1、 本科毕业论文 （ 20 届） 论政府危机管理中参与机制的建设 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完 成 日 期 年 月 1 目 录 摘 要 1 Abstract 1 前 言 1 一、政府危机管理相关理论 2 （一）危机的概念 2 （二）政府危机管理的基本内涵 3 二、政府危机管理中参与机制的现状 4 三、政府危机管理中参与机制存在的问题 4 （一）参与危机管理的意识薄弱 5 （二）参与危机的管理权责不明 5 （三）参与主体的信息沟通不畅 5 （四）参与危机管理的能力不足 6 （五）参与危机管理的法律缺失 6 四、完善政府危机管理参与机制的对策 6 （一）提高各主体
2、危机处理意识，建立健全共同参与机制 7 （二）明确各主体的权责划分，做到管理得当、行动有序 7 （三）完善多元主体之间的信息共享机制和信息沟通机制 7 （四）建立危机管理的协调机制，提高危机处理应对能力 8 （五）完善多元主体参与的法律制度，明确其地位与权责 8 结 语 8 参考文献 9 2 【摘 要】 ： 公共危机事件种类的多样化和诱发危机原因的复杂化，给应对危机带来巨大挑战。为更好地处理危机事件，政府在发挥自身作用的同 时，需要联合其他社会各方力量来共同抵御危机。 通过对政府危机管理参与机制的研究，分析当前我国政府危机管理参与机制的现状，探析机制建设过程中存在的问题及其原因，并由此提出相应
3、的解决途径和完善方法，提高政府危机管理的能力，最大限度的降低公共危机事件带来的损失。 【关键词】 政府危机管理；参与机制；建设 Abstract: The crisis in the event types of diversity and brings the crisis of the cause of the complex, to solve crisis brings enormous challenges. For better handling of crisis, the government play its role in the meantime, need with o
4、ther social parties strength to common resist crisis. Through the government crisis management participation mechanism research, analyzes the government crisis management in China, the present situation of participation mechanism analysis mechanism construction process the existing problems and reas
5、ons, and then puts forward the corresponding solutions and improvement methods, improve the government crisis management ability, utmost to reduce public crisis lead to losses. Key words： The government crisis management； Participation mechanism； construction 3 前 言 目前，我国正处于社会转型期， 各种灾难事故、社会安全事件等突发事件频
