出发制定了“二元社会保障体系”，在这种制度背景的指引下，农村部分地区实行了一些社会保障措施，但 是却无法与社会主义市场经济及城乡社会保障体系相结合，无法有效的保护农民的真正的切身利益。由于农民缺乏基本的社会保障，造成了农村有效需求严重不足。而 农村社会保障制度作为保护农民的根本性制度，地方政府政府就应当承担制度设计、建设和改革的职能。在地方政府主导农村社会保障前提下 ， 建立什么样的农村社会保障制度 ， 坚持什么标准 ， 采用什么模式 ， 各
26、方主体的责任如何划分以及社会保障制度如何实施等 ， 都需要政府在制度设计方面发挥应有的作用。 7 然而在农村社会保障体系的建设中 ， 地方政府的责任和功用有待进一步明确。地方政府农村社会保障制 度的构建中 ， 当地政府缺乏主动改革农村社会保障制度的空间和动力 ， 通常只是照搬中央的制度安排 ， 未能结合地方实际情况加以修改完善。这种就使农村社会保障在制度设计上的责任划分不清 ， 进而导致了地方政府在农村社会保障的构建过程中却缺乏自主性和积极性。尤其在农村社会保障中 ， 地方政府的功能更为突出 ， 如果地方政府制度设计就缺失 ， 那么也就不可能制定出因地制宜、灵活性较强的相关制度。同时，随着广大
27、农民生活水平的日益提高 ， 就对其生活、生产的保障有着更高的期待 ， 希望社会保障不仅能提供资金等物质资助 ， 并且希望社会保障能提供更多精神上的 服务。因此 ， 农村社会保障制度需要不断地发展、创新。 （二） 地方政府对 农村社会保障 给予的制度供给不够 我国农村的普遍情况是：农民居住分散，收入不固定或不稳定，管理难度较大；农村地区间经济发展极不平衡，信息不够灵通，交通相对不便，和城镇相比有很大的差距。 制度 是农村社会保障实施的基础和可靠保证。 所以，建立农村社会保障制度，保障农民基本生活为目的，以相关政策和法律为核心，与农村社会保障服务网络建设相配套，整体规划，逐步构建。 在农村社会保障
28、方面 ， 我国宪法、老年人权益保障法、婚姻法、农村五保供养工作条例 等政策法规都对农村社会保障的相关内容作了规范和要求。 西方各国社会保障制度包括养老保险制度和医疗保险制度的制定和实施 也 都以立法的形式表现出来的。 但是， 在我国长期以来有关 农村 社会保障的配套 政策 、 法律 一直欠缺或不健全， 地方政府在 农村社会保障 的具体 实施 过程中 有 着 相当大的不稳定性，使得本 来 就 心存怀疑 的农民更 不愿意地配合当地政府的工作，对农村社会保障缺乏自信和主动性 。农村社会保障 体系不 能广泛建立， 恰是缺乏 政策法规 保障的结果。正是关于社会保障方面的 政策导向和 法律规范的欠缺， 致
29、 使农村社会保障工作 无策可寻、 无法可依，使社会保 障资金管理缺乏约束，特别是关于社会保障基金的保值增值问题存在很大的分歧。 因此出台一系列的关于农村社会保障的政策和法律，显得格外紧迫。 （三）中央政府与地方政府财政分配失衡 在农村社会保障体系的建设过程中，一直由各级地方政府承担着主要的制度、组织、财政以及监管等职能。特别在财政支出方面，中央政府与地方政府的财政分配处于严重衡状态。 从 1994 年分税制改革至现在， 地方财权向中央集中 ,事权则向地方下放，然而地方政府 ， 依旧需要提供基本公共品 ,中央政府将原本的公共支出比如农村社会保障等下划到地方政府造成了地方财力 的严重不足。为了保证
30、地方政府财政收支平衡 ， 中央政府通过税收返还和税收划分规则的支付方式向地方政府转移了更多的税收收入。尽管地方政府的税收收入占总税收收人的比例从 1993 年的 70%下降到最近的 45%，但在考虑了税收返还后 ,地方政府的预算内支出占全国财政预算内总支出的比例仍然高达 70%。 正如下表中所示，每年中央政府在全国财政收入中的比重一直大于地方政府，而财政支出的比重却远小于地方政府。其主要原因在于我国的多数公共产品是由地方财政负担的，其中最突出的是市县两级地方财政承担了全部农村养老金的筹集，还包括最低生活补 贴等。 8 2003 2010 年 中央和地方财政收入 与支出 比重 年份 全国（亿元）
31、 财政收入（ %） 财政支出（ %） 收入 支出 中央 地方 中央 地方 2003 21715.25 24649.95 54.6 45.4 30.1 69.9 2004 26396.47 28486.89 54.9 45.1 27.7 72.3 2005 31649.29 33930.28 52.3 47.7 25.9 74.1 2006 38760.20 40422.73 52.8 47.2 24.7 75.3 2007 51321.78 49781.35 54.1 45.9 23.0 77.0 2008 61330.35 62592.66 53.3 46.7 21.3 78.7 2009
32、68518.30 76299.93 52.4 47.6 20.0 80.0 2010 83101.51 89874.16 51.1 48.9 17.8 82.2 数据来源：中华人民共和国统计局网站（ http:/）。 2010 年全国财政公共医疗卫生支出 4804.18 亿元，其中，中央财政医 疗卫生支出 73.56亿元，占 1.53；全国财政社会保障和就业支出 9130.62 亿元，其中，中央财政社会保障支出 450.30 亿元，占 4.93。从各级财政负担农村社会资本支出的结构分析得出，可以说我国是以地方财政为主。比如在农村医疗卫生总支出中，地方财政支出占比大 98。城市公共事业政府办，农
