1、 本科毕业论文 （ 20 届） 浙江无居民海岛管理机制探究 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 - 2 - 摘 要 无居民海岛作为特殊的一类自然资源，具有重要的政治、经济及军事价值，因此对无居民海岛进行管理具有重要的现实意义 。随着 2011 年浙江省 31 个无居民海岛正式纳入使用名录，浙江 无居民海岛的开发 与 利用 进一步 扩大 ，而已有的管理机制不够健全，还存在命名欠严谨、分类笼统、使用期限划分不够清晰、“岛群”规划停滞不前等缺陷。为此，必须强化命名管理，落实岛群规划，顾及海岛分类功能的兼容性，细分使用年限，杜绝使用不当现象，出台具有浙江特色
2、的法规规章。 关键词 无居民海岛；开发利用；管理机制 Abstract： As a special natural resources , uninhabited islands have important value of politic, economy and military , so the management of uninhabited islands have important practical significance . With the Zhejiangs 31 uninhabited islands had been taken into use of dire
3、ctory in 2011 , it made clear that the development and utilization of uninhabited islands had been larger , but the existing mechanism still inadequate , the existing defects included of naming due to strict , classifying generally , dividing lifetime fuzzily and stagnating islands group and so on .
4、 Therefore , the situation muse be improved , the major initiatives consisted of strengthen the management named , taking the island group planning into implement , taking into account the compatibility of the island classification function , breakdown the service life , preventing the phenomenon of
5、 improper use , and introducing with the laws and regulations of Zhejiang features . Key words： uninhabited islands， development and utilization， managerial mechanism - 3 - 前 言 海岛是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，是保护海洋环境、维护生态平 衡的重要平台，是捍卫国家权益、保障国防安全的战略前沿。 在 中国 300 万平方公里海域中 ，坐落着数以万计的岛屿，其中绝大多数为无居民海岛， 无居民海岛是指在中国管辖海域内
6、不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。据 国家海洋局资料显示全国 面积不小于 500平方米的海岛总数为 6961 个（海南岛、港澳台除外），其中无居民海岛数量为 6528 个，约占全国海岛总数的 94%。浙江省是我国海岛分布的主要省份， 经浙江省海洋与渔业局统计，全省面积不小于 500 平方米的海岛有 3061 个，其中无居民海岛 2886 个（均为 90年代海岛资源调查 数据 ，其中无居民海岛目前已为 2639 个 ），分别占到全国的 44.0%和 44.2%，数量众多且类型复杂。 2010 年 3 月 1 日，国务院颁布的中华人民共和国海岛保护法的正式实施，意味着一度曾被叫停的无居
7、民海岛开发随之 “ 解冻 ” 。 2011 年 4月 12 日， 国家海洋局联合沿海有关省、自治区海洋厅（局）召开新闻发布会，向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录 ， 涉及共计 176 个无居民海岛 ，无居民海岛的开发管理成为一个新的社会热点话题。 一、 无居民海岛开发管理的意义 海岛作为海陆兼备的重要海上国土，不仅是海洋生态系统的基本组成 部分，也是拓展陆域、发展海洋经济的重要载体，更是关系国家安全和国防建设的重要前哨。在当前全球日益关注海洋开发和注重生态环境可持续发展的大背景下， 加强对无居民海岛的管理 ， 对于 维护国家权益和国防安全，切实保护好无居民海岛较为脆弱的生态环境，以及海
