1、公共管理（ MPA）简明读本（第三篇 公共政策） 第一章 公共政策概述 一、公共政策的含义 （一）公共政策的概念 公共政策是政党或国家对公共事务和公共行为做出的规定，它告诉人们应当做什么，不应当做什么，提倡什么，反对什么。因此，一般意义上，公共政策可以被理解为政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。其主体是政府机关及政府官员，执政党也经常被看作公共政策的重要主体。 （二）公共政策的特征 第一，政治性和公共性的统一。公共政策是政治系 统运行的一个重要环节，它是服从于、服务于政治系统的意志、利益、目标和任务的。任何公共政策都具有政治性。阶级性是公共政策
2、政治性的一个重要体现，任何公共政策总是要维护和巩固政治统治的。但是，公共政策的政治性总是与公共政策的公共性统一在一起的。事实上，大量的公共政策是为全社会公众服务的，没有这种服务，政治系统和政治统治是不可能生存下去的。 第二，理论性与实践性的统一。公共政策总是统治阶级意志的体现，是政治思想上层建筑领域里的一种社会意识形态。因此，公共政策具有理论性。但是，公共政策更是一种有意识的政治行为 ，或者说政策行为，即：这是一种由人们的政策认识支配的人们改造社会、改造外部世界的实践活动。是理论与实践的结合。 第三，强制性与合法性的统一。公共政策是一套约束政策对象行为的规范与准则，由于制定和执行的主体是取得合
3、法权力的公共权力机关，是强大的国家力量在支撑公共政策行为，公共政策具有权威性，政策对象必须接受和服从，如果违反或不遵守公共政策的规范和规定，就会受到相应的惩罚。这就是公共政策的强制性。但是，强制性是与合法性共存的，公共政策是由权力机关制定和实施的，是代表全体公民利益的，它在形式上、内容上都必须具有合法性，才能让公众接受和认同。 （三）公共政策的价值和功能 第一，规范和导向。公共政策的规范和导向功能是指公共政策作为一种行动准则和行为规范，能规范和制导人们的行为，从而对社会过程和现象的发展方向、速度、规范产生制约。 第二，控制和协调。政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节和控制
4、，从而实现社会的协调发展。 第三，管理和发展。管理社会公共生活是国家和执政党的首要职能，而公共政策则是最常用的管理手段，它具备了目标管理的功能。管理的目的是为人 的发展创造条件，而不是控制人。 二、公共政策的分析模型 （一） 公共政策学 政策科学产生于 20 世纪中叶的美国。公共政策学的主要研究对象是公共政策这个特殊的社会政治现象，研究公共行为规范的制定和实施的本质，运作规律和方法，从而改进政策系统活动，提高公共政策质量，实现有效公共管理。 公共政策的科学性有：第一，阶级性与公共性的统一。第二，理论性与应用性的统一。第三，科学性与艺术性的统一。第四，跨学科综合性。 （二）公共政策分析 含义和意
5、义 公共政策分析是依 据一定的政策理论和知识，运用各种分析方法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。意义主要表现在：第一，政策分析可以减少政策的失误。第二，政策分析可以提高决策的效率和质量。 分析要素 第一，政策目标。这是政策分析的主要要素。第二，备选方案。这是政策分析的重要因素。第三，政策功效。第四，政策标准。第 五，政策模型。 分析的原则和方法 公共政策分析是一个复杂的系统工程，必须遵循如下原则：（ 1）系统性原则；（ 2）预测性原则；（ 3）协调性原则；（ 4）信息化原则；（ 5）科学性原则；（ 6）民 主化原则。 公共政策分析的方法：（ 1）系统科学方法；（ 2）定性分析方法；（
