1、 再就业工程法律对策论纲 当前，劳动者的失业、下岗问题已成为广受关注的社会热点问题。尽管劳动部门公布的失业率尚未达到令人震惊的程度（如 1998 年为 3. 3），但由于其统计基础仅为“城镇登记失业人员”，未包括其他失业人员（如农村失业人员）、隐性失业人员（如城镇企业下岗职工和富余人员）以及未登记的城镇失业人员，因此上述失业率未能准确反映我国失业现状的全貌。曾有一些学者算得的实际失业率为 20多，最高的甚至达 33.8 1.毫无疑问，再就业问题解决得好坏，在某种程度上已成为影响我国改革进程向 纵深发展和社会长期繁荣稳定的关键因素。本文拟从劳动法制的角度，对解决我国失业、下岗问题的法律对策略抒管
2、见，以尽绵薄之力。 一、我国再就业法制的目标模式和框架体系 在计划经济时期，国家“统包统配”一直是解决新生劳动力就业问题的主渠道。反映在就业政策和立法上，其目标模式是推行“国家计划安置就业和劳动者被动就业”的单向就业机制，特点是渠道的唯一性、手段的行政性、强制性和不灵活性。这种目标模式在劳动力供求关系基本平衡、实行低收入和“大锅饭”分配政策的时期，与当时的体制尚未产生尖锐的冲突，但该模式已完全不能适 应现时推行市场经济体制的现实需要。 当今中国应建立市场就业机制，这已成为社会各界的普遍共识。这一机制的突出特点是资源配置市场化、安置渠道多元化和义务约束契约化，换言之，价格机制和供求信息将成为影响
3、劳动者就业和择业的主要参照系。市场就业机制的确立无疑是对计划安置体制的质的突破，但笔者同时认为，完全的市场调节型模式是否为调节我国劳动力市场关系的最佳药方，仍值得探究。从今后一段较长时期的实际需求看，我国再就业立法所要确立的目标模式应是“国家宏观调控下适度的市场就业机制”，也可称之为有节制的市场调节型模式。之所 以要加上“适度”的限定词，主要原因在于我们不得不正视我国在就业问题上的两点特殊国情：（ 1）我国是世界上劳动力资源最为充裕的国家， 绝对数量大于任何一个国家，不论采取何种积极的市场安置方式均不可能使所有适龄劳动者充分就业，供大于求的现象至少在几十年内无法较为彻底地改观，而听任自发的市场
4、调节无力缓解这种局面，过多的赋闲人员存在会因缺少生活保障而成为社会的不安定因素，诱发社会负面效应甚至铤而走险。（ 2）我国劳动力商品的成本结构中质量要素普遍欠缺， 大多数劳动者的科技、业务、能力素养均较低下，择业竞争力很弱。如实行 完全的“优胜劣汰”，在就业岗位总量短期内不可能大幅增加的条件下，势必会“淘汰”一大批素质较低的职工（尤其是中老年职工），这同样会直接影响其本人和家庭成员的基本生活，威胁到“稳定”这一当今中国的最高利益和最重要的大局。更应指出的是，劳动力“数量供大于求”和“质量供不应求”这两种局面的出现，并不完全归责于劳动者，而是由我国特定历史时期的政策和体制等诸多社会因素促成的，不
5、少是历史的后遗症，在目前的体制转轨时期不应把历史付出的代价全部推给职工承受，相反，应强化政府、社会在这一问题上所应尽的义务和责任。在充分肯定“无 形之手”（劳动者市场就业）的基础调节作用的同时，应注重“有形之手”（国家和社会促进就业）的有效运作，通过两手并用，共同创造出更多的就业机会，开辟更多的就业渠道。而这也完全符合劳动法优先保护劳动者权益、追求劳动关系的实质平衡、兼具公私法性质的社会本位立法观念，体现了效率与公平、效率与稳定之间的辩证统一。 为达到上述目标，再就业立法应建立起如下几个层次的框架体系： 1.就业促进法。主要规定我国的就业体制、政府和企业的职责以及法律扶持措施等内容。如促进就业