8、岛丰富的自然、人文资源，妥善协调无 居民海 岛与周边区域发展之间的关系， 实现 可持续发展，是十分必要和具有现实意义的 。 （一）有利于保护 无居民海岛 的自然资源 无居民海岛 作为大自然留给人类的仅存的少量净土，其潜在的价值是无法估量的，而对无居民海岛 进行有效且综合的制度管理，从中加 入“绿色”的元素，符合了可持续发展的战略要求，有利于海岛利用法制化规范化章程化，使得一些只注重盈利的开发商开始重视一系列的开发利用所会产生的连带的不良后果，迫使其关注生态问题，从而对海岛资源及环境加上一层保护膜。 （二）有利于建立合理、有序的无居民海岛使用市场 无居民海岛作为一类特殊的自然资源，过去，由于无居
9、民海岛使用缺乏有效的管理，管理漏洞现象层出不穷，直接导致开发秩序混乱。因而，对无居民海岛进行有效的管理，可以使管理部门制止单位或个人随意占用、使用、买卖和出让无居民海岛的行为变的有法可依，遏制无居民海岛 混乱开发的不良形势，同时也可以对政府职能部门进行约束，减少“漏管”“不管”现象，最终避免无居民海岛资源性资产流失，保护国家权益及安全，保障无居民海岛使用市场合理有序 1。 - 4 - （三）有利于国防和海防事业，维护我国的领海领空主权 作为领海基点的无居民地位特殊，意义重大，关乎着国家领海与领空主权，对其进行管理意味着此海岛已纳入我国的领土，我国有权在此岛屿从事相关海岛作业以及附近海域的开发管
10、理工作，同时，也有助于建立海防前哨，维护我国的领海领空主权。南海问题就是鲜明的案例，由于国家缺乏长期有效的管理，导致南 海海域其他国家趁机占领岛屿，严重损害了我国的主权，因此，对无居民海岛进行管理，可以遏制别国非法占用我国领土，维护我国的领海领空主权。 二、 浙江无居民海岛的管理现状 目前， 浙江无居民 海岛管理体制实行分部门和分级管理相结合的管理模式。所谓分部门管理，是指 无居民海岛 由不同的涉海部门进行共同管理，除海洋 与渔业 局外，还有 民政部、海军司令部 以及一些行业协会等承担相关领域的管理职能。所谓分级管理，是指沿海市（地）、县设立地方海洋管理机构 进行管理 。 面对当今无居民海岛相
11、继开发使用的现状，省相关部门及沿海各市相继出台地方性法规 及规章对无居民海岛进行制度管理，包括规范管理、分类管理、使用管理、法制管理在内，均以取得初步成效，有利于规范我省无居民海岛开发使用活动。 （一）无居民海岛规范管理 无居民海岛作为特殊的海岛资源，但却鲜有规范化的管理，尤以无居民海岛名称管理及档案管理问题突出，无名重名现象普遍存在。为此， 2008 年 6 月 3 日，省民政厅、省海洋与渔业局、省军区司令部联合印发了浙江省无居民海岛名称管理工作细则（试行）。细则规定 由县级以上民政部门进行海岛名称管理，负责部门在同级人民政府领导下，承担无居民海岛命名（包括名称标准化 ）、更名和名称注销方案
12、的拟定、审核、报批，同时负责无居民海岛地名标志的设置和管理，无居民海岛地名档案管理，严禁擅自设置无居民海岛的名称标志。 2009 年 11 月 23日，省发改委、省海洋与渔业局在杭州联合召开了浙江省无居民海岛保护与利用规划专家评审暨联席会议审查会，“无居民海岛岛群”概念首次被提出。 “ 无居民海岛岛群 ” 概念 是指 将若干个在地域空间上毗邻、自然属性相近、功能用途趋同的岛屿所形成的岛屿群落作为一个整体进行考虑，并按照空间单元的不同（即 “ 岛群 ” 与 “ 岛屿 ”两类空间基本单元），建立起省、市、县三级规划构 成的全省无居民海岛的规划体系 2。 “岛群”概念体系规范了省、市、县三级的规划，
13、进一步完善了无居民海岛规范管理。 （二）无居民海岛分类管理 无居民海岛管理中应按照海岛保护性开发使用的理念，区别海岛的不同类型及其性质、特点来确定管理方针，从而有效的进行分类管理。目前，据 浙江省海洋与渔业局统计，全省约 786 个无居民海岛得到不同程度的开发利用，占无居民海岛总数的 27.3%，利用类型大致分为 保护类、利用类和保留类共三大类十四小类，保护类海岛是指具有特殊功能并且需要特别保护的无居民海岛，主要包括领海基点、海洋自然及人 文保护区、重要渔业保护区等；利- 5 - 用类海岛是指基于现状，可以进行开发建设的无居民海岛，主要用于港口建设、旅游开发、科学实验等；保留类海岛，顾名思义，
