1、 本科毕业论文 （ 20 届） 论我国行政听证制度的完善 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目录 摘 要 . 1 Abstract . 1 一、 行政听证制度的概念、发展状况及作用 . 1 （一）行政听证制度的概念 . 1 （二）行政听证制度的发展状况 . 1 （三）行政听证制度的作用 . 2 二、我国现行行政听证制度存在的缺陷 . 2 （一）关于听证制度适用范围过于狭窄 . 2 （二）对于行政听证相关主体的规定不够科学 . 3 （三）对听证笔录效力的规定不够明确 . 3 （四）行政听证程序缺乏相应监 督和救济机制 . 4 三、完善我国行政听证制度
2、的若干构想 . 4 （一）适当扩大行政听证的适用范围 . 4 （二） 适当扩大 行政听证相关主体 的范围 . 4 （三）应采取多样的听证方式 . 6 （四）应明确 听证笔录的法律约束力 . 6 （五）应建立对听证的监督审查制度 .7 四、小结 .7 参考文献 .9 1 摘 要 目前我国行政听证制度在适用范围、程序和实施过程中存在一些问题，很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证流于形式。本文通过扩大行政听证制度的适范围、采取多样的听证方式、完善听证制度相关参加人的规定等来完 善我国的行政听证制度。 关键词 听证制度 ； 行政程序 ；行政听证；行政权力 Abstract： Administra
3、tive Hearing System for the current scope, procedures and implementation process, there are some problems, it is difficult to ensure that the hearing of the objective, impartial, and may even lead to hearing a mere formality. In this paper, the relevance of expanding the scope of the administrative
4、hearing system, hearing a variety of ways to improve the system of public hearings and other relevant provisions of the participants to improve our administrative hearing system. Key words： Hearing system; Administrative procedures; Administrative hearing; Executive power 2 一、 行政听证制度的概念 、发展状况及作用 （一）
5、行政听证制度的概念 根据 法学界的 通常定义 ，听证（ hearing）最早 起源 于英国普通法中的自然公正原则。这一原则包括两方面的基本内容 ： 一是任何有利害关系的当事人的辩护都应当被公平的听取；二是任 何人不能成为与己有关的案件的裁决者。根据这一原则，法官在裁决时 必须给当事人以充分的陈述、申辩权，必须在公平、公正地听取双方当事人意见的基础上做出裁决 1。 而 行政听证 ,是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动。听证制度是促进权力机关 和 行政机关依法决策、依法行政 、依法 维护公民 和 法人或者其他组织合法权
6、益的一项重要制度。听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。 （二 ） 行政听证制度的 发展状况 听证制度 最初适用于司法领域，称之为司法听证。 后来 由于其公正性，逐渐适用于立法领域，称之为立法听证。 20 世纪 以 后，听证程序 开始逐渐 进入了行政领域，称之为行政听证。行政听证制度是听政制度的一个重要分类。 美国 是 世界上 最早在法律上确立听证制度的国家。 1946 年 颁布 的联邦行政程序法规定：凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当 给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。该法
7、的制定，改变了传统以行政效率优先的行政法原则，取 而代之以保障公民基本权利和对行政权力的行使加以控制的行政法原则。因此，听证程序构成了美国联邦行政程序法的核心内容， 之后相继 为许多国家所仿效。 我国的听证制度虽然借鉴于西方国家，但也有着直接的宪法来源，它的原则符合我国的宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。在具体规定方面， 听证最早见于 1996 年颁布实施的行政处罚法第 42 条： “ 行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之 前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。 ” 的规定中。 此后的价格法将听证的范围扩展到