6、法、劳动力市场法、劳动就业服务企业法、职业中介法、 劳动力流动法、劳务输入输出法等。 2.就业安定法。主要用来规范劳动关系双方的和谐关系，安定劳动者的现有岗位，预防随意下岗和解约。如劳动合同法、集体合同法、职工下岗及安置法等。 3.就业保障法。主要用来规定与失业、下岗人员有关的社会保障措施。如职业指导法、就业训练法、社会保险法（如养老、失业保险法）、社会救济法（如最低生活保障法）、劳动争议处理法等。 在建立以上立法框架时，笔者在此想特别提出下岗行为的依法规范问题。下岗与失业的最主要区别在于下岗职工在失去原工作岗位的同时仍保留着与用人单位的劳动关系 ，而失业人员则已不存在任何劳动关系。职工下岗现
7、象是我国的特有国情，某种意义上是经济体制转轨对国企用人制度带来的一种必然后果，标志着企业在市场规律支配下从隐性失业向显性失业逐渐剥离的阵痛过程。社会学界称之为“双体制人”，即处于原体制和新的体制之间 2.这种概括较为贴切和准确。从劳动法角度看，下岗职工处于新旧两种劳动关系类型（固定工制和全员合同制）的边缘状态。我国劳动法在 1994 年出台时下岗问题尚未大规模出现，因此在该法中并未对下岗问题作出只字规定，只从解除劳动合同的角度规定了条件极为苛刻的企业“经济性裁 员”制度。而当前下岗行为的实施所依靠的唯一依据是政策性规定，这使得其操作过程具有明显的企业行为与政府行为互相交融的特性。应当说，下岗制
8、度是对劳动合同法律效力权威性的一种挑战，由于它对劳动者所带来的直接后果已经非常接近于显性失业，因此仅靠政策和行政手段规范下岗行为明显不足以保障职工的基本生活和劳动权益，也难以制止在该问题上企业的一些失范行为，如“买断工龄”、随意下岗甚至把下岗作为领导对职工挟私报复的一种惩罚而对企业却没有相应的责任约束。正如有些学者所说：“下岗政策的宽松与裁员政策的严格形成了鲜明的对比。” 3为此， 我们建议应尽速把下岗行为纳入法制化轨道，用法律手段控制失范行为，以确保劳动者的契约权利不被恣意侵犯。 二、再就业问题法律对策的基本思路和若干设想 （一）劳动者自主择业与国家促进就业相结合，实行多渠道安置失业下岗人员
9、。 实行劳动者自主择业为主的就业方针，是市场经济的内在要求。我们建立劳动力市场，意味着劳动关系必须走向市场化、自主化和企业化，劳动关系的确立将主要由劳动者与用人单位双方通过签订劳动合同这种法律行为来完成，而不再主要依靠国家的计划手段和行政行为，劳动者自主择业、劳动者与用人单位 双向选择的机制将成为我国就业体制的主导机制。换言之，承担就业安置任务的主体将由国家移转至劳动者本人。这是对原“三结合”就业方针的重大拓展，其理论内核应予充分肯定。 但是，就业的市场化恰恰是政府部门转变工作职能的良好契机。劳动、人事、计划等部门应从具体、繁琐的安置工作中解脱出来，通过采取一系列的宏观调控措施，把工作重点转移
10、到促进就业上来。例如，对于下岗职工，既应鼓励他们自谋职业，又应在下岗期间提供再就业培训和职业介绍、职业指导服务，促使其尽早再就业。只有使劳动者择业权与国家调控权实现动态的平衡，才能使多渠 道安置工作进入良性运作的状态。 在此，本文就与本主题有关的一些理论与实践问题略作探讨。 1.当前我国最主要的就业促进工作是什么？ 就业岗位的紧缺与劳动力后备军的庞大是我国就业形势的最重要特征，而增加就业岗位难以通过提供就业服务等手段来达到，必须依赖于经济总量的持续攀升。在出现通货紧缩、投资下滑、生产要素市场疲软的经济萧条时期，我们很难祈望就业岗位会有大幅地增加。当前我国物价水平已连续两年负增长，内需不足，在一
11、定程度上已出现通货紧缩的迹象，给就业带来了严重的压力。因此，当前的就业促进工作必须紧紧围 绕启动内需、提升经济总量、增加就业岗位这一中心而展开。这些刺激需求的措施包括：（ 1）增发国债，适当扩大中央财政赤字；（ 2）降低银行利息，开征利息税；（ 3）加快投融资体制改革， 启动民间投资，放宽投资领域；（ 4）更大胆地引入外资，扩大出口；（ 5）促进住房消费、教育消费、旅游消费等等。例如个人住房消费需求的增加无疑将给建材、装潢、家电等行业带来诱人的商机，创造广阔的就业空间。而当前实施的正规大学扩招和鼓励民间办学的政策，既巧妙推迟了劳动者的就业年龄，提高了预备劳动力的全面素质，又使家庭的教育投资总量
