1、 本科毕业论文 （ 20 届） 社会公平视角下农村社会保障体系的完善 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目 录 摘 要 . 1 ABSTRACT. 1 前 言 . 2 一、社会公平的内涵及重要性分析 . 2 二、我国现行农村社会保障体系公平性缺失的 表现 . 3 （一）城乡差距较大 . 3 （二） 农民工群体在社会保障中被边缘化 . 4 （三）对农民的生存权利没有相应的尊重与重视 . 4 三、农村社会保障体系公平性缺失的成因 . 5 (一 )城乡二元的社会保障体系是社会保障制度公平性缺失的主要原因 . 5 (二 )“效率优先、兼顾公平”弱化了社会保
2、障的公平性取向 . 5 (三 )农村现状加重了二元社会保障制度的不公平性 . 6 四、坚持社会公平，加快农村社会保障体系的 完善 . 7 （一）加快立法，规范运行，为全面推进农村社会保障工作提供法律遵循 . 7 （二）完善面向弱势群体的社会保障制度 . 8 （三）以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险 的覆盖面 . 8 （四）加快建立公共财政制度，完善转移支付机制 . 9 五、结束语 . 10 1 摘 要 社会公平是社会保障的目标，同时也是农村社会保障体系完善的根本原则。本文以公平为指导 ,对我国当前农村社会 保障体系的现状和存在的问题中日益凸显的社会不公平现象及原因进行了分析 ,提出了在
3、社会公平视角下完善农村社会保障体系的思路和对策： 国家逐步加大公共财政对农村社会保障体系建设的投入 ， 以农民基本养老保险、农村合作医疗、农村社会救助为重点 ， 逐步完善农村社会保障体系。 关键词 社会公平；保障体系；农村；完善 Abstract: Social justice is the goal of social security, but also improve the social security system in rural areas the basic principles. Fair as a guide, on our current status of the r
4、ural social security system and the problems become increasingly prominent in the social inequities and the reasons were analyzed, and social equity perspective in the rural social security system improvement ideas and measures for national phase increase the rural public finance investment in the s
5、ocial security system, the basic endowment insurance of farmers, rural cooperative medical care, social assistance in rural areas, focusing on the rural social security system was further explored and improved practice. Key words: social justice; security system; the countryside; consummation 2 前 言
6、对于建立农村社会保障制度的重要性，社会各界基本达成了共识。它的建设不仅关乎农民的切身利益，也关系到我国的社会稳定与发展。目前，我国农村已初 步形成了农村社会保障的网络体系。其主要体现在四个方面：一是已着手在农村建立的最低生活保障制度。至2005 年 1 月底，全国已有 8 个省份全面建立了农村最低生活保障制度，覆盖 1206 个县 (市 )，有 473.3 万村民得到了最低生活保障。其他省份的部分地区也在积极开展这方面的工作，我国农村居民最低生活保障覆盖面正在逐步扩大；二是建立农村社会养老保险制度。到 2003年底，全国有 1870 个县 (市、区 )不同程度地开展了农村社会养老保险的工作，
