1、 本科毕业论文 （ 20 届） 美国政府绩效管理经验借鉴研究 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目 录 摘 要 . 1 Abstract . 1 前 言 . 2 一、 美国政府绩效管理的总体概况 . 2 二、 美国政府绩效预算的基本情况 . 2 （一）美国政府绩效预算的现状 . 2 （二）美国政府绩效预算的特点 . 3 （三）美国政府绩效预算的做法与成效 . 3 三、 美 国政府绩效评估的基本情况 . 4 （一）美国政府绩效评估的现状 . 4 （二）美国政府绩效评估的特点 . 4 （三）美国政府绩效评估的做法与成效 . 4 四、 美国政府绩效审计的
2、基本情况 . 5 （一）美国政府绩效审计的现状 . 5 （二）美国政府绩效审计的特点 . 5 （三）美国政府绩效评估的做法与成效 . 5 五、美国政府绩效管理对我国的经验启示 . 6 （一）完善政府绩效管理预算机制 . 6 （二）完善政府绩效管理评估机制 . 7 （三）完善政府绩效管理审计机制 . 7 六、结束语 . 8 参考文献 . 8 1 【 摘 要 】 政府 绩效管理是 当前西方 发达国家所普遍 运 用的一 种政府管理模式，探索改善这种管理模式是当前我国社会主义市场经济建设和政府管理改革的客观要求。本文以美国为分析对象，客观阐述了美国政府绩效管理的总体情况，深入分析了美国政府绩效预算、
3、绩效评估、绩效审计的现状、特点、做法和成效，并在此基础上，结合我国的基本国情，探索总结了美国政府绩效管理对我国的经验启示。本文的研究成果对于提高我国政府管理能力和行政效率、促进我国服务型政府建设具有一定的借鉴意义。 【关键字】 美国；绩效管理；经验借鉴 Abstract:The government performance management is the widespread use of western developed countries a government management mode, explore improve the management mode is the
4、current our country socialist market economy construction and the objective requirement of the government management reform. This paper in the United States, for analysis, an objective expounds the overall U.S. government performance management, in-depth analysis of the American government performan
5、ce budget and performance evaluation, performance auditing the status quo, characteristics, methods and achievements, and on this basis, with Chinas basic national conditions, explore summarizes the government performance management on Chinas experience enlightenment. The result of this paper for im
6、proving Chinese government management ability and administrative efficiency and promote our countrys service-oriented government construction to have the certain reference. Key words:The United States； The performance manages； Draw lessons from Enlighten 2 前 言 绩效管理是企业管理者通过一定的方法和制度确保企业及其子系统（部门、流程、工作团