12、明显扩大，拉 动了内需，还使教育逐步走向产业化，增加了与教育消费有关岗位（如教师、后勤服务、校舍建设等）的就业需求，可谓一举数得。因此，发展经济创造更多的就业机会，应成为我国再就业立法最重要的出发点，换言之，开发性就业方式应受到法律的特别关注和扶持。 2.劳动是否为公民的法定义务？ 劳动为公民之义务的观点，向来为我国劳动法学界所推崇。之所以认其为义务，“这是从劳动尚未普遍成为人们生活第一需要的现实和社会主义制度固有的反剥削性质所引申出来的要求。” 4笔者认为， 该论对于激发劳动者的劳动使命感，鼓励公民通过诚实劳 动致富，反对不劳而获的社会“寄生虫”思想，在道义上自有其价值和积极意义。但若认定劳
13、动为法律义务（注：法律上所称“劳动”是狭义的概念，仅指公民基于法定或约定的义务所从事的一种职业性的有偿劳动，即必须是在雇佣关系下所从事的工资性劳动，并不包括其它劳动形式（如家务劳动、公益劳动等）在内。），其逻辑说服力便捉襟见肘了： （ 1）在法律上，义务与责任紧密相联，当行为人不尽法律义务时，法律应强制其履行法定义务并承担相应的法律责任。但若我们对自愿失业者强制课以劳动义务并令其承受法律制裁，则与就业者应有“就业愿望”这一国 际公认的就业定义相背离，也不符合禁止“强迫或强制劳动”的国际惯例（注：根据国际劳工组织 1930 年通过的强迫或强制劳动公约第 1 条、第 2 条的有关规定，“强迫或强制
14、劳动”一词系指以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务。会员国应承诺在可能的最短期限内禁止使用一切形式的强迫或强制劳动。）。而事实上，我国迄今为止对主动失业者除不允许其享受失业保险待遇外，并未规定过任何形式的法律制裁，实践中也并未出现过强迫适龄公民进行劳动的司法先例，这表明我国实际上并未把劳动义务作为法律义务看待。（ 2）倘视劳动 义务为法律义务， 则我国近年来一系列符合市场经济要求的劳动体制改革措施将难以出台。例如企业进行经济性裁员将被视作故意剥夺劳动者履行法定义务的机会而禁止实施；劳动者主动提出辞职也将被看成是故意抛弃法定的劳动义务而不被允许。如此一来，劳动法在提高劳动
15、力资源配置效率和建立开放性的劳动力市场方面的积极作用，将难以有效发挥。（ 3 ）我国现行分配政策除坚持“按劳分配”为主体方针外，还允许公民通过投入生产要素（如资本、技术等）参与收益分配 5，这表明，我国允许公民取得非劳动收入， 即承认食利阶层在一定范围内合法存在。如 仍固守劳动为义务的法定观念，明显与我国倡导多种分配方式并存的政策相脱节。 放弃劳动义务法定论，在实践中将会产生积极的影响。我们将因此承认劳动者的主动失业现象，如一些劳动者因不满意工作环境而辞职或部分职业妇女自愿放弃工作专事家务等。我们将允许并保护公民通过非就业途径获取合法收入，如专业股民、经纪人的炒股、居间收入。我们还可以进一步探
16、讨一部分妇女在生育年龄是否可以实行“阶段性就业”和“非全时制工作”这一争执多年的理论问题。无疑，这会给我国的再就业工程营造良好、宽松的理论氛围。 3.如何依法规范下岗行为？ 笔者认为，应从以下四个方面入手：（ 1 ）明确规定允许企业安排职工下岗的具体条件，尤其是对企业的生产经营状况处于何种局面才可认定为“困难”应发布可操作的量化标准。（ 2）在程序上，下岗方案必须经企业工会或者职代会讨论通过，并报当地劳动部门核实、认定。对不合理的下岗方案，工会或职代会应有否决权，劳动部门亦应予以制止（注：有学者认为下岗程序应自动适用劳动法第 27 条的规定，这无疑混淆了下岗与裁员的重大区别（见 1999 年第