7、5428 万人参保，积累基金 259 亿元， 198 万农民领取养老金；三是进行农村合作医疗制度 的改革。截至2004 年 6 月，新型农村合作医疗制度覆盖了 9504 万农业人口，实际参加人数 6899 万人 1；四是农村社会救助制度。于 2006 年 1 月，中央国务院公布新的农村五保供养工作条例，规定对所有农村“五保”对象提供法定的供养待遇，未满 16 周岁的儿童保障其依法接受义务教育。 新中国建立之后，在二元户籍制度下将城乡居民进行了分隔，为维持各自的稳定，又设计了适合当时城乡差异而不同的社会制度。到 60 年代，最终建立了以户籍制度为核心，以统购统销制度、人民公社制度和城市劳动就业与
8、社会福利保障制度为主要结构要素的二 元社会体系。从而建立了专门为维护市民福利和城市的稳定的劳动就业和社会保障制度。由于种种传统或非传统、历史或现实的原因，导致了如今农村社会保障制度在存在着较大的不公平性。不仅影响着我国弱势群体如农民等强烈的不满，更会影响社会的稳定，阻碍和谐社会的建设与发展的进程。 一、社会公平的内涵及重要性分析 罗尔斯认为社会公平是社会制度的首要美德，“一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基 于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利
9、益之名也不能逾越 2”。根据罗尔斯的观点，公平主要三个方面：一是指社会成员经济和政治地位的平等，也就是相当于起点的平等；二是指参与各类经济活动的机会均等；三是指分配结果的均等。按其观点，只有在实现了这三方面的公平之后才能保证社会各种制度、法律维护公平功能的实现。东西方的社会学家不管代表的阶级利益是如何的不同，但那些呈现给世人有关社会保障的理论无不渗透着对公平正义的向往。 维护社会公平是社会保障制度完善最本质的要求，其目标就是为了让社会上的弱势群体能获得一个 相对公平的生存环境。而目前制度体系存在的不合理方面，使得原本是为了维护公平到后来却在不经意间拉大了城乡之间的不公平。要完善真正符合我国国情
10、的农村社会保障体系，在未来一个较长的时期内，应该是与现今生产力发展水平相应的适度的公平。 国家中如果只有少数人能够享受到社会保障时，则公平只有在享受者中体现；只有国家的全体国民都普遍的享受到社会保障并通过社会保障制度使其生活水平与生活质量获得改3 善与提升时，其公平性才能真正得到全面贯彻。社会保障的西方发达国家普遍建立了全民参与、覆盖全面的社会保障体系，并通过财政补贴、政府转 移支付等手段，对弱势群体进行救助，既保证了全体社会成员机会平等地享受社会保障的权利，又调节了经济波动，并通过社会保障的收入再分配功能，缩小了社会成员之间的贫富差距，有效地维护了社会公平。社会公平需要通过社会保障制度的建立
11、与实施来维护，而且只有建立在社会公平基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。也正是社会保障具有维护社会公平的功能，我们才要尽力去建立和完善社会保障制度，以便更好地促进社会公平。 二、我国现行农村社会保障体系公平性缺失的表现 农村社会保障制度是与城镇社会保障相对应的一个概念，是针对农村人口的 社会保障制度。从理论上讲，社会保障的对象应该是全体公民，社会保障应在全社会范围内建立统一的制度。在我国社会主义发展的初级阶段，城乡之间的差别是客观存在，随着社会和经济的全面发展，城乡差别在逐渐地缩小，但目前和今后相当长的一段时间内，城市与农村在生产、生活方式等方面存在的差异难以消除。与城市相比，农村社会保
12、障水平还很低，这种保障有时甚至达不到满足基本生活的需要，这是我国社会保障体系中的薄弱环节。因此，农村社会保障现存在与城市之间的不公平问题也是我国社会保障建设今后需要着力解决的方面。 （一）城乡差距较大 1 在社会保障的覆盖面上城乡差距较大 为了城乡的稳定，在新中国建立之后，形成传统的二元户籍制度，也正是这种以统购统销制度、人民公社制度和城市劳动就业与社会福利保障制度为主要结构要素的二元社会体系，使得如今社会保障呈现出两种形态，一种是 占人口总数 30%的城镇居民享受社会保障份额的 89%的城镇社会保障制度；另一种是占人口 70%的农村居民，仅享受社会保障份额的 11%的农村社会保障制度。城市居