8、政府定价行为及行政决策领域， 2000 年立法法使听证制度推进至行政立法领域， 2003 年通过的行政许可法对行政听证制度的规定更趋合理和全面 , 更具有可操作性。此外，许多地方和部委也都制定了许多相应的行政听证制度的实施细则。 近些年来，随着我国依法治国方略的实施，听证制度也由行政领域逐步扩展到了立法、司法等领域内。 （ 三 ）行政听证制度的 作用 听证程序对增强行政执法的公正性 、 提高行政 执法的透明度 和 保护当事人的合法权益能起到积极的作用。我国行政机关在行政执法过程中有 着不同于其他国家行政机关的强大的权力和优越的地位，其行政处罚的对象又是公民、法人和其他组织的人身权和财产权， 而
9、这些对象在行政机关的强势权力和地位面前就是处于弱势， 因而，如何保证他3 们的合法权益不受到非法侵害，如何约束行政机关 使其 公正行使权力，这就成为我国 “ 依法治国 ” 、 “ 依法行政 ” 中的一个重大问题。而听证程序则为公民、法人或其他组织 在充分行使和维护自己的合法权益 上 设置了一种程序上的保障。在听证程序中，当事人有权表达自己的意见和主张 ；有权 充分 为自己辩解；有权要求行政机关提供证据和处罚依据；有权与执法者进行对质和辩论。同时，听证程序的运用，也可使行政机关在执法时，防止执法人员主观臆断，滥用职权 而危害到其他群体的正当人身权和财产权 。 二、我国现行行政听证制度存在的缺陷
10、相比国外成熟的行政听证制度而言，我国的听证制度在很多方面还显得不足。 (一 )关于听证制度适用范围过于狭窄 国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家，听证不仅适用于具体处分行为 ，而且还广泛适用于 制定法规等抽象行为。目前世界各国听证适用范围都在兼顾公正与效率的前提下不断扩大。相比之下，我国行政听证的范围就非常狭窄了 2。 在具体行政行为的适用范围上，目前我国仅在就行政处罚行为和行政许可行为方面适用行政听证制度，其他的具体行政行为如行政强制措施、行政征收、行政裁决等未纳入行政听证制度；在抽象行政行为的适用范围上，目
11、前，除行政立法以外的行政决定制定的其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证范围。 行政处罚法第 42 条规定“：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处 罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”时该条又规定“ : 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”这一规定明显有失公正 ,不符合其公平公正的原则，因为限制人身自由的行政处罚对公民权利的影响比较大数额罚款的影响更大。 而在相对先进的行政许可法中，其适用范围也仅仅局限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，意即只有直接涉及申请人和他人之间的利益，并且是重大利
12、益的事项才可以听证，如果行政许可不涉及申请人和其他人之间的重大利益关系，即使对行政许可决定不服，也不能 申请行政机关举行听证，只能通过行政复议，行政诉讼等其他途径解决这种规定剥夺了当事人对不利行政决定的知情权和申辩权，也是和世界通行的听证制度不相协调的。 （二）对于行政听证相关主体的规定不够科学 从我国已经制定的有关听证制度的法律来看，对于听证的组织者、主持人、利害关系人等的规定都比较笼统： 1. 听证组织者 的定义不够科学。 听证组织者在听证程序中具有重要的作用，一般为有权做出行政决定的行政机关。 几乎所有有关的法律都规定由行政机关组织听证，而听证的主持人则或为行政机关，或为行政机关案件调查
13、者以外的其他工作人员。 而其中 行政法规制定程序条例和规章制定程序条例均规定行政法规和规章的起草单位可以举行行政立法听证会。很明显，行政立法听证会由起草单位来启动和组织，而且是可以举行，也可以不举行，这就容易导致起草单位为通过立法事项而导演和操纵听证会的情4 况发生。行政立法听证不同于简单的征求意见，其作为一项严格的程序法律制度，对行政立法活动应当是具有约束力的。 2.行政听证的参加人范围限于直接利害关系人。 目前我国对于参加听证的主体的范围还比较狭窄，我国行政处罚法和价格法都只规定了行政行为的当事人可以提请听证。即使在较 先进的行政许可法中，也只规定有权提请听证的只能是申请人和利害关系人。