14、主要是指不应进行开发建设的无居民海岛。具体如表1 所示： 表 1：浙江无居民海岛规划功能分类表 3 一级 代 码 分类内容 二 级 代 码 分类内容 保 护 类 海 岛 1 在维护 海洋权益和 保障国家海 上安全方面 具有重要价 值或指在已 建或待建海 洋自然保护区、海洋特别 保护区范围 内以及具有 其他特殊功 能的无居民海岛 国家权 益类 1.1 包括我国领海基线领海基点、主权归属存在争议岛屿，以及其它具有重要政治利益，经济利益在内的无居民海岛 海洋自然保护类 1.2 位于已建或待建的海洋自然保护区内的无居民海岛，岛屿及岛屿周围海域具有典型的海洋生态系统、高度丰富的海洋生物多样性、以及珍稀濒
15、危动植物物种集中分布地等等 自然遗迹及非生物资源保护类 1.3 岛屿及岛屿周围海域具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹 (如具有独特海洋地质地貌资源的海域、海岸、岛屿、湿地等 )与海洋文化遗存 (如古代沉船、历史文物、古代建筑遗址等 )，而需保护的 无居民海岛 海洋特别保护类 1.4 位于已建或待建的海洋特别保护区内的无居民海岛，岛屿及岛屿周围海域具有典型海洋生态系统和重要生态服务功能 ;或是资源密度大且类型复杂、相关涉海产业多、开发强度高，需协调管理 :或是海洋资源与生态环境亟待恢复、修复和整治 渔业品种保护类 1.5 周围海域具有一定渔业资源，或重要的产卵场、索诱场的无居居民海岛 利 用 类
16、 海 岛 2 规划期内，因岛屿及 岛屿周围海 域具有较为 丰富的港口 、岸线、滩涂、旅游、生物、矿产、土地、景观等方 面的资源，根据当地经济、社会发展的需要，进行适 度开发建设 的无居民海岛 围海涂类 2.1 因围海、围涂工程建设的需要，与周边岛屿或陆地相连，部分改变海岛属性与功能的无居民海岛岛 港口与工 业类 2.2 利用海岛实施港口航运、仓储中转、临港工业等项目开发的无无居民海岛 工程类 2.3 利用岛屿建设跨海桥梁、防波堤、海底物质输送管道、海底供水管道、电力供应设施、海底信息光缆等工程，或是开发利用海洋能、风能等能源工程，或是建设导航、禁航、测量基点、通讯塔台等设施的无居民海岛岛 渔
17、业类 2.4 利用岛屿建设围塘养殖场和管理人员、渔汛期渔民的临时居住设施，以及利用岛屿周围海域实施水产养殖、繁育的无居民海岛 农林牧类 2.5 气候、土壤、淡水资源等适合农、林、牧业开发利用的无居民海岛。 旅游类 2.6 利用岛屿及岛屿周围海域进行观光旅游、休闲旅游，以及适度建设旅游接待所需的宾馆、码头、商业设施的无居民海岛 科学实 验类 2.7 利用岛屿及岛屿周边海域实施物种引种、培育示范，以及进行行海洋水文、气象观测的无居民海岛 特殊开 发类 2.8 利用岛屿 作为临时救助站、接待站、危险品储存、垃圾处理等等用途的无居民海岛 - 6 - 保 留 类 海 岛 3 规划期内，难以判别 资源优势
18、而 进行功能定 位的无居民海岛 保留类 3.1 规划期限内，以目前的技术手段和认识水平，难以判别其资源禀赋优势而进行开发功能定位的无居民海岛 注 :军事保护类无居民海岛按照相关要求，列入保留类，不单独明确。 （三）无居民海岛使用管理 长期以来，浙江省对无居民海岛开发使用采用有偿使用制度，即在保证无居民海岛公有的基础上 ,根据无居民海岛所有权与使用权分离的原则 ,政府与无居民海岛使用单位 和个人之间依法建立一种租赁关系 ,无居民海岛使用者在使用期内 ,对指定的无居民海岛按年度逐年缴纳或按规定一次性缴纳使用金 ,政府通过宏观调控 ,保证无居民海岛使用权作为特殊商品进入市场流动的一种新型无居民海岛管
19、理制度 4。有偿使用采取招投标的方式，任何单位和个人只要满足既定条件都可以使用无居民海岛，但如果未按时足额缴纳无居民海岛使用金，管理部门会加收滞纳金。滞纳金随同无居民海岛使用金一并缴入国库。如拒不缴纳的 ,由无居民海岛使用权批准机关收回无居民海岛使用权，注销其无居民海岛使用权证书。 2011 年 4月 20 日，省相 关部门贯彻国家海洋局印发的 无居民海岛使用申请审批试行办法 ，对无居民海岛的使用期限做了更为明确的规定，对于 含有建筑工程的用岛，最高使用期限为五十年；其它类型的用岛可根据使用实际需要的期限确定，但最高使用期限不得超过三十年。 同时，进一步明确了 受理程序 ： 单位和个人使用无居
20、民海岛，应向海岛所在地的县级海洋主管部门提出无居民海岛使用申请 ， 县级不设海洋主管部门的地区，应向海岛所在地的市级海洋主管部门提出申请 ， 向县级、市级海洋主管部门提出申请的，经县级、市级海洋主管部门审查，报省级海洋主管部门。 （四）无居民海岛法制 管理 1.2005 年 1 月 1 日 ，宁波市就经省 十届人大常委员会第十四次会议批准 正式 施行宁波市无居民海岛管理条例。这是国内首个有关无 居民海 岛开发使用的地方 性 法规 ，条例明确提出了 无居民海岛管理应当遵循 的原则 统一规划、保护为主、适度利用 ；条例同时规定了管理主体， 国土资源、林业、发展计划、规划、环保、公安、民政、农业、旅