13、民不仅享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。中国在相当长的时期内还无法改变这种格局。相比之下，我国农村的社会保障体系 建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险也仅在个别地区进行试点。即使是作为政府保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度最低生活保障制度，农村也是刚刚起步。据统计， 2007年在农村全面建立了最低生活保障制度， 3451.9万农村居民被纳入了保障的范围，但在广大的农村至今仍有 6000万左右的贫困农民得不到任何救助。 2城乡已有的社会保障项目覆盖面差异较大 以城乡基本养老保险为例，我国城镇职工基本养老保险已从最初的覆盖国有企业和城镇企业及其职工，扩大
14、到现在的覆盖外商投资企业、私营企业、其它城 镇企业及其职工、个体工商户、城镇灵活就业人员等。据统计 3， 2003年全国基本养老保险参加人数达 15506万人，占应保人数的 60.4%，其中参加职工 11646万人，占企业职工总数的 83.3%。行政事业单位职工实行离退休制度，均享有养老保障。 2003年参加农村社会养老保险的人数仅为 5428万人，占应保人数的 11.1%。“到 20%年底，全国基本养老保险参保人数为 18766万人，城镇参加企业基本养老保险覆盖率达到 76%。但是，农村养老保险的推进比较缓慢，覆盖面还比较小。”4 4城乡社会保障其它项目的差异较大 ，如何建立城乡统一的社会保
15、障将是我国所面临的一个艰巨任务。 3在社会保障支出的量上城乡差距较大 我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。统计表明， 1991-2005年，城市人均社会保障支出占人均 GDP的比重为 15%，而农村只有 0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的 90倍之多，保障水平甚低。 以养老保险为例， 1997年全国参加社会养老保险的农村人口约有 8300万人； 1998年为 8025万人； 1999年下降为 8000万人；到加 00年底进一步下降到 6172万人。在参保人数 逐年下降的同时， 90%以上的农业人口的老年保障将几乎全部依靠家庭保障。 1998年向
16、 59.8万参保人发放养老金，人均约 42元，月均养老金仅约 35元，显然难保其基本生活。从而使得农村社会保险难以为继，陷于停滞甚至面临夭折 5。 4在法律政策的制定、规范上城乡差距较大 纵观农村社会保障法律规章制度的现状，其严重缺少法律的保障，甚至对其开展的专门性的立法也是鲜有所见，有依可寻的便只有一部农村五保供养工作条例对五保对象作了较为明确规定外，再无法律条文规范农村社会保障。而城镇社会保障法律体系中，几乎包涵了社会保 障的所有内容，而每项的子系统中也同样都有相关的法规规范，如失业保险条例、工伤保险条例、城市居民最低生活保障条例等，这些都是城镇社会保障得以健康蓬勃发展和城镇居民社会保障权
17、利得以实现的根本原因。由于缺乏必要的法律规章以及政策的规范，其本身固有的连贯性、稳定性以及各部门之间的协调性差的弊端，导致了农村社会保障制度尤其是养老保险、合作医疗等也伴随着政策的频繁变动而处于经常性的变动之中，并难以让农村社会保障制度规范有序的推进，更难以让农村社会保障体系健康发展，使城乡之间能够公平的享受社会保障给予的“同等 待遇”。以 80年代中期开始试点的农村社会养老保险为例，试点的初期，农业部、民政部等部门之间由于政策不统一，有的地方将社会养老保险视为“农民负担”，而不予实施。到了 90年代中后期，农村社会养老保险发展到相当规模后，又由于主管部门变动、领导人意见不一致以及利率下降，导
18、致农村社会养老保险工作陷于停顿甚至瘫痪状态，农村合作医疗制度也有类似的遭遇。 （二） 农民工群体在社会保障中被边缘化 农民工是一个比较矛盾的词汇， 他们既不是真正意义上的农民，也不是纯粹的工人，在社会保障体系中也被边缘化。农民工不但处于市场和社会的边缘 地位，而且他们也处于社会保障的边缘地位，与他们所在的城市居民相比，他们缺乏城市的社会生活。是“局外人”。在社会保障这一方面，他们同样不能以真正农民的身份在城市中使用社会保障，亦不能以真正城市居民的身份享受城市社会保障的一系列社会保障。目前，我国尚未建立面向农民工群体的完善的社会保障制度，而农民工的实际情况又迫切需要社会保障来维护其基本权益。 （