17、 3 期法学杂志所载张淑玲应规范国有企业的下岗行为一文）。关于下岗的程序，劳动和社 会保障部等部委关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知（ 1998 年 8 月 3 日）已有原则规定，但该文件规定职工下岗及再就业方案只需“征求工会或职代会的意见”，笔者认为明显缺少约束。对涉及职工切身利益的此类重大问题，职代会不应仅有建议权，而应享有审议通过权和否决权。）。被安排下岗的职工对企业的决定有异议的，应允许通过劳动争议仲裁和诉讼途径依法解决。（ 3）作为一种转轨时期的特殊现象，下岗这种劳动内容的不确定状态不宜持续时间太久，应尽早向再就业或解除劳动关系两个方面过渡。考虑到目前下岗
18、行为处 于软约束状态，而经济性裁员又条件过苛（注：根据劳动法第 27 条规定，经济性裁员适用于用人单位破产整顿期间或者生产经营状况发生严重困难两种场合。对于“严重困难”的解释均很严格，如浙劳动 1995 2号文规定，必须是：由于市场原因， 连续两年生产任务不足 6 个月，造成半停产且扭转无望的。因此实践中对大多数企业而言，几乎没有实行经济性裁员的可能性。），应考虑对劳动法第 27 条的规定进行扩张解释和必要的修改，适当放宽经济性裁员的条件。例如对于企业由于实施技术改造和引进高科技设备所导致的人员严重过剩，企业亦有裁员权 ，这样使一部分下岗行为直接进入劳动合同解除的法律程度。随着国有企业“三年脱
19、困”目标的实现，下岗制度应不再实行。（ 4）下岗现象是体制改革和企业“减员增效”的结果，但对劳动者本身不应成为改革的对象。下岗职工既已单方面承受了改革的阵痛，应同时能分享改革的成果，为此应特别强调政府和企业对职工下岗后果应承担的道义和法律责任，如保障下岗期间的基本生活费、提供再就业的资金和其它帮助等，尤其是企业应承担由于不合理安排职工下岗所带来的法律责任。 （二）经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合，并以法律手段为最终保障。 我们把再就业问题称为“工程”，表明该问题的解决需要动用若干手段多管齐下。依劳动力市场理论，国家应减少对就业工作的指令性计划和不必要的行政干预，主要运用经济和法律手段进
20、行宏观调控。 经济手段的具体种类有哪些，似无定论。我们认为，参照各国立法概况，结合劳动法原理，可以考虑采用如下几种办法： 一是劳动分配，即当就业机会不能满足劳动者之需要、供求失衡时，通过各种手段使就业机会合理地分配给劳动者。具体说，包括：（ 1 ）劳动匀调（转移），即努力使就业机会与劳动力互相平衡。例如把劳动力过剩地区的劳动者转移到劳动 力不足的地区；鼓励劳动力过剩的职业中的劳动者转移到劳动力不足的职业；在企业兴盛时期减少政府对企业的订货，反之在企业衰落时期增加国家的订货，以调节劳动力之需求等。（ 2）劳动延展，即对于现存不足的就业机会， 务使更多的劳动者可以均沾。其主要的方法是缩短劳动者的劳
21、动时间和减少报酬，使企业能雇佣更多的劳动者。（ 3）指定劳动次序， 即在考虑失业者个人的经济状况的基础上，规定优先就业的次序。例如对于有家庭的失业者先于无家庭者考虑。家庭负担重者先于家庭负担轻者考虑，多子女者先于少子女者，长期失业者先于短期失业者，等等。 二是劳动维持，即为了维持现存的就业机会，防止其减少，对于某些企业，国家规定其有继续经营之义务，不得随意停业。如要停业，须负提前报告之义务。国家必要时给予其补偿金维持其经营，或通过支付补偿征收该企业归国家或转予第三人经营。对于矿山、冶金、建筑、军工等业，必要时可考虑采用该法。 三是劳动增加，即为了解决紧迫的失业危机，通过兴办公共事业，以增加就业