6、繁发生，如山西煤矿事故、瓮安事件等。 这些突发事 件严重威胁到了人民的生命财产安全和社会的稳定。根据中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报显示， 2008 年 全国各类自然灾害造成经济损失 达 11752 亿元 （其中汶川地震造成直接损失 8451 亿元） ， 2009 年达 2524亿元， 2010 年达 5340 亿元。 2003 年的“非典”危机事件极大的考验了我国公共危机管理的能力 ， 使我国政府开始关注和重视危机管理机制的建设。 2008 年 的 汶川地震 ， 我国政府处理危机所表现出来的应变速度和能力，则体现了我国的危机管理正日趋成熟。然而， 突发事件的不可控性、危机管理机制的不
7、健全和应对危 机所采取措施的滞后性，扩大了危机本身所带来的后果，严重威胁到人民的安全和社会的稳定。 如何完善危机管理机制，提高政府应对突发事件的能力 ， 弥补突发事件本身的不可控和应对的滞后性，成了及时有效处理危机事件的关键。 在我国，危机管理的责任主要是由政府一方来承担，这是由其地位、职能特点和所具备的能力决定的。但这并不意味着在危机管理中政府是唯一力量。 实 践证明，随着危机事件范围的不断扩大，政府一方力量已无法解决危机事件所带来的种种危害，而是需要各种非政府组织、媒体组织和公众的参与协作。在实际工作中，政府部门需要充分发挥自 身的主导地位 ，协同非政府组织、媒体组织、公众和其他社会力量
8、， 以实现抗击危机的最大化和最优化。因此，系统研究政府危机管理的多元主体参与机制十分必要。 一、政府危机管理相关理论 （一）危机的概念 危机一词最早出现于古希腊的医学中，希腊文是 Crime in，是生死转折点的意思。 1 随着西方工业革命和资本主义的发挥，“危机”一词逐渐被引入到工业、企业中去。在 18 世纪至 19 世纪，“危机”一词逐渐被引入政治领域，表明政治体制或政府面临的紧急状态。随着社会的不断发展，许多学者对危机下了定义： 罗森塔尔认为，危机是 指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件” 。 2 劳伦斯
9、巴顿认为，一个社会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产、和声誉造成巨大的损害。 3 查尔斯 赫尔曼认为，危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。 4 综上所述，危机是指以突发和不确定的形式，对社会或者组织产生严重威胁的一种紧急状态或紧急 事件。 首先，危机具有破坏性。危机会对生产生活、人身财产安全产生一定4 影响，甚至是严重影响。其次，危机具有公共性。当某一区域发生危机事件，该危机就会影响到所在区域的社会和公众。而作为危机管理主体的政府，需要对社会和公众负责，需要
10、在危机发生后立即采取相应的解决措施。最后，危机具有不确定性。危机发生的原因往往具有复杂的社会背景，涉及政治、经济、文化等多方面因素；另外，危机发生的时间、地点具有不可预测和不可控性，对政府解决危机产生一定影响。 （二）政府危机管理的基本内涵 1.政府危机管理的概念 薛澜教授认为，政府 危机管理是政府针对突发危机事件的管理。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。 5从这个定义看，政府危机管理就是以政府或其他公共机构为主体，其他社会力量（包括非政府组织、自治组织和社会团体）为辅，对突发性危机事件进行管理的活动，通过提
11、高政府对危机发生前的预见能力、危机发生时的应对能力与控制能力、危机发生后的救治恢复能力，达到及时有效处理危机，恢复社会正常秩序的目的。 2. 政府危机管理的特性 危机自身具有明显的特征，通过对危机 特性的研究分析，可以得出在政府主导下进行的危机管理所具备的特性。通过政府危机管理特性的研究，为更好构建危机管理机制提供了依据。主要有以下几个特性： 第一，不确定性。危机本身不确定性和其一定的潜伏期，导致政府在对危机的预防监测上存在不确定性。而在危机发生初期，由于危机事件的突发性，政府处于信息的缺失状态，对危机事件整体缺乏了解，在整合信息、制定决策的过程中存在不确定性。 第二， 预防性。危机的突发性和