19、三）对农民的生存权利没有相应的尊重与重视 回顾中国经济发展历史，农民为其做出了巨大的牺牲和贡献 ,为国家的工业化提供了巨5 大资金的积累。在整个工业化过程中，国家利用对农产 品市场的垄断 ,将大量的农业剩余劳动力转移到工业部门。然而 ,工业化的收益却几乎为城市居民所垄断 ,即使投资于农业水利方面 ,其中的很大部分还是解决城市和工业用水问题 ,农民为国家提供积累的相当一部分直接转化为居民的福利 ,然而提在此过程中并没有为转移的与非转移的农民提供相应的社会保障，如农民养老保险和医疗保险上，亦或是用于农业扶贫和社会救济上国家财政对此的指出也只是少数，使农民在为国家提供积累而承受重负的同时失去了自身发
20、展的机会。 从分配角度来看 ,在国民收入的初次分配和再分配过程中 ,我国城乡居民的收入分配存在着巨大的 差异，我国有 9亿左右的人口在农村，而绝大数贫困人后也都居住在农村，政府向其提供最低社会保障的保护，能够减少贫困、减少收入不平等和社会地位不平等 ,最大限度地实现收入分配公平，低保制度的一个主要功能就是充当社会的 “ 安全网 ” ,这一功能是通过社会保障对国民收入再分配实现的。因此我们需要积极完善农村社会保障体系，推进国民收入再分配公平的实现，真正尊重和重视农村生存的权利。 三、农村社会保障体系公平性缺失的成因 农村社会保障制度的公平性缺失固然有很多原因，但从社会公正这个角度看，关键有如下几
21、个方面 : (一 )城乡二元的社 会保障体系是社会保障制度公平性缺失的主要原因 在传统的城乡二元经济结构下，应运而生的是在计划经济北京下建立起来的同其相适应的二元社会保障体系。分析在计划经济体制下二元社会保障体系形成和发展的过中程 ,可比较清楚地看到我国社会保障制度公平性的长期缺失。 1.社会保障制度公平性缺失的形成。为适应当时我国推进工业化的需要，在解放初期国家百废待兴 , 当时让我们可以选择的道路只能是独立自主、自力更生 以便适应 严酷的国际环境。为了保证为推进工业化提供稳定的原料、农产品与资金来源 ,国家通过工农业产品剪刀差 ,征收农业税与实行粮 食统购统销的政策来支撑工业的发展。另一个
22、重要的方面是为了避免大量农民盲目流动 ,当时我国出台了严格的户籍政策和劳动就业政策等一系列使得城乡分割的社会政策。因此在这种情况下 ,农村社会保障与城镇社会保障自然是不可能一样了。与传统的经济体制制约下形成的城乡二元经济和社会结构相适应 ,我国的社会保障体系从一开始就缺乏公平的基点。 2.社会保障制度的不公平发展。自从改革开放之后，我国的社会保障制度虽然进行了一系列的改革，但始终沿袭着姜城乡属性实行分类的措施。在这样的一个发展过程中，农村本身也渐渐习惯了传统的家庭保障式的思 维模式。占全国人口近 70%的农民只享用全部社会保障费的 11%,而占全国人口 30%的城镇居民却占用了全部社会保障费的
23、 89%。从人均占有社会保障费上看 ,城镇人均占有达 455元 ,农民人均占有仅为 15元 ,相差整整 30倍 6。 (二 )“效率优先、兼顾公平”弱化了社会保障的公平性取向 社会保障是国家为公民提供一系列基本生活保障 ,使公民在年老、疾病、失业、灾害及6 丧失劳动能力的情况下 ,通过国民收入分配和再分配 ， 从国家 、 社会获得物质帮助和服务的制度 7 。长期以来，我国一直强调“效率优先、兼顾公平” ,一方面认为建立农村社 会保障制度 , 即范围扩及全民的社会保障制度 ,与我国经济发展水平不相适应 , 只有经济发展了 ,农村社会保障制度才能逐步建立。 否则就不是真正意义上的建立与完善，“ 其
24、经济动机是短期的 ,战略目标是错误的 ,财政上是无法持续的 ,而且自损中国国际竞争力。 ” 事实上 , 国家建立农村社会保障的主导责任根本没有得到体现 , 相反在城镇居民的社会保障中却大包大揽以至于不堪重负 ,再也无力承受农民的生活保障。无论怎样 ,这种只强调农村社会保障水平必须和农村生产力水平相适应的论调忽视了国家作为实现为全体社会成员公平的主体所应尽的责任 , 客观上导致了将农村社会应受保障的群体长期置于一个被忽略的地位 。因此 , 在社会保障上 , 农民与其他社会成员要平等地分享社会发展的成果也就不可能。另一方面 , 在市场经济条件下 , “ 效率优先、兼顾公平 ” 不可避免地会出现收入