7、队和员工个人）的绩效成果能够与企业的战略目标保持一致，并促进企业战略目标实现的过程；绩效管理是管理者与员工之间在目标与 如何实现目标上所达成共识的过程，以及增强员工成功地达到目标的管理方法以及促进员工取得优异绩效的管理过程。政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程 1。 一、 美国政府绩效管理的总体概况 美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。 20 世纪 40 年代，在胡佛委员会的推动下，理论界与实践部门对绩效评估与绩效预算的关注进一步提升。但政府绩效管理的真
8、正兴起却在 20 世纪 70 年代，此后在 90 年代 达到高峰。 政府绩效管理以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向，与责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府学理相连。绩效管理受到广泛关注始于 1993 年美国国会通过的政府绩效和结果法案，以立法形式要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。绩效管理不仅仅是一个技术操作过程，还是一个政治、经济和社会过程和管理理念的更新过程。从技术性和操作性上，必须建立完整的从绩效计划到绩效改进与反馈的体系，构建多元化的政府绩效评估 主体，完善对政府政治、经济和
9、社会等绩效进行全面评估的指标体系。 美国是发达国家中政府绩效管理取得成功的典范，其中尤以联邦政府为代表。 美国绩效管理的根本性突破发轫于 1993年的戈尔报告 .布什接任总统后 明确指出，政府应该是以结果为导向的，由绩效来引导而不是由过程来引导。为此布什政府 确立了“以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础”的政府改革三大指导原则，并制定和实施一系列的改革措施：第一， 实施人力资源管理战略。改革公务员制度，建立和完善结果导向的绩效评估体系，奖励有卓越表现的人员，以吸引更多有些的人才来从事 公共服务；第二，推行竞争性采购，以节约政府成本，提高绩效；第三，加强绩效审计，强化政府责任；第四，发展电子
10、政府，增强政府的回应性；第五，强调绩效与预算紧密挂钩，从资源配置方面推动部门绩效的提高 2。美国地方政府绩效管理主要分为绩效预算、绩效评估、绩效审计三大部分。 二、 美国政府绩效预算的基本情况 （一）美国政府绩效预算的现状 美国是绩效预算的起源地。绩效预算理念最早出现于 1907 年美国纽约市政局提供的“改进管理控制计划”报告中。该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。1950 年 美国总统预算办公室第一次对绩效预算给出以下定义，绩效预算 是这样一种预算管理制度，它要求预算单位请求拨款时须明确阐述：第一，所要达到的目标；第二，为实现目标而拟定的支出计划需要花费的资源；第三，用哪
11、些量化的指标来衡量其在实施计划支出过程中取得的成绩及工作完成情况。 1992 年，随着克林顿政府的上台，提出了“再造政府”的目标，绩效预算成为美国政府改革的核心。 1993 年，美国联邦政府成立国家绩效评估委3 员会，主要负责绩效预算的监管和执行，绩效改革在美国全面展开。同年，美国国会通过了政府绩效和结果法案，该法案对政 府行政管理的评估由投入 产出模刑转变为目标 结果的模式，同时要求各级地方政府必须制定出五年的战略规划，每间隔五年进行修订，并将且对战略报告分解成为每年定量化的实施目标，在进行预算的编制、提出支出的请求时，必须制定相应能综合反映部门业绩，利于考核的绩效指标，在整个过程中，包括年
12、终结算时，国家绩效评估委员对其进行监督和评估 3。在这个阶段美国经济快速增长，大量的财政赤字变成了财政盈余。随后的 2001 年，小布什政府将私营部门的绩效管理理念进步引入美国联邦政府管理领域，将绩效预算的发展推向了一个全新的阶段。 （二）美国政府绩效预算的特点 第一，增强财政透明度，公开绩效预算信息。 第二，美国的联邦政府预算，特别是政府的支出预算是一个统一的政府行动计划，在编制上注重内容完整统一，短期目标与长远目标的有机结合。 第三， 引入企业竞争精神 , 建立政府部门自我提高、自我约束机制 。 美国政府在推行绩效预算的时候 , 制度和方法的设计以及资金预算分配 , 有意识地引入竞争机制
