1、 1 毕业论文文献综述 行政管理 公共危机治理中政府与 NGO的合作机制 基于对汶川地震的个案研究 一、引言 非政府组织是 20 世纪后半期兴起的社会民间组织，作为一种制度创新，其为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能。作为公民社会的重要组成部分和治理的主体，非政府组织在社会服务、经济发展、推动政治改革以及社会整合等方面发挥了越来越重要的作用。自 20 世纪八十年代以来，我国的非政府组织获得了较大的发展。 非政府组织作为我们经济社会发展中的一支重要力量正在兴起并积极参与应急管理和灾害救援等任务。随着全能型政府向有限政 府的转变，非政府组织在一些公共危机事件中扮演着越来越重要的角色，但是相比于一
2、些西方国家的非政府组织在救灾过程中发挥的作用，中国的非政府组织还是显得有些力微。归纳出当前我国非政府组织所具有的显著特性：一是政府主导非政府组织的生成和发展，二是非政府组织具有“官民二重性”的结构模式。 对于如何构建我国政府与非政府组织合作伙伴关系，本文分别从政府和非政府组织两个维度进行了探讨。政府应该提供制度支持，创造良好发展环境，包括完善法律政策、完善资金支持体系、强化竞争。非政府组织自身应加强组织建设，增强自身能力，着力点在于 明确组织使命、完善自律机制以及强化筹资能力。 二、 主题 美国特拉华大学社会学教授 E.L.克兰特利（ E.L.Quarantelli）从社会学角度对非政府组织在
3、各类灾害的紧急应对中的作用进行了深入的研究，发表有关论文一百多篇，研究涉及大规模危机疏散过程中的社会支持系统、社区灾害紧急应对行动中的市民组织的危机管理、剧毒化学药品突发事件中社区组织的预备和应对行动、救灾中社会组织和政府部门的互动作用等方面。 以罗森塔尔（ Uriel Rosenthal）为首的几位学者也于 1989 年编辑出版了研究论文集处理危机：灾害、暴乱 及恐怖主义管理一书，该书首次对组织结构和危机管理的关系进行了探讨，2 指出了传统科层制的组织结构在突发事件紧急应对中暴露出的问题，强调了影响危机有效应对的深层次的社会管理系统问题。 90 年代各国学者们开始从宏观层面上探询本国非政府组
4、织的发展情况。其中最有代表性的就是美国的约翰 .霍普金斯大学莱斯特 .萨拉蒙（ Lester M.Salamon）教授主持的非政府组织（非营利组织）国际比较项目，此项目囊括了 41 个国家。基于对 41 个国家的分析，萨拉蒙发现 :在世界上几乎所有的国家里，都存在一个由非政府组织组成的庞大的非营利 部门，这些非政府组织对包括危机治理在内的社会管理和社会发展起着巨大的推动作用。 进入新世纪，特别是美国发生了 9.11 恐怖袭击事件，国外学者加强了针对恐怖主义突发事件应对的研究，强调非政府组织在灾难的防备、紧急计划以及灾后处理等方面发挥的积极作用。同时，美国联邦政府也更加注重非政府组织在应对恐怖袭
5、击等突发事件中的作用，在全国范围内发起了“市民团队”（ Citizen Corps）计划，力图通过政府的引导将非政府组织更好的协调起来，在危机治理中发挥更大的作用。 通过以上分析可以看出，由于西方发达国家的社会发育相对 完备，西方学者对于非政府组织在危机治理中的作用认识比较早，研究也相对成熟，有许多值的我们借鉴的方面。但我们也应认识到各个国家的非政府组织发展情况不同，好的理论应该与本国非政府组织的特点结合起来才能发挥作用，况且国外学者的研究也有不完善的地方。 国内学者对于危机治理的研究起步较晚，开始于 20 世纪 90 年代。最初这些研究大都是围绕以政府为主体的公共危机管理，着眼于构建政府危机
6、管理体制，对于公共危机管理中非政府组织的作用，当时学界还没有系统深入地研究。但政府是有限的政府，所能够提供的公共服务有时并不能够满足需求，应 对危机也同样如此，政府同样需要依靠非政府组织的力量来共同应对。 2003年“非典”危机之后，关于危机治理的研究进一步展开，学者开始重视非政府组织的力量在危机治理中的积极作用。 张成福教授在公共危机管理 :全面整合的模式与中国的战略选择一文中强调，要实行整合的危机管理（ integrated emergency management system），“危机管理是政府的职责 ,各级政府在危机管理中扮演着十分重要的角色 ,但是 ,有效的危机管理需要政府、公民社