6、 3）定量分析法；（ 4）预测方法。 （三）公共政策分析模式 （ 1）内容一过程分析模式 这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主张使用规范性分析和描述性分析两种方法。 (2)系统分析模式 这是美国行政学家沃尔夫提出的分析模式。它强调政策分析既要重视对政策制定的分析，也应加强对政策执行的分析。 （ 3）信息转换分析模式 这一模式是 由美国学者邓恩提出的。该模式认为，公共政策分析主要是解事实、价值、规范三大问题，由此产生了经验方法、评价方法、规范方法三种分析方法。 #StudyGet_Info_Pagination_SIGN# 第二章 公共政策体系
7、与结构 一、公共政策体系 （一）公共政策体系的含义 公共政策体系是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系与政策环境相互作用的有机整体。 这一定义有三点意思。不相同的相互关联的政策元素构成政策单元。任何一个政策单元都由五大基本元素构成，即政策客体、政策目 标、政策措施、政策文体和政策主体。不同政策单元之间相互联系构成政策网络系统。政策系统存在于特定的政策环境之中，它构成环境大系统的一部分，与环境之间进行着物质、信息和能量的交换，以维持自己的生存与发展。 （二）公共政策体系的特征 （ 1）整体性。 公共政策体系是一个有机的整体，这是政策体系的首要的基本的特征。这要求在政策实践中从全局和整体出发
8、，注意政策的总体设计，统筹规划。 （ 2）相关性 指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。相关性特征要求在实际 工作中注意全局性、平衡性和及时调节这样三个方面。 （ 3）层次性 从纵向结构看，政策体系从高层到低层分为若干等级，高层级政策是低层级政策的基础，低层级政策是对高层级政策的具体化，两者存在着上下的隶属关系，但各自有相对独立性。从横向结构看，政策体系内部分为不同类别的子系统，它们之间相互补充，配合、协调，使政策体系得以保持自身的有机整体性。 （ 4）有序开放性 这是政策运行状态的特征之一。有序性体现了政策体系的结构和运动按照一定秩序有规则地进行。开放性体现了政策体系与社会 环境之
9、间的关系。 （三）公共政策体系的结构 政策体系的结构是指政策体系内的各项政策在时间和空间上的排列顺序和组合方式。它可分为纵向结构和横向结构。 纵向结构 政策体系的纵向结构是由总政策、基本政策和具体政策三个等级的要素构成的。 （ 1）总政策 这是政策主体在一定历史阶段为实现一定任务而规定指导全局的总原则，其构成要素主要包括总目标、总任务和总路线。内容具有高度的概括性、综合性、长期性和全局性，是一种战略政策。 （ 2）基本政策 这是政策主体用以指导某一领域或方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策在某一领域或方面的具体化。它具有区域性和阶段性两个特征。 （ 3）具体政策 这是不同层次的政策主体针对
10、某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定。它是基本政策的具体化和分解，它有具体性、可操作性、时效短、变动快等特点。 横向结构 （ 1）政治政策 它是以争取政权或维护政权为中心目标，以全面协调社会各阶级、阶层、党派，集团、公民的政治权利和义务关系为基本内容的政策。它在政策体系横向结构中 处于首要地位。 （ 2）经济政策 这是以调节人们的经济利益关系为基本内容，以促进经济发展为根本目标的政策。它在政策体系横向结构中处于基础地位和决定作用。 （ 3）文化政策 这是以指导人们精神生活为内容，以建设精神文明为根本目标的政策。 （ 4）社会政策 它是以协调人类群体和社会环境关系为内容，以保证社会有机
11、体良性运行为根本目标的政策。它要解决的是人类社会存在的最基本的环境条件，其他政策不能解决的问题，最后都要由社会政策来加以解决。 （ 5）对外政策 它是以协调国与国之间关系为内容，以创造良好的外部国际环境为根本目标的政策。 政策体系横向结构中的各个构成要素，各有不同的调控对象，功能各异，它们之间存在着相互补充的关系，因此在实际运行中应彼此协调、相互配合，从而促进整体社会的协调有序发展。 （四）公共政策体系的功能 （ 1）自我维持功能 公共政策体系是一个与其外部环境相对独立而存在的系统，它以自身的合理结构适应社会环境而生存。它是为了适应和改造环境的需要而产生的，它的首要功能是对政策体系自身生存的维
