1、 本科毕业论文 （ 20 届） 浅论我国政府采购腐败及其预防 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目 录 摘 要 . 1 关键词 . 1 Abstract. 1 前 言 . 2 一、我国政府采购的现状 . 2 （一）政府采购制度的产生与发展 . 2 （二）现行政府采购制度中存在的问题 . 3 二、我国政府采购易滋生腐败的主要环节 . 3 （一）政府采购项目委托环节 . 5 （二）政府采购方式的选择环节 . 5 （三）政府采 购信息的公开环节 . 5 （四）招标文件的制作环节 . 5 （五）抽取专家环节 . 5 （六）合同的履行与验收环节 . 5 三、
2、我国政府采购腐败原因分析 . 6 （一）采购制度尚不健全 . 6 （二）政府采购信息不对称 . 6 （三）监管不到位，处罚力度不足 . 6 （四）评审专家缺乏专业素养和法律素养 . 6 四、政府采购腐败的预防措施 . 6 （一）加强法制建设，进一步完善政府采购法律制度体系 . 6 （二）建立政府采购信息公开机制 . 7 （三）加快推进电子化政府采购建设进程 . 7 （四）完善对政府采购行为的监督机制 . 8 （五）加强政府采购人员的道德教育 . 8 （六）加强政府采购队伍建设 . 9 （七）加大政府采购的处 罚力度 . 9 （八）加大政府采购宣传工作力度 . 9 五、结束语 . 10 参考文献
3、 . 10 1 摘 要 政府采购领域一直是反腐败的重点领域，但腐败的现象仍时常发生。本文分析了在采购工作中，容易滋生腐败的环节，分析了腐败行为产生的原因，简述了政府采购制度概况及实施过程中出现的问题。提出加强法制建设，进一步完善政府采购法律制度体系、建立政府采购信息公开机制、加快推进电子化政府采购建设进程、完善加强政府采购的监督机制、加强政府采购人员的道德教育、加强政府采购队伍建设、加大政府采购的处罚力度、加大政府采购宣传工作力度等措施预防政府采购腐败的滋生。 关键词 政府采购；腐败；预防 Abstract: area of government procurement has been th
4、e focus of anti-corruption areas, but the phenomenon of corruption is still frequent. This paper analyzes the work in the procurement and easy links to corruption, analyzes the causes of corruption, brief overview of government procurement system and the problems in the implementation process. For s
5、trengthening the legal system, legal system and further improve the government procurement system, establish a government procurement information disclosure mechanism to accelerate the process of building an electronic government procurement, and improve monitoring mechanisms to strengthen governmen
6、t procurement, government procurement officers to strengthen moral education, strengthen the ranks of government procurement increase the punishment of government procurement, and increase publicity efforts of government procurement and other measures to prevent the breeding of corruption in governm