13、。 第四， 确保预算资讯的有效性、可靠性现今社会信息泛滥、资讯爆炸 ， 以及各种利益集团多元化的利益诉求 ， 都会对政府制定预算产生着影 响 。 （三）美国政府绩效预算的做法与成效 美国控制预算执行过程的法律主要是反赤字法和国会预算及扣押控制法。法律要求各政府部门要严格按照预算的拨款数额和用途开支，不能超过预算授权。为监督预算的执行，美国建立了一套体系完整、职责明确、依据充分的监督制度。预算监督的具体实施分为行政部门的内部监督和审计部门的外部监督两种类型。美国联邦政府通过运用绩效评估系统对联邦政府预算进行审查和评估，并将评估结果向社会予以公布。 以突飞猛进的信息技术为支撑 , 增强政府预算透明
14、度。权利意识的强化 , 使得公民更加关 注和监督政府决策成为一个不可逆转的趋势 , 而政府预算的透明度正是社会大众关注的焦点所在。透明度意味着政府的政策意图、工作程序和实施过程都必须是公开的 ,它是提高政府公信力的关键。信息技术尤其是因特网的迅猛发展 , 为政府提高财政资源的使用效率而积极推行绩效预算提供了技术条件。以周密的契约安排和权责发生制为约束 , 强化了支出机构的责任和压力。美国绩效预算非常重视对绩效和明细的控制 , 采用了正式的契约安排 , 强化了支出结构的责任和压力 , 以确保预算资源分配和绩效之间建立直接的联系 4。通过提高外部评审机构如高审计 协会的重要性 , 促使各级政府和部
15、门以追求更高的绩效作为编制预算的出发点和落脚点。 2000 年克林顿于提出了包含绩效预算在内的政府改革“总统管理议程”。 2002 年美国白宫管理与预算局推出项目评估比率工具用于预算分析和决策，项目评估比率工具使绩效与预算的联系变得更紧密、更清晰。 2004 年 3 月，美国国会又通过了项目评估与结果法案 ,要求预算与管理办公室每五年至少对所有政府项日进行一次评估，重点评估项日的目的、计划、管理和结果等。新绩效预算由此真正建立，它提高了政府工作效率，使美国政府从 1998年开始结束了 长达近 40 年的预算赤字历史，连续实现财政盈余。 进入 21 世纪，小布什上台后，进 -步改革联邦政府预算活
16、动和预算方式借助日新月异的信息技术来推行绩效预算。可以说美国的绩效预算是自克林顿政府以来得到显著进展，并在4 小布什政府上台后得到充分发展。 三、 美国政府绩效评估的基本情况 （一）美国政府绩效评估的现状 政府绩效评估在美国最早发端于 1906 年纽约市政研究院的绩效评估实践，至今已有近百年的历史。国外学者从不同角度对美国政府绩效评估的演变作了研究，其中具有代表性的主要有吉特波科特的四阶段论和尼古拉斯亨利 的五阶段论 5。美国政府绩效评估大致经历了萌芽时期、绩效预算时期和全面发展时期。萌芽时期，效率是评估的核心价值取向；绩效预算时期，继续强化“效率”这一核心价值，并通过预算手段控制支出以实现经
17、济意义上的高效率；全面发展时期，这一时期在关注效率的同时，也强调公平的重要性；认为绩效评估不仅仅是一项评估技术，而是与组织的战略规划、预算、管理过程和公民参与等因素相结合，并逐渐形成一种新的绩效管理制度。 美国绩效评估的全面发展时期是在 20 世纪 80 年代兴起的“新公共管理运动”指导下进行的。奥斯特罗姆指出新公共管理的两个 基本原则：一个是从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托一代理理论和交易成本理论；另一个是他否定以官僚制作为组织原则 6。在上述两个基本原则的指导下，美国“新公共管理运动”主张将企业和私营部门的精神和成功的管理制度移植到公共部门，在政府内引
18、人竞争机制、树立顾客意识；政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性。 （二）美国政府绩效评估的特点 第一，公众化。 美国政府在收集绩效资料时， 不光是 通过受训的观察员小组来收集资料，还通过市民来收集资料。 在绩效 评估过程中，美国各州选取和采用了更为直观、有效、全面的绩效评估工具、绩效分析工具和绩效展示工具 。 第二，民间机构介入。 民间机构的介入为进一步研究政府绩效评估提供了良好的基础，其公正性、客观性有力地促进了实践的发展。 第三，美国政府还具有丰富的评估指标模型。 顾客导向是政府绩效评估的一条重要原则。 第四，评估程序非常的严谨。 美国非常重视政府绩效评估的法制