7、会、企业、国际社会和国际组织之间的协作伙伴关系（ working partnership）” ,其原因在于危机是没有边界的，受危机影响的是各种利害关系人，危机应对需要调动各种资源。因此，作为公民社会主体的非政府组织理应在危机治理中发挥作用。 3 薛澜等学者著的危机管理：转型期中国面临的挑战一书中指出：要最大可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。要充分发挥非政府组织在危机应对中的作用，认为“非政府组织在危机管理中的不可或缺的重要作用，不仅体现在危机事件已经发生后所采取的减灾、救灾和灾后的各项恢复重建活动中，也同样体现在危机意识的社 会宣传、危机萌芽状态
8、的预警和监控等各个阶段”，并且比较了政府与非政府组织参与应急管理的异同。 政府因其职责、地位和手段之所在，在公共危机管理中必然起主导作用。但政府是有限的政府，所能够提供的公共服务有时并不能够满足需求，应对危机也同样如此，政府同样需要依靠社会组织的力量来共同应对。当然有的学者一也一意识到这一问题的研究意义，如张成福在公共危机管理全面整合的模式与中国的战略选择一文中、毛寿龙在危机呼唤市民社会一文中、薛澜等在美国危机管理体系的结构一文中、龙太江在社会动员与危机管理一文中都提出了 在公共危机管理中应该重视社会力量的参与作用。但对公共危机管理中非政府组织的参与这一专题进行研究得并不多见，笔者所见只有安建
9、增的非政府组织在应对公共危机时作用的探析，石奎的危机管理中非政府组织的作用，顾亮、刘善堂的我国非营利组织发展之困境及对策研究一以非典时期非政府组织的相关活动为研究个案，以及卢汉桥等的非营利组织参与危机管理的途径和影响分析，沈荣华的非政府组织在应急管理中的作用均对此做出了初步研究。 从以上国内学者的研究可以看出， 2003 年“非典”以后，以非政府组织为主体的社会力量在危机 治理中的作用逐渐受到重视。但对于如何让民间力量有序、有效的参与到危机治理中来，特别是如何在政府的引导下，让民间力量成为与政府形成良性互动关系的危机治理主体，学者研究的还比较少。因此，本文在学者已有的研究基础上，借鉴若干思想和
10、观点，以危机治理中的非政府组织参与研究为选题，试图以 5.12 汶川大地震后民间组织的参与状况为例，同时借鉴国外成功的经验，对危机治理中非政府组织的参与问题做一些探索，并提出相关的对策建议。 三、总结 综上所述，国内外学者关于公共危机治理中政府与 NGO 之间合作机制的研究为本文写作提供了极有价值的文献和论点支持，并且通过对上述文献的阅读，较为全面地认识了政府与 NGO 的合作机制所涉及的发展过程、原因及利弊问题。在此基础上，对汶川川地震紧急救援阶段 NGO 与政府协作状况进行了实证分析，并对不同类型的 NGO 与政府的合作进行案例分析，总结归纳出其中存在的问题。详细借鉴境外抗震救灾中政府与非
11、政府组织合作的成功经验，得出对于我国抗灾中4 二者合作的有益启示。然后紧密结合抗灾实际，为了实现二者的良性合作，本文在论述政府、非政府组织的内外部治理、合作关系确立的基础上，构建出抗灾抢险中政府与非政府组织的合作机制 。 参考文献 1 罗伯特希斯 .危机管理 M.北京 :中信出版社， 2004： 18-19. 2 罗伯特希斯著 .危机管理 M.中信出版社， 2004： 3. 3饶鹏，罗林敏 .非政府组织的功能与作用综述 J.发展改革， 2006(12). 4L. M. Salamon. The Rise of the Nonprofit SectorJ. Foreign Affairs, 19
12、94(4):109. 5徐伟宏非政府组织参与突发事件管理的研究 D.上海：上海交通大学 ,2008 6徐伟宏非政府组织参与突发事件管理的研究 D.上海：上海交通大学 ,2008 7民政部 2006年民政事业发展统计报告 R 2006. 8朱冠琪我国 NGO发展现状及路径选择 J国家行政学院学报， 2008（ 1） . 9杨婷，张欣欠发达地区公共危机管理中的 NGO 以凝冻灾害为例 J中共贵州省委党校学报， 2008(2). 10薛澜，张强，钟开斌危机管理 转型期中国面临的挑战 M北京：清华大学出版社，2006:120. 11范丽珠全球化下社会变迁 M上海：上海人民出 版社， 2003:57. 12王名 .非营利组织管理概论 M.北京：中国人民大学出版社， 2002:53-54. 13杨正喜，唐鸣 .论我国 NGO 发展面临的法律障碍及解决途径 J.北京交通大学学报 (社会科学版 )， 2007(3).