12、系。 （ 2）综合治理功能 人类要改造自然环境和社会环境，必须建构公共政策体系，政策体系功能的最大优势是它可以发挥自身的整体效益，对社会环境实行综合治理。 （ 3）功能最大化 根据系统论，系统的整体功能大于部分功能简单相加之和，只有系统才能实现整体功能的最大化，才能使系统的多功能得到最大限度的发挥和实现。这正是人们建构政策体系的最根本原因。 二、公共政策的运作规律 （一） 公共政策运作规律的含义 公共政策运作规律是指公共政策在对社会生活发生作用的过程中所表现出来的各种现象的本质的、必然的和稳定的联系。 研究政策运作规律有三方面重要意义：（ 1）有利于最大限度地发挥政策的积极调控作用。（ 2）有
13、利于正确调整各种利益关系。（ 3）有利于正确地认识政策的地位和作用。 （二）公共政策效力作用规律 政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响。它有正效力和负效力两种形式。政策效力的运作规律包括三个方面，即正效力作用规律。负效力作用规律、正效力向负效力转化规律。 （三）公共政策利益调控规律 政策的利益调控是指政策在干预社会过程中对社会利 益的调整和控制。公共政策一旦作用于社会，就会造成某种利益关系的改变，甚至导致整个社会利益结构的大调整。公共政策就是通过对利益关系的调整来控制和规范人们的行为，使每一个人的利益追求与社会的整体利益相一致，从而促进社会的协调有序发展。公共政策利益调控
14、规律包括三个方面内容：即主导群体优先规律、损益补偿规律、多数满意规律。 （四）公共政策生命周期规律 公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程。 政策的生命周期包括：（ 1）单项政策运行的生命周期。（ 2）政策现象运行的生 命周期。 所谓单项政策生命周期规律：是指所有政策都要经历制定、执行、评价、调整终结的过程。 所谓政策现象生命周期规律：是指政策作为一个历史范畴，它随着阶级的产生而产生，随着社会的发展而发展，随着阶级和国家的消亡而消亡。 #StudyGet_Info_Pagination_SIGN# 第三章 公共政策过程 一、公共政策制定 （一） 公共政策制定的含义 公共政
15、策制定是政策制定者根据国家和社会面临的重大问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。它包括制定方案和选择决定两 个环节，因此又称公共政策决策，公共政策制定是公共政策过程的首要环节。 公共政策制定具有：（ 1）权威性；（ 2）选择性；（ 3）主导性三个特征。 （二） 公共政策制定者 公共政策制定者是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织，一般分为直接决策者和间接决策者两类。 由于世界各国政治制度不同，政策制定者的构成也不同，一般说来，政策制定者包括立法机关、行政机关、政党（尤其是执政党）、利益团体和公民等五个主体。 西方政治学者从理论上提出公共政策制定者有五种模式：即议会决 策模式、
16、精英决策模式、政党决策模式、团体决策模式、公民决策模式。 （三）公共政策制定程序 从宏观上看，公共政策制定过程，就是把社会上各种利益要求输入政策制定系统之中并将其转化为政策输出的过程，或者说是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入、加工输出和反馈的过程。 从微观上看，公共政策的制定过程是：界定与确认政策问题是起点，然后确立政策目标，拟定多种政策方案以供选择，优选决定方案，最后需要经过一定的程序采纳并公布方案，这样才能成为合法的政策。 把宏观和微观两个层面结 合起来，可以把公共政策制定的过程归纳为三个基本环节：即政策议程的建立、政策规划、政策合法化。 （四）公共政策制定的主要模型 1、 公共政策