19、化和制度化，绩效评估大多是通过具有权威性的立法途径来实施的，采用法律、规章、制度的形式固定下来，成为各级政府一项常规性、持续性的工作。 （三）美国政府绩效评估的做法与成效 美国政府绩效评估的做法：第一，将全而质量管理的理念融入绩效评估。确立以质量为核心、以顾客为向导、以服务为目标的绩效目标的绩效评估模式。第二，以公共支出评价为手段，注重政府绩效审计。加强对政府公共支出的评价是当代政府改革的重要内容。公共支出评价是随着绩效评估和绩效预算而出现的，是政府公共管理的重要工具之一。第三，注重政府绩效评估的法律体系建设。第四，注重完善政府绩效评估的指标体系。美国政府早在20 世纪 60 年代就着手构建政
20、府绩效评估体系。在 2003 年预算中，总统管理与 预算办公室制定了评价制度来评价联邦行政机构执行总统管理议程的工作成果。第五，注重建立政府绩效评估的制度体系。如 1993 年 8月 3 日，在时任总统克林顿人力支持并在美国与预算局和国会的推动下，政府绩效和结果法顺利通过立法，从而使美国政府绩效评估走向了制度5 化轨道。 美国政府绩效评估成效：第一，建立了全而合理的绩效考核标准。美国是典型的采用工作标准考绩制的国家，通过职位分析，规定每个职位必须完成的工作数量、质量、时限、方法等，然后针对不同的职位制定相应的考核标准。例如，针对不同工作订立不同工作作标准。规定 处理工作时，在姿态、仪态、精神、
21、言辞等方而都应达到相关要求。第二，制定严格的考核程序。美国对公务员的考核要经过被考核人的直接上级初评，本单位的负责人复评两个流程，以保证考核结果的公正性。第三，采取灵活多样的的考核方法。美国主管要看下属的平时表现，是否有缺勤、迟到，是否遵守日常办公规则等 .而且每三个月作一次考核检查 .并评出等次。第四，强调通过考核结果的应用。美国一贯强调“择优晋级“的原则，考核为特别优异者提升工资，考核为不满意者，要按其程度分别予以减薪、降级、免职等处分。 四、 美国政府绩效审计的基本情况 （一）美国政府绩效审计的现状 美国政府责任署是服务于国会的独立、无党派的机构。政府责任署由总审计长领导，美国政府责任署
22、的前身是美国审计总署，创建于 1921 年。 1921 年预算和会计法案要求总统编制联邦支出年度预算。同时法案提出设立审计总署，授权审计总署调查与公共资金收入、分配和使用相关的所有事项，提出改进公共支出经济性和效率性的建议。以后的立法明确和扩充了审计总署的职能， 1921 年预算和会计法案一直是审计总署工作的基础。 1952 年，审计总署正式建立了地方办公室，并在欧洲和远东建立了分支机构。国 会也开始关注政府项目目标的实施情况，审计总署开始实施项目评估。 1970 年立法重组法案授权审计总署对联邦政府活动进行项目评估和分析。 1974 年国会预算和处罚控制法案补充了审计总署的评价职能和预算过程
23、中的职责。 1978 年总监察长法案要求在政府部门设立总监察长，总监察长依据政府审计准则对联邦项目和活动进行内部监督。 1986 年，审计总署成立了具有法律实施背景的专业调查团队，专门调查涉嫌违法的行为。 20 世纪 80 年代以后，审计总署更加关注联邦政府的责任。 1993 年政府绩效与结果法案授权审计总署向国会报告 法案的执行情况，以监督联邦政府的绩效改革进程。 2004 年审计总署人力资源改革法案将审计总署从联邦雇员薪金系统中分离出来，赋予审计总署更多的薪金支付权和人力资源管理权。2004 年，根据 2004 年审计总署人力资源改革法案，审计总署的名称改为政府责任署，此次更名体现了总署“
24、责任、公正和可靠”的核心价值观，也反映了总署“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。 （二）美国政府绩效审计的特点 第一， 审计范围的广泛性和审计内容的变化性 。 第二， 审计计划的 周密性和审计工作的协作性 。 第三， 审计结果的透明性和审计结论的建设性 。 第四， 审计 手段 的先进性和审计准则的规范性 。 第五，审计人员专业多样性。 （三）美国政府绩效评估的做法与成效 美国政府绩效审计工作一般也是包括计划立项、审计实施、审计报告等几个阶段，但每6 个阶段各具特点，其中：第一，计划立项阶段 -充分论证，切实可行美国政府问责办公室作为国会的四大“支