12、破坏性，要求在危机事件处理的过程中注重危机的预防和监控。而对危机事件的报道、危机知识的宣传、各类危机事件的应对演 练以及政府危机预警机制的建设，都充分说明了政府危机管理的这一特性。 第三，公共性。危机事件的爆发会影响所在区域的公众，所以公众在危机中处于首当其冲的位置。此外，政府作为管理危机事件的主体，需要对公众和社会负责。政府所作的决策，所采取的行动要以确保公众和社会利益不受损失为前提。 第四，动态性。危机事件在产生到消亡这段过程中，会随着各种环境因素的改变而改变。与其相对应，政府在管理危机事件时，需要针对不同阶段，不同条件，提出不同的解决方案，确保方案的可行性与有效性。 第五，综合性。危机事
13、件从其产生阶段来看可分为预 防监测、应对控制和恢复评估三个阶段；一个危机事件的产生，又会诱发其他危机事件的产生。危机事件复杂的特性需要政府在管理危机事件时需要全面综合考虑危机事件，制定翔实的计划。 3. 政府危机管理的阶段 对于危机管理的模式，罗伯特希斯提出了 4R 模式，分别是缩减、预备、反应和恢复四个阶段。 6根据危机产生前、产生时和产生后可分为三个阶段：预防监测阶段，应对控制阶段和恢复评估阶段。在预防监测阶段，政府应该采取积极主动的态度，将危机控制5 在萌芽之中，主要包括进行宣传教育，加强危机意识；在其管理范围内进行全方位评估，排查 存在隐患。在应对控制阶段，鉴于危机已经发生，政府所要做
14、的就是采取恰当的措施控制危机进一步扩散，并且制定有效的政策进行危机处理，主要包括警示，搜寻救援，灾民转移，灾难评估，信息管理等等。在恢复评估阶段，政府要通过各种渠道途径对社会生活进行全面恢复，逐步消除危机所带来的影响，主要包括灾后基础设施重建，受灾群众心理恢复，政府也要总结经验，完善各方面的制度建设，以提高执政水平，推动社会稳定和可持续发展。 二、政府危机管理中参与机制的现状 近几年，我国政府危机管理机制在减轻危机危害，保护国家和人民的安全上发挥了巨大的 作用。究其原因，关键在于建立了较为完备的危机管理参与机制。 第一，参与主体多元化趋势明显。在传统的政府危机管理体系中，政府是作为一个主要力量
15、来处理危机事件的。而 公共危机的社会性、社会组织的发展以及政府管理理念的转变要求除了政府一方的参与管理外，还需要其他社会力量的参与。现阶段，我国政府危机管理中参与主体呈明显多元化趋势，建立起了以政府在主导，非政府组织、媒体组织和公众协同参与危机管理的机制。以 2008 年汶川地震为例，政府危机管理部门在组织人力物力进行救援的同时，非政府组织、各媒体组织及公众都能各尽其职，自发 组织力量进行及时的救援。如各非政府组织主动提供技术服务，深入灾区开展救援；各地媒体及时详细报道灾区动态；全国各地的群众积极捐款捐物等。 第二，参与管理的渠道得到不断拓宽。现阶段包括非政府组织、媒体组织和公众在内，参与危机
16、管理的渠道不断拓宽，参与危机管理的方式也更加多元化。主要分为四个方面：首先是资金的参与。与政府应对危机的资金不同，民间的资金虽零散但灵活，能够在危机发生的第一时间为受灾群众提供帮助。如汶川地震中，共计捐款 653 亿元，极大的缓解了危机。其次是物资提供。从各重大的灾害事故中可以看到，物资缺乏几乎 是危机发生初期会遇到的问题。而从各危机事件实例可以看到许多企业、公众会筹资购买大量物资救援灾区。再次是技术支持。在灾区现场可以看到搜救队、医疗队等各类专业的救援队伍，包括民众自发组织的救援队伍，主要提供专业知识和技术服务。最后是信息服务。相关非政府组织会提供专业、合理、准确的危机事件处理意见；媒体组织
17、作为政府与外界的沟通桥梁，能够及时全面传递危机信息；而陷于危机中的公民还可以提供更真实、准确得信息，为政府正确决策提供帮助。 第三，参与管理的法制环境不断改善。 从立法内容上看 ，我国在自然灾害、公共卫生、社会安全 事件等制定了诸如戒严法、国防法、防洪法、安全生产法、突发公共卫生事件应急条例、传染病防治法、国家突发公共事件总体应预案、突发事件应对法、消防法和防震减灾法等法律法规，涉及领域之广、程度之深。这些法律法规的制定为更好的进行危机管理工作提供了立法保障。从执法程序上看，我国建立了较为完备的执法系统，各级政府能够严格按照相关法律规章进行危机应对。如根据突发事件应对法，当危机发生后，需要县级