17、决策思维模型 经验决策模式 这是最传统的决策思维模式，是决策者依据个人决策实践经验进行公共决策抉择的思维方式，其主要特点是：经验性、历史借鉴、分析比较、轻视理论。 理性决策模式（又称科学决策模式）是决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。非理性决策模式，是决策者依靠直觉、信仰、意志、情感等非理性因素对公共政策做出选择和决定的思维模式。渐进决策模式，是美国政治学家林德布洛姆针对理性决策模式的缺点而提出的。他认为，政策决定是人们根据过去的政策经验，经过政治互动和渐进调适的过程，而获得共同一致看法的政策活动。综视决策模式，
18、这是取理性决策模式和渐进决策模式之所长，克服两者之所短的一种决策模式。它运用渐进决策模式方法从宏观角度找出重点政策问题之所在，运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。这一决策模式实际上是理性模式和渐进模 式的综合，是一种比较实际的决策模式。 2、公共政策决策过程模式 公共政策决策是一个实际的政治行动过程，国外学者提出许多不同的分析模式，来分析决策过程的发生、展开、结果及其内在机制。主要有下列几种模式。 政治系统决策模式 这一理论是由美国政治学家戴维伊斯顿提出的，他指出公共政策是政治系统对全社会价值所做的权威性分配。 功能过程决策模式 政治科学的创始人哈罗德拉斯韦尔最早提出
19、了决策过程的七功能分析模式，认为公共政策活动过程的七个互相连 续的功能活动环节是情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。 在七功能分析模式的基础上，安德森提出五阶段功能过程决策模式理论。即问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。 制度程序决策模式 制度程序化决策模式理论，是西蒙提出的程序化决策和非程序化决策理论，这一理论从动态的角度分析管理决策过程，积极倡导运用现代决策技术，提出可以运用手段 目的分析法来使非程序化决策转化为程序化决策。 公共选择决策模式 这一理论是美国经济学家 和政治学家布坎南在 20 世纪 60 年代提出的，实质就是对公共政策的研究。这一理论既
20、想实现个人利益最大化，又想实现公共选择公平合理，这种良好的主观动机却克服不了两者的内在矛盾。 追综决策模式 这是指在公共政策决定实施后，通过追综信息反馈，决策系统对原政策方案进行补充、修正、使政策方案完善更新的决策模式。其主要特点是通过追综和反馈实现二次决策。 （五）影响公共政策制定的因素 1、公共政策制定的体制因素 公共政策制定机构的设置及其权限配置如何，对政策制定产生了极 其重要的影响。一般而言。公共政策制定体制有民主型和专制型两类。这两类体制对政策制定的质量产生的影响是不同的。 2、公共政策制定者因素 公共政策最终是由人来制定的，因此政策制定者的个人素质，对政策制定的影响是至关重要的。一
21、般说，决策者个人的智力和能力的水平与政策水平是成正比的。 3、公共政策的客体因素 公共政策是调整和规范人的行为以及人与人之间的关系，尤其是利益关系。它所发生作用的社会成员在相当程度上影响着公共政策的制定。因此，政策制定者在制定政策之前了解社会成员的需要 、利益和心态，对于制定科学合理的政策是非常重要的。 4、公共政策制定的技术因素 现代公共政策制定是一个非常复杂的过程，政策制定者所使用的手段和方法，对政策质量和政策结果也会产生重要的影响。 二、公共政策执行 （一） 公共政策执行的含义 公共政策执行是执行者（包括公共组织和公民个人）运用各种手段来贯彻和实施政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个