25、持”部门之一，是国会的幕僚机构，直接受国会委托开展绩效审计。美国政府问责办公室对绩效审计项目的确定十分重视，在开展绩效审计工作之前 ，会十分严肃地审议这项审计是否该调整。因此他们十分强调计划以及不同时期计划之间的相互衔接。为更好地满足国会的需要，政府问责办公室每两年更新一次 6 年期计划，在更新期间，充分听取国会对计划的反馈意见 7。第二，审计实施阶段 周密考虑，明确重点美国绩效审计的实施大体可分为三个步骤：一是开展审前调查。审计项目确定后，他们在实施前准备工作十分充分。二是构建逻辑模型。三是深入分析研究。围绕上述逻辑模型，审计师进一步设计问题矩阵，细化问题，明确重点。第三，审计报告阶段质量控
26、制。美国的绩效审计报告一般分为背景介绍、总体 结果、结论性发现、机构建议和审计意见等四大部分。总的来说，一份审计报告的出炉，要经过方方面面、众多人士的审阅、修改和完善。值得指出的是，美国绩效审计报告的利用成果较为明显。除涉及国家安全保密信息的报告外，所有报告均向社会公开。所有人都可以通过网站阅读到完整的审计报告，接受社会的监督，以此充分显示了政府的公开性和透明性。 五、美国政府绩效管理对我国的经验启示 美国政府绩效管理的实践经验表明，建立完整的政府绩效管理体系，并将政府绩效管理作为政府管理的有机组成部分融入到政府管理体系框架下，是全面推行和优化 绩效管理的前提基础，也是深入推进我国行政管理体制
27、改革的现实选择。 （一）完善政府绩效管理预算机制 绩效预算作为现代政府治理变革的核心手段之一，实施所需的技术和基础准备要求较高 ,实施绩效预算不容易也不廉价 ,它需要相当多的启动成本。美国联邦政府 1994 年颁布的政府绩效与成果法案 (GPRA)中建立了以下理论假设 :政府可以立即转换到基于绩效的系统 ,并且毫无约束；拥有制定与执行该系统的专业技能的有资格的人士；现有的信息技术是足够的；相关的数据完全可以取得；领导者承诺政策的决策以绩效为基础等等。可见绩效 预算需要成熟的制度环境 ,需要时间、专家以及实现预算所需的技术；职能部门需要花费资金雇用在绩效评估方面有专业技能的人员 ,或者花费大量的
28、时间与金钱培训现有的人员；由于绩效预算是以信息为推动的系统 ,所以政府需要为预算部门配备信息技术方面的资本投资 ;绩效预算成功实施还需要领导者的能力和承诺。中国 十六届三中全会以来，党中央、国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。 2011年 3 月 10 日，国务院批准成立由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议，负责指导和推动政府绩效管理工作。 财政部也专门设立机构，负责组织、指导全国预算绩效管理工作。加强预算绩效管理，既是当前和今后财政预算管理工作的重要内容，又是提高财政透明度，完善公共财政体制的迫切需要；既是落实科学发展观的必然要求，也是建
29、设高效、责任政府的实际行动。 中国领导 充分肯定了近年来各级财政、财务部门在深化预算管理改革、加强预算绩效制度建设、积极开展预算支出绩效评价、构建预算绩效管理体系、探索评价结果应用等方面做出的积极探索和有益尝试。下一步，全面推进预算绩效管理改革，要以科学发展观为指导，充分借鉴发达市场经济国家预算绩效管理的成功经验 ，按照我国加强政府绩效管理7 的要求，不断完善公共财政体制机制，强化部门支出责任和效率，逐步建立以绩效目标的实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系，以改进预算管理，优化资源配置，控制节约成本，