22、机会。例如由国家出资经营某事业，或由国家对私人或团体贷以资金或给予补偿金，鼓励其从事新的经营（注：以上几种办法均引自史尚宽所著劳动法原论一书，台湾正大印书馆 印行，第449457 页。这些办法总体上可算作经济手段，当然个别的办法与行政手段乃至法律手段有交叉之处，本文只对引文进行了概括，未进行改动。）。 就业工作中的法律手段则主要表现为两种方法：一是协调方法，即要求雇佣双方通过签订个别劳动合同和集体合同确立起相互间和谐的劳动关系协调机制。二是标准化方法，即通过发布强制性基准以保护劳动者。依国际劳工立法，其内容一般包括：（ 1）废除强迫劳动；（ 2）确立劳动权平等原则，禁止就业歧视（如女性歧视、种
23、族歧视等）；（ 3）制定和实施就业政策；（ 4）制定关于失业、职业介绍所、学徒制、职业指导和训练方面的标准 6. 以上方法在我国劳动法及有关就业的法规中均有不同程度的体现，但还不够完善。 必须注意的是，行政手段 尽管有其不可克服的弊病，但仍是一种不可或缺的手段，在当前的就业形势下其重要性有时不亚于经济或法律手段。这样说并非呼唤计划经济的回归，而是基于如下考虑：其一，劳动者范畴中的一些特殊群体（如妇女、残疾人、少数民族、退役军人等）的就业权利必须以法律化了的行政手段来加以保障。其二，劳动力商品直接依附于劳动者人身，无法储存和转让，一日不售出，劳动者便无法获得一日的报酬以维持生活，因此具有出售的紧
24、迫性，而解决这种紧迫性光凭市场的自我调节还是远远不够的，必须依赖一定的行政手段。其三，随着高科技的发展，劳动密集型行业日渐萎 缩，机器对劳动力的需求呈相对减少之势，如完全由市场调节，供求矛盾有可能会越来越突出，因此在某些场合下牺牲一定的效率就成为我们解决就业问题不得不付出的代价，换言之，用行政手段保护弱者和追求社会公平仍具有其必要性。翻阅国家和各地出台的有关再就业问题的文件，这类规定可谓俯拾皆是。如劳动和社会保障部等部委于 1998 年 8 月 3 日所发关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知第一部分规定：“有生产任务的企业，一般不安排下列人员下岗：配偶方已经下岗的，离
25、异或丧偶抚养未成年子女者，省（部）级以上劳动模 范，烈士遗属，现役军人配偶，残疾人，省、自治区、直辖市人民政府确定的其他职工。”又如浙江省规定：“今后，所有城镇企事业单位新招职工（不包括专业技术人员）时，都要提供不低于 10的岗位招用下岗职工，其中新建单位不低于 20。”（注：参见中共浙江省委、浙江省人民政府关于贯彻中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知的意见（ 1998 年 7 月 21 日）第四（十）部分。）上述种种规定虽以规范性文件的名义出现，实则为行政手段的运用无疑。 应当指出，上述三种手段尽管有着不同的运作基 础，经济手段源于市场规则，行政手段源于
26、国家行政权，法律手段源于国家司法权，但它们相互间有着密切的依存关系，有时很难也无必要作出过细的区分。特别是在当今法治社会，经济手段、行政手段应通过法律固定下来，上升为法律手段，并用法律的强制力确保其顺利实施。 （三）总量扩张型安置和结构调整安置相结合，特别注重开发性就业方式的运用。 在失业类型方面，西方经济学家把它区分为三种类型，即摩擦性失业、结构性失业和周期性失业。中国的失业现状究竟属于何种类型？有学者指出：“不排除有结构性失业和周期性失业，但主要问题是因劳动 力总量大大多于就业岗位总量而造成的总量性失业。这种失业即使在经济处于高峰时期照样存在，只不过在高峰期失业率稍低一些而已。” 7这种概