22、过程。 从这个定义出发，可以知道公共政策执行的性质是：（ 1）公共政策执行是整个公共政策过程的有机组成部分 。（ 2）公共政策执行是由一系列行动构成的，而不是一两次行动的一个短期行为。（ 3）公共政策执行是一个有组织的活动系统，而不是单个人、无序的活动。（ 4）公共政策执行过程实际上是一个公共政策执行主体和公共政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程，这反映了公共政策的本质，即运用权威对社会利益进行公正的协调。 从上述公共政策执行的性质看，公共政策执行的特点有三个，即行动性、组织性、灵活性。 （二） 公共政策的执行者 公共政策执行者是政策执行的主体，指那些具体负责执行政策的组织和 人员。
23、1、政府行政机关 它是公共政策执行的首要的和主要的组织机构。它既要执行执政党的政策，又要执行上级政府和本级政府制定的政策。 2、立法与司法机关 立法机关是以自己的立法权力制约行政机关的政策执行。在中国，人民代表大会通过对政府的政策进行审查和批准，人大代表通过视察、检查、监督政府部门的政策执行等方式来参与政策执行。 司法机关是指法院，它通过判案对法令、行政法规及命令的解释来影响政策执行和行政管理。同时法院也直接参与部分政策实施，比如外国人申请入籍。 3、政党组织 政党作为现代政治实体的核心，总是通过运用党的政策手段来管理国家和社会。在中国，共产党是执政党，它通过各级党组织执行党的政策。向各级政府
24、输送干部执行党的政策、领导人大立法，把党的政策转化为国家的法律法规等途径来执行政策。 4、利益集团、社会组织、社区组织和公民个人 在西方国家各种利益集团以“压力集团”的形象出现在议会走廊里影响公共政策的制定和执行。在中国不存在“压力集团”，而是各种社会团体或群众团体都与政府有直接的联系，在各自领域里成为公共政策的重要执行者。 在西方国家或中国，各种社区组织和基层组织都成为政策的实际执行者。 从公民个人来说，由于公共政策最终要落实到个人身上，因此，公民在政策执行中的作用是不可忽视的。 （三）公共政策执行的原则和手段 1、 公共政策执行的原则 （ 1）坚定性与灵活性相结合。（ 2）实事求是与创造性
25、相结合。（ 3）注意整体性原则。（ 4）强制执行与宣传教育相结合。 2、 公共政策执行的手段 政策执行的手段多种多样，必须因具体情况而作出合适的选择。执行政策时，大概可供选择的手段有：（ 1）行政手段；（ 2）法律和法制手段；（ 3）经济手段；（ 4）思想教育手段。 #StudyGet_Info_Pagination_SIGN# （四）公共政策执行过程 公共政策执行过程分为三个阶段。 1、 为执行所做的准备 这个阶段有三项工作要做：（ 1）做好学习和宣传政策的工作。（ 2）制定政策执行计划，也就是制定政策执行实施细则。（ 3）做好政策试点工作。 2、 正式执行过程中的具体活动 政策执行是将一项
26、政策付诸实施的各项活动，其中最重要的是解释、组织、实施三 项。 宣传解释活动 为了让政策转化为民众所能接受和理解的指令，在政策执行前和执行中都要坚持宣传解释工作。 组织协调活动 所谓组织就是建立政策执行机构，拟定执行办法。政策执行是执行组织的组织行为，其组织活动主要表现为指挥和协调两个方面。 政策执行中指挥的作用，在于使政策执行组织成员分工合作，协调一致地去执行政策。因此，必须有一个强有力的指挥中心。这个指挥中心要遵循如下基本原则：集中统一，防止政出多门；必须有权威，指挥者必须在合法授权的范围内遵循法定程序不越权行 事；指挥的权力路线必须畅通，防止发生梗阻现象。 政策执行中的协调在于引导执行组
27、织和人员之间建立良好的配合关系，避免各有关部门各环节发生重复、抵触乃至冲突、失控，从而有效达到政策目标的行为。 监督反馈活动 政策执行中的监督活动，就是监督主体对政策执行者的行为进行检验、矫正、纠正，把各种执行活动规范在政策允许的范围内的过程，这是防止和纠正政策执行不到位的一个重要环节，它起着一种预防性补救性的作用。 政策执行监督的主体有：政党监督，国家权力机关监督、政策执行机构内部监督、司法机关监督，社会舆论监督等。各监督主体应将监督过程中了解的信息及时反馈给政策执行机构，以便据此进行追踪决策。 3、 执行活动的善后工作 政策执行后的善后工作有验收总结、解决执行后的遗留问题、研究新情况。 （