25、差距拉大或两极分化现象。这种现象若不适当控制必将影响社会的稳定。社会保障制度是作为市场体制的一种补充 , 通过国民收入的第二次分配使社会财富在富人和穷人之间合理地转移 ,以维护社会稳定、促进社会健康发展。从这个意义上说 ,社会保障是用来弥补市场缺陷、维持市场机制的正常运行。不可否认 , 效率优先显 然不符合社会保障制度的内在要求。市场经济影响下的社会保障离真正意义上完善的社会保障 ,即公平的普及全体社会成员的保障还相距甚远。 (三 )农村现状加重了二元社会保障制度的不公平性 1农村贫困人口多 2001年 ,农村低收入群体 (人均纯收入在 872元以下 )人口为 9029 万人 ,占农村人口的9
26、.8%10。农村贫困人口大多生活在地理位置偏僻、交通不便、自然环境恶劣的地区 , 生产条件和生活条件十分艰苦 , 脱贫任务非常艰巨。这部分人口的返贫率高达 30%11 。对这些贫困人口 , 极大部分农村没有最低生活保障 , 更不 用说像城市居民一样享有其他 ( 如社会保险等 ) 社会保障了。 2农村先于城市进入老龄社会 第五次全国人口普查的结果显示 , 我国现有 65 岁以上的老年人口为 8811 万人 , 占总人口比重的 6.96%, 其中农村老年人口占全国老年人口总数的 3/ 4。可见农村已经先于城市进入了老龄社会。但是 ,我国推行的以独生子女为核心的计划生育政策 , 在一定程度上遏制了农
27、村人口的过快增长 ,在缓解人口压力的同时也带来了农村社会保障的一系列变化。 （ 1）子女数目减少使父母对子女更加关爱。父母往往将全部精力和财力花费在子女身上。他们对子 女的关爱超过了他们自身。这种家庭经济重心的严重偏移影响了老年人的赡养。 (2)子女的负担越来越重在计划生育政策要求下 ,农村家庭纵向结构日益趋向 “ 4-2-1” 格局。由于传统的兄弟姐妹网络不复存在 ,子女的养老负担越来越重 ,老年人承受的风险也就越来越大。 (3)年轻子女大都外出打工 ,使得在家的老年人更加孤独无助。随着年龄的增大 , 老年人获得养老保障的资源越来越少 , 除了子女寄回的部分钱物外 ,为了维持生活 ,农村老年
28、人往往靠种菜、捡破烂等途径获取少量收入。以上变化使农村以家庭保障为核心的社会保障无力应对农村老龄社会的来临 。农村老年人根本不能像城市老年人那样可以退休、可以享受国家养老金。 7 四、坚持社会公平，加快农村社会保障体系的完善 农村社会保障制度作为社会保障制度的重要组成部分 , 在保障农民基本生活安全 、 促进城乡社会经济发展与稳定方面发挥了重要作用 。 立足于我国现阶段基本情况 , 正视农村社会保障制度公平性缺失的现象 ， 站在统筹城乡发展 、 全面建设小康社会和社会主义新农村的新阶段 ， 增加农民的收入 ， 保障农民过上宽裕的生活 ,共享社会进步经济发展的成果 ,实现农村经济社会全面进步 ，
29、 促进整个社会的稳定 ， 就必须建立和不断完善农村社会保障制度 。 （一）加快立法，规范运行，为全面推进农村社会保障工作提供法律遵循 立足于目前我国农村社会保障制度法规建设的现状，可以很明显的看出法律法规不健全 ,立法层次较低 ， 而且严重滞后 ， 可以说难以适应农村社会保障工作的需要 ， 特别是法规建设上存在的弊端 ， 使许多社会保障工作都无法可依 。 此外 ， 农村社会保障制度必须以法律作为保障 ， 而不能像以往的简单以政策的形式出现 。 只有这样 ， 才能用法律所具有的强制性 ， 确立农村社会保障的法律地位 ， 为全面推进农村社会保障工作提供法律依据 。 因此 ， 要全面推进农村社会保障
30、工作 ， 必须加快农村社会保障立法工 作。 1.要制定一部适合农村的社会保障法规 要改变农村主要依靠家庭保障和土地保障这一状况 ，并 不是一朝一夕的事 ,而是需要一个长期的过程 。 所以 ， 在完善统一的社会保障立法的前提下 , 有必要制定一部能真正适用于农村保障的立法 ， 为我们开展农村的社会保障工作提供法律依据 。 农村的特别保障立法的内容应该包括保障对象 、 范围 、 原则 、 内容 、 标准 、 农村社会保障管理和法律责任等内容 ， 切实可以保证农民所享有的社会保障权益得到法律保护 。 2.建立和完善相互配套的法律体系 法律是一个复杂的体系 ， 不同领域的法律之间又是相互联系 ， 互为