7、ent procurement. Key words： Government procurement; Corruption; Prevention 2 前 言 腐败问题一直是我国乃至世界都关心的问题， Shleifer 和 Vishny 认为腐败是政府官员为了获取个人利益而出卖公共权力的行为 1。 反腐败是一个长期的系统的艰巨工程，这关系到一个执政党的执政能力与国家的稳定与发展。政府采购腐败是政府采购各利益主体“合谋”的产物，其根本原因在于市场经济条件下的利益寻租所致。而政府采购腐败是腐败高发中的重点区域，如何规范政府采购行为，预防采购领域的腐败是加强廉政建设必不可少的一个方面。从 1996
8、 年至今，我国政府采购制度的改革已经走过了 十多年的风雨历程。我们看到，在改革取得良好成绩的同时，政府采购相关人员中发生的腐败行为也时常曝光，政府采购领域的腐败问题已经成为了腐败滋生的高发区，政府的采购“阳光工程”正面临着各种腐败行为的侵蚀。了解政府采购领域的腐败行为，政府采购制度实施过程中的问题，结合政府采购腐败的原因，有针对性地提出预防和治理的措施建议，对政府采购未来的健康发展，预防采购腐败有着十分重要的意义。 一、 我国政府采购的现状 （一）政府采购制度的产生与发展 政府采购（ Government Procurement），也称公共采购（ Public Procurement），是指各
9、级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政监督下，以法定程序和方式从国内、国际市场上购买所需商品、工程和劳务的经常性活动 2。 政府采购的资金来自财政拨款，是一种非商业的采购行为，相对企业和个人而言，政府的采购规模巨大。所以，政府采购不同于一般的商业采购。 1995年 11月，亚太经济合作组织（以下简称 APEC）在日本大阪召开领导人会议，通过了大阪行动议程，其中政府采购被列入了 APEC贸易和投资自由领域。在当时的 18个成员中，我国是唯一一个没有建 立政府采购制度的国家。因此，国务院领导指示要尽快建立政府采购制度，缩小与其他成员国的差距。 1996年至 1998年 7
10、月，进行了深入的理论研究探索，制定了我国实施政府采购的思路和框架，提出推行政府采购制度要作为我国财政支出改革的方向，明确指出政府采购制度的推行将涉及预算编制、预算会计、财政资金拨付、财政监督等方面内容。 1998年 7月至 2000年 6月，进行了试点工作。各地区依照国务院指示，纷纷设立或明确了行政管理职能机构，同时全国绝大部分地区建立了负责集中采购事务的机构。在取得经验的基础上， 2000年 1月，中 央纪委第四次全会对积极推行政府采购制度提出了具体要求，明确把推行政府采购制度列为了反腐倡廉的一项治本措施。 2000年 6月，在试点工作取得一定成效之后，进入逐步推广阶段。 2003年 1月
11、1日，政府采购法实施，标志着政府采购制度改革进入全面施行阶段。同时，随着采购法的实施，下发了一系列规章制度，对规范有关问题，完善政府采购的相关制度起到了积极作用。 2005年 10月，十届全国人大常委会审议并批准加入了联合国反腐败公约。公约第九条明确规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要措施，建立对预 防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度。加快推进政府采购制度改革成为履行公约、适应国际经济一体化的迫切要求 3。 3 2009年，又颁布了建立健全惩治和预防腐败体系 2008-2012年工作规划，要求深化政府采购制度改革。扩大政府采购范围和规模。严格