28、五）影响政策执行的因素与执行的困难性 对政策执行起作用的因素有以下几个方面。 1、 公共政策执行体制 这是影响公共政策执行的首要因素，它对公共政策执行的影响体现在（ 1） 公共政策主体的权威性如何。（ 2）政策决策体制中的权力分配如何。（ 3）政策执行机制是否健全。（ 4）政策执行中的信息反馈是否畅通、客观、及时。 上述几方面，从根本上说是一个体制问题，即能否保证在执行中“上情下达”和“下情上达”，对于政策执行的效力是有重大影响的。 2、 公共政策执行者 这是影响政策执行的最直接因素。表现在（ 1）公共政策执行组织的选择和机能状况影响执行效果。（ 2）具体的政策执行人员的素质和能力优劣状况也直
29、接影响到政策的执行及其效果。 3、 政策客体 公共政策目标能否实现，除了政策制定者与执行者的因素外，与广大政策对象（即政策客体）有着直接的关系。政策客体对政策执行的影响表现在：（ 1）政策对象越多，执行就越复杂。（ 2）政策实践与政策对象之间的习惯思想、行为差距越大，执行难度就越大。（ 3）政策对象对政策的认同程度越大，接受，配合政策执行的可能性就越大。 4、 政策本身的问题 政策本身对政策执行产生的影响主要表现在：（ 1）政策方案是否正确、可行，对社会利益关系的调控是否有权威性。（ 2）政策目标是否明确，能定量化的是否尽量定量化， 是否用确切的语言描述清楚。（ 3）政策措施是否完备，可操作性
30、强。（ 4）政策体系是否具有配套性，也直接影响着政策执行的效果。 5、 政策执行的资源 任何政策的执行都需要一定的条件和资源，如财政资源，人力资源、信息资源等，而社会资源总是有限的，稀缺的，要获取和利用这些资源是困难的。特别是资源配置不合理，影响公共政策执行的效果。 上述这些因素都从不同的角度对政策执行产生影响，因此政策的执行和实施总是存在着这样或那样的困难的。 #StudyGet_Info_Pagination_SIGN# 三、公共政策评价 （一）政策评价的含义与意义 1、含义 公共政策评价是依据一定的标准和程序，对政策执行的效果、效益、效应加以考察、判断和评定，并把评价结果反馈到决策部门以
31、便对政策的前景和变迁做出决定的过程。 2、意义。（ 1）公共政策评价是政策制定活动的重要前提和基础。（ 2）公共政策评价是政策实施活动的关键条件。是公共政策过程中介于执行与调整之间的重要环节。（ 3）公共政策评价是社会公众政治生活的重要内容。 （二）公共政策评价主体 公共政策评价主体因不 同国家的具体情况而有所不同，中国的政策评价主体大体上可分为两类。 1、 政策评价人员 改革开放以来，中国的政策评价工作日益受到重视，逐渐产生了职业评价人员。其组成人员有两类：一类是政策研究机构的一部分人员兼顾评价工作，另一类是大学、社会科学研究机构、党校系统等学术研究机构的人员。 2、 政策评价组织 职业的政
32、策评价人员和政策评价组织是相伴而生的，目前，国内外的政策评价组织往往是与政策研究组织相重叠的，也就是说政策评价组织还包含在政策研究组织之中，政策评价成为政策研究组织的任务之一。 （三）公共政策评价标准 公共政策评价标准有三大类 1、 公共政策评价的一般标准。即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。 这些标准包括：（ 1）政治标准；（ 2）生产力标准；（ 3）公共利益标准（ 4）社会实践标准。 2、公共政策评价的特殊标准。即不同类型的公共政策行为的评价有自己特殊的评价标准。比如，公共政策从纵向可分为总政策，基本政策和具体政策，从横向可分为政治、经济、文化、社会政策和外交政策等，它们都有各自特殊的评价标准。