18、以上地方政府的主要负责人、相关部门的负责人、驻6 当地人民解放军及武警主要负责人组成应急 指挥机构展开危机应对。从监督过程上看，整个社会的监督氛围较好。媒体组织和公众在危机应对中能够有较强的监督意识。尤其作为媒体组织，在危机管理的监督过程中发挥了较大作用。 三、政府危机管理中参与机制存在的问题 目前，我国现有的政府危机管理机制在减轻危机危害，保护国家和人民的利益发挥了巨大的作用，但客观的说，我国在危机应对方面尚未形成一个全面的危机管理参与机制。从近年来我国在应对危机事件的结果可以发现，政府在危机管理参与机制建设方面仍然存在许多问题和不足之处，主要表现为以下几个方面： (一 ) 参与危机管理的意
19、识薄 弱 首先，政府管理存在面对危机及时处理的意识淡薄。传统的政府组织机构庞大、人员繁多，管理机构和管理人员对于危机的不确定性会产生组织惰性，放松懈怠。例如，我国自然灾害发生的规律一般是北方为旱，南方为水。但是从近几年可以看到，人为破坏以及极端天气的变化引起的许多自然灾害恰恰打破了这种规律，使得政府在应对这些自然灾害过程中显得不足。 2008 年的南方雪灾就印证了这一点。其次，非政府组织的参与意识淡薄。目前我国的非政府组织主要依赖于政府机构，缺少独立自主性，自我提升空间少，政府对其管制比较多。在危机发生时，主动参与 的意识不强，只有当政府或者社会开始呼吁求援时才会组织起来。而在国外，各类非政府
20、组织、民间的救援组织会先于政府到达事发现场进行及时救援。再次，公民参与的意识薄弱。罗伯特达尔认为“在六种情况下，公民会选择参与而不是回避，即重视可以得到报酬；认为选择最重要的；相信自己能够帮助改变结局；相信自己如果不行动，结局将不会满意；拥有关于当前问题的知识或技能；只要克服较少障碍便可行动。” 7从中可以看到，只有当涉及到公众个人自身利益的时候，公众才会主动参与到危机救援中来，因此无法形成统一的力量。 （二）参与危机管理的权 责不明 危机的突发性要求公共危机管理者在危机发生之刻起，迅速采取措施，减少损害。现阶段我国采取的危机解决方法主要是成立一个危机处理的临时小组。这种危机处理的模式暴露出各
21、部门、各组织之间权责不分，联合行动的能力较低的问题。另外，我国的危机应急管理体系是建构于全能政府的理念之下，仅仅存在于政府行政管理系统之中。 8在危机管理的过程中，更多的是要求政府该如何做，而其他的社会组织、公民及媒体则是处于 被动 处境，加上职责和利益的模糊性，无论是个人还是组织都不会积极主动的去实施行动。在危机处理的实例中可以看到，更多是强 调政府的责任，却没有较多的去关注非政府组织、媒体组织和公众的权利与义务。因而在这种缺少社会参与的一元性的危机管理机制中，导致了权责不明、效率低下的现象。 （三）参与主体的信息沟通不畅 7 及时有效的信息支持是危机应急决策快速准确的重要保障，是政府和社会
22、沟通的有效途径。信息沟通不畅主要体现在两个方面：第一，不同危机管理部门之间信息沟通不畅，存在信息共享机制不健全，信息支持系统不完善问题。第二，危机管理部门与社会公众之间信息沟通不畅。危机管理部门在对外部的沟通上，因为担心影响社会稳定，或是为了逃避自身责任，存在对真 相有意无意的漏报瞒报现象。如 2005 年哈尔滨水危机，当地政府以“检修管道”名义，隐瞒危机实情，致使引发社会恐慌。这种行为不但无法减轻危机所产生的冲击力，反而扩大了危机所带来的负面后果，使民众和社会遭受更大的损失，降低了政府的公信力。在危机发生初期，由于信息不全或信息发布不及时，大众媒体则处于被动地位，无法做到正确传递信息，引导舆