12、实行“管采分离”，加强对政府采购各个环节的监管。研究建立统一的电子化政府采购系统。规范国有企业物资采购招标投标工作。重点查处工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等领域以及银行信贷、证券期货、商业保险等方面 的商业贿赂案件 4。 政府采购法实施九年来，对于规范政府采购行为和从源头上防止腐败起到了重要作用。但是，由于政府采购制度本身是一项改革措施，推行的时间还不长，相关法律法规不够健全，体制机制还有一些深层次矛盾，还存在着制度不完善、管理有漏洞等问题，近几年在政府采购领域发生了不少腐败案件，政府采购被列为治理商业贿赂的六个重点领域之一。 （二）现行政府采购制度中存在的问
13、题 1政府采购职权划分不明确 由于政府采购管理和执行机构的职责和权限不明确，而且缺乏配套的法规和制度规定，监督机制也不完善、不健全；同时， 缺乏具体的监管手段，使得监管的作用大幅度降低。特别是采购机关、管理机关、执行机构关系不顺，往往会产生监管失灵，从而存在腐败的滋生。在相关文件规定中，明确提出在政府采购活动中应实行多方面参与采购的组织机制。在实际工作中很多单位通过成立多部门参与的政府采购管理组织机构，保障政府采购的公正性。但是，如何使成立的政府采购领导机构真正发挥作用，而不是形同虚设。在实践中，不少单位都有成立政府采购工作领导小组，但是很少召开会议，日常的工作往往只是由具体的采购部门代行。另
14、外虽然很多单位的政府采购机构有监察和纪检部门的人员参 加，但是他们参加的环节，参加的程度却不统一。在有些单位，监察和纪检部门往往只是参与开标，评标过程，在前期的项目立项和预算，后期的合同签订和执行等环节都不参与。 2政府采购中监管机构越位缺位 我国现行政府采购法明确规定，政府采购监管机构不得参与到具体的采购活动中去，不能同时充当裁判员和运动员的角色。然而，在很多实际操作中，政府采购常常是由同一个部门负责管理和监督，这使得政府的监督成为一个虚设，没有起到实际作用。因此，这样的操作方式为权利的寻租提供了良好的空间。同时，因为监管力度的不足，导致信息公开不透明 ，或者打着公开透明的幌子，进行幕后操作
15、，滋生权钱交易等腐败现象，政府采购采购人、供应商和采购代理机构等几方形成一个利益共同体，为寻求利益，不顾政府采购物品的质量低劣，导致价格虚高。 3政府采购制度执行存在缺陷 政府采购是一项采购制度，要求以公开、公平、公正和有效竞争方式管理完成财政支付的采购制度。由于政府采购威慑力不够，时常发生逃避政府集中采购的现象，在实际工作中，借用种种借口逃避政府采购，随意变更采购计划，对政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束。出于地方保护主义或者部门及个人利益的原因，政府采购中 还要照顾少数领导的个人意愿，违反了采购的原则，出现了贪污受贿等腐败现象，严重地损害到政府的信誉及形象。 二、我国政府采购易滋生
16、腐败的主要环节 4 我国政府采购的流程一般是政府单位提出采购计划，再由政府采购机构负责具体的采购，在货物得到使用单位检验，并符合合同规定后，结算中心予以支付货款。形成了相互制约的机制，从而保证了政府采购行为的公开、公平、规范和高效，预防腐败行为的发生。 但是在实际的采购中，由于现行制度不健全、监管力度不够等实际情况，使得采购过程中出现了腐败行为。图 1 罗列了政府采购的基本流程，我们不难发现 在很多环节容易发生权利的寻租。 政府采购办 政府采购办在规定媒体发布招标公告 委托政府采购中心以及代理机构并确定具体的采购方式 采购中心及代理机构制作招标文件 政府采购办审阅招标文件并统一编号 采购中心及
17、代理机构出售招标文件 政府采购办抽取专家 采购中心及代理机构组织招标采购，纪检监察局、人大、检察院、采购办、审计局等监督招标过程 政府采购办签发中标通知书，并发布中标结果 采购当事人与供应商签订合同 政府采购办接受采购中心及代理机构的综合评估报告，政府采购办根据采购当事人与供应商签订的合同条款，拨付采购资金。 5 图 1：政府采购流程图 （一）政府采购项目委托环节 按照政府采购法，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。但是，社会代理机构是以盈利为目的，为了最求自身的利益，采取不正当手段取得采购代理权。主要通过宴请采购人员，安排旅游等活动，或者以回