27、括总体上是符合我国实际的（注：根据劳动和社会保障部、 国家统计局发布的 1997 年劳动事业发展统计公报， 1997 年底，全国劳动力资源总数为 8.457 亿人，全国从业人员为 6.96 亿人。到去年年底， 全国城镇尚有登记失业人员 576.8 万人， 全国国有企业尚有下岗未就业人员634.3 万人。见 1998 年 6 月 29 日报刊文摘。）。因此，我国就业立法应贯彻总量扩张型安置（即外延式的开发性 就业）与结构调整型安置（即调整就业需求结构）相结合的指导思想，即使是结构性调整，也应以增加就业岗位为依归。开发性就业的优点在于：（ 1 ）能够减少现有企业因承担过多的失业安置任务而重现“隐性
28、失业”现象，使长期存在的人浮于事、效率低下的局面因开发性就业得到根本性改观。（ 2 ）能够较好地发挥劳动者的个人潜质，充分实现人尽其才。（ 3 ）能够带动整个社会产业结构和所有制结构的调整，使它们趋于合理化，形成就业安置与经济发展互相促进的良性循环格局，因此该安置方式应予特别关注。 如何拓展开发性就业的渠道？笔者认为，当前 可以考虑以下几种途径：（ 1）积极培育新的“经济增长点”，如基础产业和基础设施建设、环境保护、开发荒山、荒地等 8.（ 2）鼓励创办一些有市场需要的劳动密集型产业，如建筑、服装企业等，扩大安置下岗失业人员的容量。（ 3）挖掘原有企业和产业的就业潜力， 包括：现有企业通过兴办
29、新的独立核算企业来安排下岗、失业人员。通过组建新的就业服务企业，或由企业已有的劳动就业服务企业进行安置等方式，扩大就业。还有，结合企业兼并、破产等多种形式的企业改革，把再就业工作与企业改制结合起来，大力兴办以股份合作企业和有限责任公司为主的新 型企业，为再就业提供空间。（ 4）加大所有制结构调整的力度， 培植大批民营职业企业家阶层。在国有企业普遍因经营困难而面临巨大就业压力之际，非公有制经济的崛起发挥了劳动力“蓄水池”的作用，极大地缓解了整个社会严峻的就业形势。据报载，“八五”期间城镇仅私营、个体经济组织新增就业人员就有 1385.8 万人，相当于同期城镇新安置就业的 40 9.这表明非公有制
30、经济具有就业安置的惊人潜力， 在今后很长一段时期内可能成为再就业的主渠道，因此应大力扩大其规模。通过“练摊”、贩运等方式自谋职业，仅能解决自身就业问题，但其安置 容量有限，而增植民营企业家阶层，不仅能使其自己免失业之忧，更能因雇用的需要而解决其他人员的安置问题，可谓利泽他人。 在结构性调整方面，最主要的工作是理顺以下几对关系：一是产业结构关系。“要把发展第三产业，特别是商业、饮食业、旅游业、家庭和社区居民服务业等，作为下岗职工再就业的主要方向。” 10其原因在于第三产业既是我国当前产业体系中的薄弱环节，又具有投资少、上马快、容纳人数较多、从业人员素质要求相对较低的特点，非常适合我国的国情。据国
31、家计委分析，国内生产总值每增加 1， 可安排就业 80 万人，而第三产业 每增加 1，可安排 130 万人，其潜力相当可观 11.二是大型企业与中小型企业的关系。由于大型企业包袱重、经营机制转换难度大、就业压力短期内难以消解，因此那些技术含量低、成本小的中小企业将成为分流失业下岗人员的重要渠道。三是城乡关系。对于农村剩余劳动力，应引导他们尽可能就地就近转移，适度控制进城务工的规模，以免加剧城镇就业的紧张局面。四是国内就业与劳务输出的关系。在全球经济一体化的时代，国家间的劳务交流更加频繁，适度的劳务输出有助于减轻国内的就业压力。为此，应“建立一套全国范围的劳动力输出系统，对国际劳务输 出规定相应
32、的制度、原则、办法、程序，并通过法律形式赋予省、市、县以一定的劳务输出自主权” 12，适当放松对劳务输出的管制程度。 （四）法律扶持、优惠与完善的就业服务相结合，为再就业创造良好的外部环境和条件。 早在 1964 年，国际劳工组织在其通过的就业政策公约第 1 条第 1 款中就指出，“各会员国作为一项主要目标，应宣布并实行一项积极的政策，其目的在于促进充分的、自由选择的生产性就业。 ”我国已于 1997 年 5 月 9 日经全国人大常委会决定，批准了该公约，因此，充分的生产性就业也应成为我国对就业促进工作提供 法律保障的目标。为了解决我国面临的就业危机，我们应在法律上、政策上向就业促进工作倾斜，