23、论走向。这对于稳定民众的情绪和保持社会稳定产生很大的负面影响。 （四）参与危机管理的能力不足 我国政府组织在危机管理的机构设置、人员安排、信息流通以及制度建设方面存在不足，非政府组织 和媒体组织以及公众参与危机管理的水平仍比较低。具体而言，政府组织存在机构庞大、层级森严、人员繁多等现象，对于信息的准确传达和政令的执行造成一定影响。而非政府组织危机管理能力不足主要在于，我国对非政府组织的登记管理实行的 “登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。 9这一原则的实施导致了两个问题： 1.依附于政府组织，缺少独立性。在该制度下，非政府组织需要以某一政府组织为依托才能合法成立
24、，行政色彩浓厚。 2.非政府组织采取工商登记或不登记，其合法权益和经济资助就无法得到保障。 在 这种情 况下，非政府组织应对危机的能力受到限制，无法发挥其自有功能应对危机。媒体组织的不足主要表现为，在危机发生初期，由于信息不全，处于“失语”状态。而危机初期也是最不稳定的时候，如果没有及时的信息传达，各种小道消息、谣言就会充斥社会，引起恐慌。公众在处理危机的能力上也受到限制。一方面是公众的自救能力不足、危机意识不强，对危机事件如何处理没有一个系统的认识，而公众的自发性、无组织性和无序性又会使得危机事件向更糟糕的方向发展；另一方面传统的政府组织模式也不希望公众过多的参与政府行为，具有排他性。 （五
25、）参与危机管理的 法律缺失 目前，我国在危机管理上主要制定有防震减灾法、安全生产法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、国家突发公共事件总体应预案、突发事件应对法等法律法规，但是这些主要限于各类具体事件和整体规划，尚未形成就非政府组织、媒体组织和公众为主体参与危机处理等方面的法律规定。此外，现有的各种危机管理方面的法律本身具有很强的独立性，加之政策的排他性和法制化的缺失，使得这些社会组织和公众缺少参与危机处理的合法渠道，因而得不到政府的支持和法律的保证。王乐夫曾指出：“相关主体的权利地位是由国家的 法律来确定和规范的，不受国家法律保护的非政府组织或人民群众是不能成为社会管理主体。” 10因
26、此我国要加快对非政府组织或公众危机参与的法制化建设，需及时承认相关组织的合法地位和明确责任义务。 8 四、完善政府危机管理参与机制的对策 社会是一个有机系统，政府危机管理职责的履行是这个系统的基本要求。作为公共事务的管理者和参与者，政府有义务、有责任履行好危机管理的职责。从上文可以看到，我国在危机管理机制上仍存在许多问题和不足。而减轻灾害或者危机的过程并不是简单的进行资源直接再分配。 11为了提高政府危机管理的能力， 必须科学地对危机管理机制进行探索和完善，保证危机管理的有效性。 (一 )提高各主体危机处理意识，建立健全共同参与机制 首先政府要转变传统的执政观念， 完善政府组织结构 。政府部门
27、要认识到危机事件涉及领域之广、危害之大，要认识到仅凭自己是不能完全解决好危机问题，而是需要放宽社会组织的 准入标准 ，让其他社会组织和公众能够参与到危机管理中来。在危机管理中引入社会组织的参与，有利于塑造这些组织的应急组织文化，提高自我救助能力，还可以在危机预防、危机处理和灾后恢复的过程中，提高政府的危机应对能力。 12其次，需要建 立一个以政府为核心，多元主体共同参与的机制。强调相互协调、共同合作，而不是各自为政，缺乏统一。非政府组织、媒体组织以及公众要加强自己主人翁的意识，积极参与危机管理的事务。危机发生时，要积极配合政府，科学有序的参与危机管理工作。只有建立这样一个机制，通过核心领导，突
28、显政府权威，社会共同参与，才能够全方位的解决危机，避免死角，避免遗漏。 (二 )明确各主体的权责划分，做到管理得当、行动有序 现阶段可以明确公共危机管理不仅需要政府组织的参与，也需要非政府组织、新闻媒体和公众的共同参与，才能实现危机管理的目标。在不同 的危机阶段，对相关主体的要求也不相同： 危机发生前，政府要建立预警监测网络，展开全民监控的监测体系，分析危机产生的可能性，提高社会公众的危机意识。非政府组织要充分利用自身的专业优势，分析危机产生原因并对危机的防范和预警提供一定的技术服务。媒体组织要建立信息搜集网络，全面搜集信息，做好预警工作。公众离危机最近，要及时察觉危机产生的苗头，及时报告，并