18、扣及分成的方式与相关人员共同谋取采购代理权。 （二）政府采购方式的选择环节 按照政府采购法规定有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、询 价采购、单一来源采购五种采购方式。公开招标是最具公开性和公正性的，其他方式次之，而单一来源采购是指定某一家供应商，因此这种方式最缺少竞争性。由于我们政府采购制度不完善，监督体系不健全，政府采购人员政府采购人员接受贿赂后，会选择对某供应商与自身有利的采购方式，随意审批采购方式。 （三）政府采购信息的公开环节 政府采购人员或者采购代理机构在接受供应商贿赂后，在信息掌握程度上使其处于有利地位。采购代理机构不按照采购法的要求在媒体上发布信息，使信息局限在小范围内，使得较多
19、供应商无法获得相应的信息，或者隐藏部分该公布 的信息，而私底下提供给某一供应商，甚至提供一些不该公布的信息。 （四）招标文件的制作环节 招标文件直接关系到招标成功与否，其中对投标供应商资质要求是否合理，制定的评标方法、评标标准和废标条款是否合理，所采购的设备技术参数是否具有倾向性等是关键部分。所以采购人员向招标代理机构示意，让招标文件中的关键部分有利于某一个供应商，达到排斥其他供应商，提供某一供应商中标概率的目的。 （五）抽取专家环节 供应商在得知评审专家名单后，往往会采取贿赂手段，使其成为在采购过程的代言人。目前，我国政府采购专家的抽取往往出现有选择 性抽取和提前抽取的情况。往往选择关系熟络
20、，能为自身谋取利益的专家，或者提前抽取专家名单，有意空出一段时间，给供应商进行贿赂提供可乘之机。 同时，我们政府采购专家数量有限，有部分领域缺乏专业人才，专业技能出现良莠不齐的现象，都造成了采购过程中的不公正性。 （六）合同的履行与验收环节 采购人在接受了供应商的好处以后，与中标供应商串通一气，不惜以损害国家利益和社会公共利益为代价，不按照合同验收，造成以次充好，质量不达标等。 6 三、我国政府采购腐败原因分析 （一）采购制度尚不健全 政府采购腐败产生的根源主要是制度的缺 失 ,也受非制度因素的影响 5。比如，未建立政府采购评审过程的实时监控制度，使现场一些违规行为未能及时纠正；未建立政府采购
21、专家的年审制度，选用评审专家未能有效评价和及时更换淘汰；虽然已颁布了政府采购法和一些配套法规，但对一些容易产生问题的环节缺乏有效的可操作的管理办法，特别是还缺乏诸如“对采购质疑和仲裁程序的规定”、“防止供应商欺骗政府的规定”、“对政府采购人员的专业资格要求”等大量具体法规。采购制度存在的这些漏洞，致使采购人在操作中存在较大的自由裁量权，客观上为商业贿赂提供了空间。 （二）政府采购信息 不对称 在政府采购过程中，由于政府采购信息披露监督薄弱，采购当事人 (采购人、采购代理机构和供应商 )为了谋求设租、寻租，更倾向于制造采购信息的不对称。该公告的信息缺失或者故意将信息显示的模糊，使部分潜在供应商不
22、能入围，其结果是招标采购变成了“定点”采购。这是一种新的垄断，极易诱发新的权力寻租，从而滋生新的腐败，最终导致采购的商品“质次价高”。 （三）监管不到位，处罚力度不足 现行政府采购法第十三条将政府采购的监督管理权授予各级政府财政部门，并规定了“管采分离”制度。但在实际操作中，尽管省级部门全部实现了“ 管采分离”，但部分省以下市县“管采不分”的现象依然存在。即使有些地区说是“管采分离”，可是实际情况却是“分设不分家”。因此，财政部门在“裁判员”、“运动员”一肩挑的情况下，难以形成有效的监督制约机制，难以做到对整个政府采购的统一监督。对评审专家缺乏监管措施，导致专家有权无责，甚至部分专家在评审中明