14、对于利害关系人的规定，往往限于直接的利害关系人，即具体行政行为直接侵害其权益的人，而不包括权益受到间接影响的间接利害关系人，这就相当于剥夺了间接利害关系人保护其合法权益的权利，显然不能维护社会的公平。这样规定虽然方便了行政机关行使行政自由裁量权，但也隐藏着侵害行政相对人利益的极大可能 3。 3.听证主持人的地位、资格、职权等无法律详细规定 。 听证主持人可谓是整个听证程序的核心，他负责听证活动组织工作的调节和控制，扮演着裁判者的角色，然而我国相关法律关于听证主持人的规定过于简略，只有听证主持人从何种部门选定的规定，没有主持人的资格要求，也没有职权职责的规定。这使得主持人独立执行职务不能得到保障
15、，听证的公正也难以确保。 （三）对听证笔效力的规定不够明确 我国除了行政处罚法和行政许可法两部法律以外，都没有对听证笔录作出规定虽然行政许可法第 48 条的规定明确了应该把听证笔录作为行政机关作出行政许可决定的依据。但这是远远不够的 , 行政行为岂止行政许可这一种，对于行政处罚、行政强制、行政复议、行政立法等行政行为，也都应该进行听证并制作笔录， 惟有如此才能体现人民参政议政的政治权利，也才能取得行政法治的真正进步。 (四 ) 行政听证程序缺乏相应监督和救济机制 一种法律程序的进行，必须要有健全的监督和救济体制，惟有如此才能真正保护权利人的合法权益。而现有的有关听证的法律法规对听证的程序听证方
16、式等的规定都比较含糊，对听证程序监督和救济的规定几乎没有 4，使得行政机关在进行听证时无据可依，具有较大的随意性，极易造成行政效率低下，又可能对相对人合法权益造成侵害而使之无从得到救济，导致无法实现听证的最终目的。 三、完善我国行政听证制度的若干构想 如前所述，无论 是在立法方面还是在听证会的实践中，听证制度都存在许多不完善，不规范的地方，还有很多的不足。应从以下方面完善我国的行政听证制度： （一）适当扩大行政听证的适用范围 目前，我国行政听证程序的适用范围过于狭窄， 对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应
17、当主动 进行 听证的事项，行政许可法规定为 “ 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项 ” ，从立法本意来看，是基于行政 许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类5 行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间 5。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。 我国听证制度的适用范围仅限于行政处罚和行政许可等少量有限的具体行政行为，而其实其他许多行
18、政行为也有可能影响相对人的权利和义务，如行政复议、抽象行政行为。抽象行政行为指行政机关制定具有普遍约束力的可以反复 适用的规范性文件的行为6。 而我国除了行政法规，政府规章的制定是否要进行听证，由行政机关依据立法法的规定来决定外，其他抽象行政行为是否要听证，法律并没有明确规定，行政机关的随意性较大。但是，抽象行政行为作出以后，可以反复适用，一旦违法，可能产生比具体行政行为更大的危害性，特别是我国目前行政机关大量行政行为产生的过程中的民主性严重不足，更需要行政程序对之进行监督与救济，通过听证来规范抽象行政行为，可以从源头上来规范行政机关的行政行为，也可以取得更高的行政效率。 （二） 适当扩大 行
19、政听证相关主体 的范围 为满足听证 的公开和全面的要求，很多国家的听证 相关主体 的范围都有扩大趋势 。 1.确定各级政府法制机构为行政立法听证会的组织者。 行政法规制定程序条例和规章制定程序条例中规定，起草单位可以举行听证会。 其中 行政法规和规章的起草单位属于利害关系人，不能作为听证会的组织者 ,应于回避。政府制定价格听证办法第六条中规定 : “ 定价听证由政府价格主管部门组织。 ” 这样规定，就可以避免部门导演听证会的情况发生。所以，行政立法听证会应当由政府法制机构负责组织。政府法制机构作为一个相对中立的机构，更能保证听证会的公正性。 2.我国有 权参加听证的主体较为狭窄，按照我国行政许
20、可法的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。 就 某种意义上 而言 有权参加听证的 能且 只能是申请人和利害关系人。由于行政机关的 一些 许可决定往往 会 间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。 在实践中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径 。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，也不利于社会矛盾的化解 ；
21、尤其 在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。 7 我国宪法规定： “ 中 华人民共和国一切权力属于人民 ” 。各级政府的权力既然是人民赋予的， 那么 人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义 就 是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资 产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。 3. 行政许可听证主持人职能分离、回