33、通过法律扶持、政策优惠，并提供完善的就业服务，加快再就业工程的实施。 法律扶持和优惠措施应包括如下一些内容： 第一，在税收、贷款、收费、货源、场地等方面给予优惠政策。如对于申请从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的下岗职工，在税收上应给予减免待遇，在信贷上应优先贷放并可考虑采取低息或贴息方式，在收费上应减免工商、城建等行政性收费，在紧俏物资的供应上与其他企业一样对待等等。对于从事社区服务、环境保护、公益事业、 基础设施建设的由下岗失业职工兴办的企业，更应给予照顾。 第二，设立再就业工程专项资金，保证再就业工程的顺利实施。据悉，目前全国各级财政拨付的就业经费每年只有 2 亿多元， 在财政支
34、出中所占比重不到 1，与再就业工作对资金的客观需求相比，简直不成比例。由于资金投入严重不足，使再就业缺少经济支撑，已严重影响到下岗位职工进入再就业服务中心的速度 13.1998 年中共中央和国务院提出，再就业服务中心的资金原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂） 三分之一。但由于企业资金实力不足、地方财政有的比较紧张等原因，资金仍难以落实到位。因此，在当前为保护下岗职工的切身利益，应特别强调财政（特别是中央财政）对再就业基金的“兜底”作用，在财政预算中预留企业、社会负担不足时的差额补贴资金。同时，应扩大社会筹集的渠道，如慈善
35、损赠、义演义卖、发行彩票等。 第三，把以各种形式谋取职业的劳动者尽速纳入到社会保障的覆盖网之内，使他们都能参加养老、工伤、失业、医疗等基本社会保险，发挥其社会“安全网”和“减震器”的作用。当前影响国有企业富余职工向外分流的一个重要原因是其离开 单位后便丧失了原本享受的社会保险、住房分配和其他集体福利待遇。因此，只有使社会保障制度惠及全体社会劳动者，才能解除他们到私营、个体、外商投资等企业工作无社会保障的后顾之忧，促进劳动力的合理流动。劳动者在各种企业间流动时，过去的连续工龄和缴费年限与以后的缴费年限应合并计算。为保障社会保险基金收入的连续性和稳定性，在条件合适时，应考虑将目前的社会统筹方式改为
36、国际上部分国家采用的征税方式，通过“社会保障税”的强制执行效力，发挥财政对保险支付的保障能力和资金调剂作用 14，缓解目前社会保险基金严重缺乏支付能力的沉 重压力。 同时，应进一步完善我国的就业服务体系，包括： 第一，职业介绍服务。当前我国存在的主要问题是对民间开办的收费职业介绍所管理不力。从国际上看，私人或团体开办的营利性职业介绍所往往属于被取缔或严加管理之列 15，因它们为向求职者滥收酬金，经常有坑蒙拐骗之恶行发生。眼下我国民办的职业介绍机构和劳动部门开办的职业介绍机构已成鼎足之势，但存在问题仍然较多，尤以诈取求职者钱财为甚。为消除其弊病，应考虑采取如下几项措施：（ 1 ）对其设立条件应严格控制；（ 2）业务范围应有限制， 如一般不得从事外派劳务的中 介服务；（ 3）所收之酬金标准，应由政府主管部门制定； （ 4）对违反诚信原则，恶意从事中介活动致使求职者受骗上当、遭受损失的，应依合同法对于“居间合同”的有关规定令其负损害赔偿责任，登记主管机关应视情节吊销其营业执照。 相比较而言，政府开办的职业介绍所具有业务范围广、求职信息来源权威可信、不以营利为目的、较少出现违规行为等优点，故应大力倡导和发展。当前对下岗职工，应实行即时服务和免费服务。