29、提高自身的危机意识和自救能力。 危机发生时，政府要承担起主要责任，要控制危机的进一步扩大，维持社会稳定，并做好相应的危机救援工作。非政府组织要有序组织团队进行及时救 援，并利用自身优势，提供相关的知识技术服务，筹集救援物资。媒体组织要做好信息传递工作，让基层民众及时了解危机信息、政府救援措施，也让政府能够及时了解受灾民情，为其提供决策信息。公众是最直接接触危机，因此要做好自救和互救工作。 危机发生后，政府要进行总结和评估。首先需要对危机产生的原因和应对措施进行总结归纳，从中吸取经验；其次要进行灾后重建，包括各种设施重建和心理创伤的治疗。非政府组织也要从中总结经验，加强对危机事件处理的能力。媒体
30、组织要完整记录危机发生阶段的种种资料，以便以后借鉴和警示。公众要积极参与灾后重 建工作。 9 (三 )完善多元主体之间的信息共享机制和信息沟通机制 信息及时和准确的传播是危机管理的关键。有效的沟通机制在政府危机管理过程中发挥着重要的作用。良好的信息沟通可以控制危机的影响，也可以加强危机工作的协调，还可以防止信息的失真和谣言的散播。因此，政府需要建立应急联动信息网络，加快网络平台、信息数据库的建设，解决信息系统互相分割、难以实现信息资源共享的矛盾，突破时间空间上的隔离和障碍。此外，政府可以通过媒体和电子政务等途径来达到公布信息的目的。政府创建的这些措施，有利于与其他社会组织和公众的双向交流，对
31、搜集信息，处理信息有很大的帮助。另外，媒体组织也要建立危机状态下的信息发布机制。要求媒体在危机发生阶段，全面，准确搜集信息，保证信息完整性和真实性，并及时进行播报传递。 (四 )建立危机管理的协调机制，提高危机处理应对能力 首先是要建立一个多元主体参与的危机管理协调机制。政府和其他社会组织及公众要加强沟通协调，强化区域之间、组织之间的衔接配合，定期研究和讨论，提高处理应急事件的联动能力。比如，上海可以以长三角为依托，加强与长三角地区政府的合作，实现辖区内的信息共享，资源互补。其次，包括政府在内，各个社会组织也 要加强自身建设，提高应急能力。政府需要精简部门，明确部门职能，裁撤冗余的机构和人员，
32、为有效应对危机提供制度保障；要大力扶持其他社会组织和公众的参与，放宽准入机制，授予一定权力，满足其部分合理的利益要求，从而为其参与危机救治提供给一种正向激励。 13非政府组织要建立完善的应急体制，培养优秀的专业人才，要做到一发生危机就能够迅速调集社会各资源进行及时的救援。媒体组织要建立一个完备的信息搜集机制和发布信息的平台，提高危机信息传播水平，保证传递信息的准确性和及时性。对公众而言，要对此 开展公共危机的社会演习训练，提 升公民的危机意识，增强公民的自救互救能力。 (五 )完善多元主体参与的法律制度，明确其地位与权责 法制化是危机管理的根本保障，以法律的手段来处理危机事件是世界上各国政府普
33、遍采取的措施。首先是要以立法明确我国危机管理参与主体的法律地位。目前我国仍然有许多领域的社会组织没有被法律所认可，没有得到合法地位。社会组织游离于法律之外，对社会及组织本身而言，都有不良的影响。因此，需要通过制定相关法律来明确除政府以外的其他社会组织的法律地位，让他们参与到公共危机管理中来。其次要明确各参与主体的法律权责。制定多元主体参与危机 管理的法律条文，一定要明确规定这些组织的权责和权限。 结束语 自改革开放以来，我国处于社会全面的转型时期，面临诸多的不稳定因素。由此带来的各种社会问题和社会矛盾必然要求我国提高应对突发危机事件的能力。而政府提高应对突发危机事件的能力关键则在于建立完备的危机管理参与机制。 现阶段 ，我国政府对危机管理越来越重视，各社会主体参与危机管理的意识也越来越