30、努力提高公共产品质量和公共服务水平。 总之 ,绩效预算的全面实施绝非易事 ,我们必须对此有清醒的认识、积极的准备和充分的论证。 （二）完善政府绩效管理评估机制 政府绩效评估在中国是一个新生事物，我国的政府绩效评估水平与美国相比 存在较大的差距。自从温家宝总理 2005 年在政府工作报告中明确提出要抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评估体系之后，政府绩效评估迅速成为全社会共同关注的一个热点问题。在我国政府绩效评估实践中，无论学者、官员还是大众，普遍对政府绩效评估作为一种政府管理制度的作用的局限性认识不足，希冀将对政府的期望转化为绩效评估指标体系并进行测量。政府绩效评估的中心问题
31、，一是确定是否按照政策规定采取了适当的执行行为，这是对“执行过程”的评估；二是对执行后的问题解决程度和影响程度的评价，这是对执行效果的评估。我国 绩效评估存在不足的根本原因在于公务员的素质不高，绩效考核的制度尚不健全。由于人才资源是第一资源，公务员队伍是政府管理工作中的第一资源，在政府行政管理工作中，只有研究制定出考核公务员绩效的良好策略，以此促使具有高素质的公务员队伍产生，以高素质的公务员队伍推动政府绩效评估，以政府绩效评估的发展促成更完善的公务员考核策略的产生。以此形成三者互动、平衡支撑、协调同步、良性循环的运行机理，政府的行政管理工作才能开展得更好，政府的绩效评估才能进入高度发展的新阶段
32、。因此，借鉴美国政府绩效评估的经验，完善我国公务员绩效考核 制度，提高其整体素质，是我国政府绩效评估工作必须解决的重大课题。同时我国的政府公共管理需要借鉴美国的有益的评估经验，在各级政府内部建立完善的评估管理机构，对政府实施的各种公共项目进行评估，充分发挥政府管理部门内部评估的功能，提高政府公共管理水平。在全国各级人大机关建立必要的评估机构，评价和监督政府在公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果，把评估作为监督政府公共管理的有效手段，促进我国公共管理的民主化。同时应该借鉴美国政府绩效评估的经验，鼓励和发展民间中介评估组织。 （三）完善政府绩效管理审 计机制 美国政府绩效审计的发展值
33、得我们思考，使我们强烈认识到绩效审计是审计发展的必然趋势。我国审计署在审计工作规划中提出到 2012 年，绩效审计项目要达到 100%，省厅提出今年是我省绩效审计普及年，这是十分具有战略性和前瞻性的。我们审计人员一定要认清这一发展趋势，切实转变审计观念，跟上时代发展的步伐。从美国的绩效审计可以看出，绩效审计所产生的效益不仅源于项目之内的具体审计过程，更来自于项目审计之外的监督。而我们目前的审计公开工作还做得不够到位，来自于公开所产生的监督还很少。绩效市计的评价不是仅来自于审计 人员，更重要的是来自外在的专家和广大群众。为此我们必须加快审计公开的进程。我国审计人员多数来源于传统的财务部门、财经会
34、计类大专院校毕业生，缺乏如工程类、计算机、管理学、心理学、法律类等专业人才，人员配置缺乏复合性，知识结构不能满足绩效审计的要求。因此当务之急必须对现有的在职审计人员进行严格的专业培训，尽快建立一套完备的切实可行的培训制度，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构 ;8 其次审计机关还须大量引进经济学、管理学、工程学、统计学等专业人才，使他们的专业知识尽快与审计知识有机结合，使之适应绩效审计发展的 需要，形成一支具有多学科、复合型的审计队伍。将先进的科学技术运用到审计中去，要不断提高审计人员利用计算机辅助审计的水平，同时，还应把一些科学理论如信息论、系统论、控制论、数理统计的知识运用到绩效审计
35、中去。 六、结束语 美国政府绩效管理的丰富经验对于我国当前深入推进行政管理体制改革具有重要的参考价值。政府是为公共利益而存在的 ,必须为促进社会的发展和进步服务 ,为公众日益增长的物质文化需要服务。这就要求政府绩效管理过程中既要扩大服务职能的数量 ,提升服务的品质 ,又要在行使统治和管理职能时始终贯彻服务精神，只 有这样才能既降低统治和管理的成本 ,树立政府的良好形象。总之，我们要在汲取美国成功的绩效管理理论基础上，充分考虑到我国的国情实际和现实环境，积极稳妥地推进我国政府绩效管理的实践发展。 参考文献 1http:/ 2王文翟 .美国政府绩效管理改革评述 J.党风 .2007（ 05） 3王
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