23、目张胆地徇私舞弊。对采购人的违规行为查处不力，对一些严重违规行为，监管部门也未按规定给予处罚。 （四）评审专家缺乏专业素养和法律素养 政府采购评审专家是指接受政府采购机构的邀请，参加政府采购评审活动的专家、学者。政 府采购评审专家参加政府采购项目的评审活动，一是代表学术或技术权威，以第三方的身份参加政府采购活动，二是代表法律的尊严，以执法者的身份，履行法律所赋予的职责 6。 评审专家的工作质量不仅关系到整个招标过程的公正性，也关系到整个采购项目的质量。但是目前在政府采购中，往往出现评审专家不专、职业素养不高、评标经验不足、法律意识淡薄等问题。这些问题必然会导致评审专家在评审过程中无法做到公平、
24、公正打分，不能坚持独立评审，听从采购人的意见，甚至与采购人、采购代理机构合谋腐败。 四、政府采购腐败的预防措施 （一）加强法制 建设，进一步完善政府采购法律制度体系 政府采购越是开放，政府采购政策和管理机制越是透明，就越需要我们具有快速的制度7 建设机制和应急反应机制 7。 因此，我国政府亟需加 强法制建设，推动出台政府采购法实施条例，研究制定政府采购供应商监督管理办法、非招标方式政府采购管理办法等规章，进一步完善政府采购法律制度体系。要尽快建立起一个以政府采购法为中心，包括实施细则及相关的配套规定和办法等政府采购管理与运行的规章制度共同发展的法律体系，这些配套法律不仅要明确政府采购的范围、程
25、序、方法、监督等，还要对实际操作方法作 出具体规定，从而在立法上保障政府采购制度的顺利实施。可遵循国际惯例，借鉴国外有益做法，建立一个多层次、系统性的政府采购法律体系。具体可分三个层次：第一层次是基本法，即政府采购法，它是政府采购工作的最高层次的规范，是指导政府采购工作的根本法，也是制定其它政府采购法规的依据；第二层次是以政府采购法实施细则为中心的制度体系，这些制度是对政府采购法的具体解释和补充，包括招投标管理、采购机构的管理、采购信息管理、专家管理、采购人员的行为规范和供应商投诉处理等配套制度和管理办法；第三个层次是地方性的政府采购法规 及规范性文件，各地可在法律规定的权限内，针对本地政府采
26、购特点，自行制订一系列适合本地情况的地方性法规、规章、政策和条例来贯彻和执行中央的法律法规，进一步健全政府采购法律体系。 （二）建立政府采购信息公开机制 政府采购改革是一场波及整个社会的重要变革。而信息公开是其重要的内容，信息公开的全面、完整、统一是政府采购顺利实施的前提，也是服务供应商、采购人的必然要求，更是对纳税人的权利行使的必然条件 8。信息的公开有利于政府采购工作的公平竞争，有利于社会监督发挥作用，加强对政府采购工作的监督。所以建立健全政府采购 信息公告制度，是规范政府采购信息公告，提高政府采购活动的透明度，促进公平竞争的重要措施。 1各地应本着公开、公平、公正、诚信的原则，建立并开通
27、政府采购网，不断完善网络建设，及时提供政府采购活动的公告和信息，为各相关的单位和部门提供网上信息服务，使其成为宣传政府采购法律、法规、政策，加强与政府采购各有关当事人沟通和联系的窗口。 2对于政府采购监督管理方面的信息，财政部门应及时在有关信息媒体上公告。只要是有关采购业务方面的信息，不管采购额的大小，都要有专人负责，明确公开发布采购信息，使得潜在的供应商尽可能的 获取信息，让更多的供应商参与到政府采购的竞争中。 3针对重大的政府采购项目，政府要通过网络在国家和省指定的信息媒体上发布。 （三）加快推进电子化政府采购建设进程 政府采购电子化是政府采购的制度创新机制 ,它公开了政府采购信息 ,规范
28、了政府采购流程 ,使经济人处在一个有秩序的相互竞争的制度框架中 ,对寻租行为的防范具有重要意义9。 建设统一的电子化政府采购系统是趋势，也是深化政府采购制度改革的目标及要求。为提升政府采购管理水平，实现科学化、精细化管理，有效减少甚至杜绝政府采购领域的腐败现象，建立电子化政府采购管理 交易系统是重要的手段及方式。为实现采购管理各环节通畅、操作功能完善、运行程序公开、全过程监控，建成全国统一的政府采购管理电子交易系统，认为应从以下几方面着手 : 1完善强化政府采购电子化相关立法。要加快法律制定，进一步完善强化政府采购电子化相关的立法。政府采购要实施电子化，完善和加强法律保障是“硬件”。建立一整套完