31、作用的 。 所以说 ， 要解决好农村社会保障的立法问题 ,不仅需要制定相关领域的专门法 ,还要解决其他法律部门的配套与协调问题 。 例如我国刑法未将社保基金列入特定款项的保护范围 , 为了保证社保基金的专属用途 12。 就要明确法律责任 ， 对那些不按规定擅自克扣 、 挪用或侵吞社保金等性质恶劣的人员和单位 ， 就要追究其刑事责任 。因此 要求修改现行的相关法律 ， 从而在某种程度上强化对农村社会保障的实施机制 。 为了鼓励土地流转制度的创新 ,增强土地在农村社会保障中的作用 ， 就要求我们去修改现行土地法 ； 农民工具有很强的流动性 ， 要将全部流动人员纳入基本社会 保障中 ， 建立统一的社
32、会保障体系 ， 必须改革现有的户籍管理制度 13。 另外 ，农村社会保障法以法律的形式建立起来 ， 那么它就规定了农民应享有社会保障利益 ， 任何侵犯农民享有社会保障权益的行为都构成侵权行为 ， 这就要求我们去修改现行有关侵权法的规定等 。 3.建立和健全农村社会保障的司法机制 制法的律定为我们开展社会保障工作提供了依据 。 但没有强有力的执法制度 , 农村社会保障制度依然是无法真正建立起来的 ， 发挥其真正的作用 ， 同样使得农民的权益受到侵害 。因此 ,要建立一个完善 、 有效的农村社会保障体系 ,在立法完备的基础上 ， 还要有完 善的司法8 机制与之相对应 ， 切实能让农民在社会保障权益
33、受到不法侵害时获得有利的司法保护 。 （二）完善面向弱势群体的社会保障制度 对社会保障整体而言，具体到社会保障资源分配，政府有责任对在实施社会保障过程中形成的弱势群体进行必要的补偿。弱势群体补偿机制原则就是从弱势群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题，以是否能够满足这一不利阶层的社会保障利益为标准来确定社会保障的分配。弱势群体补偿机制的实质不是平均分配社会保障资源，而是向着有利于弱势群体的方向去倾斜，以此来减少弱势群体或不利群体在享受社会保障权益方面的不公 平，进而促进社会的公平。 1积极推进农村社会保障制度建设 长期以来社会保障改革的一大失误就是对农村社会保障问题的忽视。虽然如今农村的经济在
34、不断的发展，但城乡居民差距却还在进一步的扩大，它体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险与社会风险的积累。农村社会保障制度建设，应当以农村最低生活保障制度的确立为基础，积极谋求建立城乡一体的最低生活保障制度；进一步完善新型农村合作医疗制度，加快其在全国的推广工作；积极探索符合中国国情的农村养老保险制度，可以借鉴新农合作的相关经验，以中央财政和地方 财政共同负担的方式，建立地方性养老保险体制。在农村社会保障制度建设方面，我们应当对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在农村还无法发挥很大作用具有清醒的认识，政府应当担负起建设农村社会保障体系的主要责任。 2建立面向农民工
35、的社会保障制度 农民工是一个容易被忽视却又最容易体现公平性缺失群体的饿一个典型代表。农民工流动性强，非正规就业者多。根据农民工的需求和目前的条件，不能简单地用同一种社会保障来覆盖，而是应当按照分类、分层保障的原则来提供社会保障，或者在基础部分统一而在补充部分体现其差别性。一元化的制度 安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但当前仍需将多元化制度作为过渡，这既能减少改革的阻力和成本，又不会偏离其的目标。现阶段，建立农民工社会保障制度，可以先从先从以下几个方面着手：其一，和城市工伤保险制度并轨，积极建立农民工工伤保险制度，并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者；其二，尽快建立面向农民工的大病
36、或疾病住院保障机制和建立紧急救助制度，以帮助他们解决因遭遇天灾人祸、合法权益受损或遭遇不公平待遇时农民工家庭和个人遇到的各种困难；其三，对于养老保险，可以根据制度多元化的原则加以灵活运用。如农民工在 参加城市养老保险社会统筹后，如与用人单位终止、解除劳动关系，经本人和用工单位同意后，可一次性领取个人已缴纳的那部分养老保险金，并终止其养老保险关系；或是建立类似于医疗保险卡的个人账户，农民工流动到哪里，养老保险就可以续接到哪里；或是实现城乡可以对接的养老保险制度，以保证那些在城市工作若干年后又返乡为农的农民工的合法权益。 （三）以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险的覆盖面 农村如今的现状是先于城镇进入老龄社会，当然完善社会保障制度的巨大压力之一是人