22、避原则 。 行政许可听证主持人作为听证活动中6 举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视 9， 否则听证会就会 出现 一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用， 由于行政听证制度具有准司法的属性，这也使得人们特别关注听证 过程中听证的主持人的身份问题，因为主持人在一定程度上要有中立性与公开性等特征。 在国外，听证主持人是指在听证过程中引导听证进程，主持接受证据，作出预备性决定的政府官员，称之为讯问审查官。行政机关的长官当然具有主持听行政证的资格，但因为“这些行
23、政机关有那么多工作以至他们的首长或委员会成员很少能主持需要证据的审讯，”解决这个问题的办法就是由行政机关的长官根据案件指定其下属的官员主持听证。但是，由于长官指定听证主持人的随意性和听证主持人法律地位的不独立性，因而其主持听证的公正性经常受到当事人的怀疑而引发不满。 目 前，我国在听证主持人制度方面的规定只是做到行政机关内部职能分离，即执行调查追诉职能的人，不得主持听证，因此，我国听证主持人是指负责听证活动的组织工作，使听证活动按法定程序合法完成的非本案调查人员的行政机关内部工作人员。我国现行价格法规定政府价格主管部门为听证的主持人，而立法法也同样规定听证会的主持人为行政立法机关，至于其他法律
24、及省市的听证法规、规章关于主持人的资格规定更少。而到底具有什么资格的人才能组织听证则更无规定 10。这也就令人对主持人的中立产生怀疑，也就不能从根本上真正实现听证程序内在要求的公 正了。 有鉴于 以上的缺陷 ，我国应建立一支相对独立 并 稳定的听证主持人队伍 ， 要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理 的 工作经验， 然后 通过全国统一 的资格考试 并 取得资格证书，然后与其所在行政机关脱钩。设立专门 的 机构对听证主持人进行统一 的 管理 并制定相应的管理制度 ，根据 每个 听证案件的具体要求 ， 统一选派主持人，并负责参与主持人的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，最
25、好 是 以听证委员会的形式出现 ， 由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成，这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求 所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。 （三）应采取多样的听证方式 根据我国现行有关听证的法律规定，通常采用的是法定听证、事前正式听证的方式，这种单一的听证形式，既不适合听证制度本身发展的要求，也不能满足行政管理的需要。应结合我国实际情况，根据不同的行政行为，采用灵活多样的听证形式。
26、将正式听证与非正式听证结合使用。如在行政立法行为中，对于那 些与公民日常生活有密切关系的事项立法时，行政机关应在通过之前举行听证会，广泛听取意见，如价格听证会；而有些则可以采用非正式听证，行政机关应公告其拟将制定的行政法规、规章的草案，公众既可以口头方式表达自己的看法，也可向行政机关提供书面意见和材料，使口头听证与书面听证在非正式听证中结合使用。建议在已经颁布实施的行政程序法草案中以“非正式听证”与“正式听证”的提法取代以前法律规范中采用的“陈述意见”与“听证”的提法 8，另外加快行政程序法的补充和完善。 7 将事前听证与事后听证相结合。我国听证制度缺乏事后听证 的规定，这同样也导致了听证程序
27、适用范围的狭窄。大多数听证在行政决定作出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行，例如在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害，像即时强制的行为适于举行事后听证。这样不但可以保证行政机关的工作效率，还有利于加强对行政行为的监督，促进依法行政。 （四）应明确听证笔录的法律约束力 各国听证程序中都规定了听证必须制作相应的笔录，但是，行政机关是否只能以听证记录为行政决定的惟一依据，各国规定并不相同。有 些国家规定，行政机关应斟酌听证记录并结合其他事实作出相应决定，而不是必须以听证记录为惟一依据，在我国法律并没有明确规