33、村公共事业农民办，这是中国城乡二元结构公共产品供给结构的基本特征 之 ，尤其是 1983 年农村撤社建乡、乡镇合并后举办农村公共事业的主要任务便落到了乡村两级。14 （四）地方政府在农村社会保障的监督机制不完善 我国主要通过宪法来确定地方政府的职责。但宪法的规范的仅仅是原则性的，而地方政府功能承担必须通过国家（政府）补偿和赔偿法律制度的制定来实现。地方政府在农村社会保障中的功能不仅要通过法律形式的明晰化，更重要的是，必须建立相应的地方政府责任监督机制。基层相关地方政府部门和官员的对农村社会保障的意识不强 ， 在实践中往往忽视监督的作用 ， 导致已有的监督机制没有发挥真正的作用。有些职能部门甚至
34、对自己的职责与监督的具体内容还模糊万分 ,使监督可控性变大。并且 ， 农村社会保障监督机制还没有建立一套完整有效的内外监督机制。同时，缺 乏公民网络参与的社会监督 ，特别 是农民的参与监督和管理意识相对淡薄。同样，监督渠道的不透明和单一化 ， 也造成农民发现问题却投诉无门 ，社会公共监督受到了限制。例如上海社保基金案的出现并非偶然，原上海市劳动和社会保障局局长祝均一竟能以一己之力违规使用 32 亿元社保基金，其根源不仅仅在于我们没有完善的社会保障法，更重要的是，当政府不履行自身义务时，我们缺乏有力的内外监督和追究机制。地方政府在建设农村社会保障体系中的行政行为如何受到常态化的监督，这是必须要考
35、虑的问题。 四、完善地方 政府在建 立 农村社会保障 体系中功能的对 策 （一） 明确 地方政府在农村社会保障中的权责规定 鉴于不同层级的地方政府权责划分在农村社会保障体系的建立、运行及完善的重要作9 用，明确地方政府在农村社会保障中的权责规定及范围。基于上述分析，本文认为明确划分我国地方政府权责规定的过程可遵循以下基本思路：第一，统一政策，分工负责。具体说来，地方政府应在全国性农村社会保障政策法规的统一指引下，制订适合本辖区实际情况的地方性农村社会保障法规政策和实施细则，主要内容放在规范农村社会保障日常行政管理、农村低保、贫困家庭的统计和实现农村社会保障基金的具体落实等具体实施办法 上。第二
36、，地方政府分级提供不同层次性公共产品。我国农村社会保障体系的目标不是仅仅建立和完善某一种农村社会保障产品目，而是以农村医疗合作为基础，以农村社会福利为长远发展目标的农村社会保障体系，根据地区差别性部分和公共基础性部分，不同产品保障项目和具体保障项目的不同部分具有不同的层次性和效用外溢程度，分层次性的建立不同级的地方政府的权责，并按照实际情况具体实施。第三，兼顾经济效益。通过建立不同层级地方政府间和同级不同部门的科学分工和有效配合，以提高地方政府配置农村社会保障的经济效益及地方政府机构本身的工作效率， 高质量地发挥地方政府的农村社会保障中的功能。同时地方政府可充分利用其在微观信息获取、人力资源丰
37、富及紧密贴近地方等有利条件，负担农村社会保障具体组织实施及地方性行政管理等微观的责任，以不断降低农村社会保障制度运行成本，提高制度运行的经济效益。 （二）强化地方政府对农村社会保障的政策保护 世界各国经验表明 农村社会保障 体系的构建 是有规律可循的 ， 其中 我国农村 医疗 保险等农村 社会保障制度的实施，主要通过 地方 政府下达各种政策 、 方案 及 办法予以 试点和推广 ，缺乏相应的 政策 法规。 农村社会保障 制度方面的 制度法规制定 工作滞后，是导致 我国目前农村社会保障制度政策不稳定、发展缓慢的关键因素。 同时还应该考虑到明确政府的社会责任，通过法律的手段使当前农村社会保障中的自愿
38、原则变为强制原则。 因此，地方政府首先要加强农村社会保障体系的政策保护步伐 ， 尽快推进农村社会保障制度的定型，构建农村社会保障制度新框架：第一， 以推进社会保障体系的城乡整合为最终目标，并循序渐进地实现这一目标。 第二，要做好 远景规划和近期规划 ， 特别是在农村社会保障制度设计上 ， 要从现实出发 ， 扩大城市社会保险的覆盖面， 逐步与城市接轨 ， 形成城乡一体化的社会保障体系。第三，要针对具体实践中 出现的问题提出相应的解决办法或建议 ，将这些建议反馈给立法机关 ， 使其能及时地制定或修改、完善相关法规政策。第四，地方政府要以已有的相关法律为先导 ， 制定符合实际情况的、具有可操作性的具
39、体制度。 同时也要加强农村社会保障行政执法力度。强化人力资源和社会保障部等相关部门的职责 ， 优化社会保障经办机构 ， 负责收缴社会保障费等。另外在司法方面 ， 要保证公民的社会保障权利受到侵害时可以获得相应的救助。加强教育培训 ， 培养精通社会保障事务的法官 ， 最终实现社会保障制度的城乡整合。 （三）构建地方政府在农村社会保障中的筹资体系 发展农村 社会保障需要大量的资金。在我国农村经济发展水平低下、农民收入增长缓慢的情况下，由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，因此， 增 强 地方 政府对农村社会保障的财政支持力度，就显得非常 重要 。 首先 地方政府对农村社会保障所承担的各项功能主要通过财政拨款来体现。在农村社会保障基金入不敷出时 ， 地方政府财政要承担最后