28、定听证笔录的效力问题。 但是，行政机关应将听证笔录作为作出行政决定的主要依据或重要依据，这是因为：第一，在我国听证主持人并不作出行政决定，听证只是为了听取双方的意见和陈述，最终仍然要由行政机关作出决定，因此行政机关为了准确作出决定而考虑其他有关的事实，并无不妥，听证笔录不能成为我国行政机关作出决定的惟一依据。而在美国，听证主持人是行政法官，有权根据听证情况作出初步决定和建议决定。如果没有人提出 上诉或进行复议，初步决定就成为最终决定而不必由行政长官再做出决定。所以，为了保证行政法官独立作出决定，就要求他完全以听证记录作为决定的依据。第二，听证笔录中的证据依据，由于经过质证，因而比行政机关案件调
29、查人员调查的情况要客观、真实、可靠得多，这就使得听证笔录及确认过的证据比其他证据更具有说服力，所以，它是重要依据。因此，根据以上的分析，在我国，听证记录只能作为行政决定的重要依据或主要依据，不宜作为惟一的依据。 行政许可法的规定就说明了这一点，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。因此，行政机关是以 听证笔录为主要依据而非唯一的依据来作出行政许可决定的。 （五）应建立对听证的监督审查制度 对行政程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后所作出的行政行为是否合法、适当的问题进行监督审查。这是对行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。听证制度目前在我国尚属初创阶段，由于行政
30、机关和行政相对人对此都没有充分的认识，一些政府部门没有多少经验，使得不少听证程序流于形式、走了过场，有的假借听证的名义，使某些违背民意的行政决定披上了“民意”的色彩，获得了虚假的正当性，严重损害了听证制度的严肃性，引起了 人民群众的强烈不满，损害了政府的公信。还更是因为我国尚无专门的法律法规对听证程序本身是否合法进行监督，使得违反听证程序的现象频频发生。因此，建立与之相适应的监督、制约机制，是非常必要的。 四、小结 2010 年 1 月 4 日 国家发改委表示，价格听证会制度实施以来，有关社会议论的增多，表明这一制度还存在很多问题。为此政府有关部门要进一步加大透明度 ，使之公开8 公平 ，便于
31、社会监督。 国家发改委认为，最关键的问题是听证会有关材料的公开。国家发改委建议政府有关部门不断加大信息公开的力度，一是除了把有关材料公布给听证会参加人外 ，还要通过政府网站、新闻媒体等途径向社会各方面普遍公开；二是除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密外，企业的运营情况、财务报告、成本数据等情况，政府成本监审的有关资料和定价文件等，都要向社会公开；三是政府有关部门和经营者要公布专门的咨询电话或电子邮箱，并指定专人负责处理社会公众的咨询和回复公众信件；四是邀请人大代表、政协委员、专家学者、中介机构代表和其他社会公众全程参与监督成本监审工作，提高政府成本监审的公信力。 同时 国家发改委 还 列举了
32、价格听证制度的一些改进内容，比如，听证会消费者参加人的遴选，将事先向社会广 泛公告，再通过电视台现场直播摇号、随机选取，增强公信力。摇号活动既可以由价格主管部门组织，也可以由消费者组织组织，还可以由新闻媒体组织，并邀请公证人员进行公证。听证会参加人的发言，可以不事先限定时间，有话则长、无话则短，让每个参加人都有平等的充分表达意见的机会。 发改委的这一表态首先从行政机关层面承认了我国行政听证制度的不足，尤其是其中的价格听证制度，往往是逢听必涨，越听越涨。对这一表态应该予以真正的认可，更重要的是促进行政听证整一制度的修改和完善。希望我国的行政听证制度能够破除人为的和历史的束缚，真正意义 上的为人民
33、服务，起到作为法律其应有的责任。 本文结合结合当今价格听证制度方面的问题，以此为切入点就整一听证制度的的缺陷和构建提出一点看法，还有很多不足之处，仍待改进。 参考文献 1 程文军 .公开透明化理念下之执行听证制度的架构与规范运行初探 .南京 :2004. 2 周义 .穆凯峰 .论我国行政听证制度存在的缺陷及其完善 .甘肃农业 2005 年第 9 期 3 杨海坤 .关于行政听证制度若干问题的研讨 .江苏社会科学 ,1998 , 4 徐艳群 .吴国亮 .关于完善我国行政听证制度的思考 从圆明园湖底防渗工程听证会谈起 .江西社会科学 .2006.2 5 秦甫 . 兼听则明 公正行政 外国行政听证制度
34、简介 J . 中国行政管理 , 1995, (10). 6 劳动行政处罚听证程序规定 J . 中国劳动 , 1996, (2). 7 程文军 .透明化理念下之执行听证制度的架构与规范运行初探 .法制 日报 ,2004- 12- 01(11). 8 高秦伟 .我国行政听证制度的现状与完善 .理论探索 ,2002 ,(2). 9 杨海坤 .关于行政听证制度若干问题的研讨 .江苏社会科学 ,1998 , 10 姜明安 .行政法与行政诉讼法 .北京 :高等教育出版社 ,1999. 11 Consensus Report: Consensus development conference: pro- P
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