21、游、交通、海事、港口等部门和镇（乡）人民政府依照有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内，共同做好无居民海岛的管理工作 ； 对 于 保护无居民海岛作出显著成绩的单位和个人 由市和县（市）、区人民政 府给予表彰和奖励 ；对于违反条例中的每一条细则的行为都必须接受与之相应的处罚。 2.2007 年 8 月，省人民政府下发关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知，要求各地各部门进一步加强无居民海岛管理工作。 通知指出：无居民海岛保护与利用应实行规划管理，沿海市、县（市）政府应当依据有关法律法规和海洋功能区划，尽快编制本地区无居民海岛保护与利用规划，报省政府批准后施行。通知同时规定，为了加强无居民海岛的
22、管理，省政府决定建立浙江省无居民海岛管理联席会议制度，以督促各地认真贯彻国家和省关于海岛保护与利用的相关 法律、法规和规范性文件。通知更强调了必须严格控制- 7 - 在无居民海岛开山取石和炸岛填海，必须加强无居民海岛及其周围海域生态环境的保护。 此外，在贯彻国家法规及政策方面，浙江省积极配合， 2010 年 3 月 1 日，中华人民共和国海岛保护法正式实施，将无居民海岛保护纳入法制化轨道，省相关部门也积极落实海岛保护法的精神，对无居民海岛加大了管理力度，对违规操作行为依法打击。 三、无居民海岛管理机制缺陷 近年来，浙江省在无居民海岛管理方面已取得初步成效，无居民海岛开发已进入法制化、有序化、有
23、偿化的轨道，但管理仍显出滞后 性，随着无居民海岛的开发日益增多，管理机制缺陷随之而现，主要有如下几个方面： （一）命名仍欠严谨，“岛群”规划停滞不前 浙江省无居民海岛名称管理工作细则虽然对无居民海岛的名称及档案管理做了明显的改进，但在改进后仍有缺陷，全省约 2639 个无居民海岛中，多数为无名岛，对于命名者，细则明确了由县级以上民政部门负责，但实际命名者不完全如此，“权力寻租”现象依然存在，开发商借机会在使用无居民海岛时以自己的名义命名，以求完成岛主梦；其次，对于“无居民海岛岛群”规划体系，目前仍处于理论阶段，省、市、县相关部门虽认 同“岛群”体系，却苦于缺少细则，在实际运作方面仍无实质性进展
24、。 （二）分类笼统，未考虑海岛功能兼容 目前，省相关部门对无居民海岛的功能分类有详细的文字描述，甚至比国家的分类还要明细，但仔细研究，我省的功能分类仍未完善，其中就未在分类中涉及无居民海岛功能兼容性。海岛功能是多样性的，每个海岛不单单只存在一种特定的功能，以温州市南麓列岛为例，目前该岛屿已得到了一定程度的有效开发，主导功能是自然保护区，属于保护类海岛，但其也兼具生态旅游功能，因此，南麓列岛的功能属性又处于模糊状态，如开展旅游，势必会造成污染，生态环 境遭到破坏。 （三）使用期限划分不够清晰，“烂尾岛”现象严重 长期以来，省及沿海各市相关部门均参考 海域的使用期限 对无居民海岛的使用期限定为五十
25、年， 其它类型的用岛根据使用实际需要的期限 而 确定，但最高使用期限不得超过三十年 。由于无居民海岛生态系统极为脆弱，生物多样性指数小、稳定性差，极易遭到损害而产生严重的生态环境问题，而海域环境因其自身具有一定程度的自净能力，相对无居民海岛环境来说较为稳定 4。因此，比较海域的最长使用期限而制定的无居民海岛最长使用期限缺乏科学依据。此外，无居民海岛可以进行多种途径的经营使用 ，用途不同，使用方式不同，使用年限当然也应有所不同。 除使用期限划分不清晰外，省及沿海市相关部门对“烂尾岛”现象缺乏重视，目前在我省境内仍有不少“烂尾岛”，究其出现的原因，基本是由于不少投资主体对开发的困难估计不足，盲目上
26、马工程却因后续资金紧张而搁置。 - 8 - （四）地方性法规欠缺 近些年，浙江省对于无居民海岛的法制建设，多停留在国家法律及法规上，纵然 无居民海岛使用申请审批试行办法 及中华人民共和国海岛保护法等国家性法规及规章具有很好的约束与规范作用，但各个沿海地区的特点不一致，浙江省更是如此，因浙江省无居民海岛以群岛为主。 宁波市无居民海岛管理条例 、关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知与浙江省无居民海岛名称管理工作细则是仅有的三部由省市相关部门制定的地方性法规和规章，条例年代较远，时效性不明显，且只涵盖宁波市，未涉及全省；通知的核心工作是暂停开发，只是阶段性规章；细则只规定名称管理，其他方面的管理未
27、作具体规定。同时 2008 年就已开始酝酿的浙江省无居民海岛保护与利用规划至今仍停留在立案状态，仍未真正颁布及施行； 2009 年已纳入省政府调研规划的浙江省无居民海岛管理办法至今仍未出台， 针对无居民海岛的开发与管理现状，管理办法立案工作进度相对过于缓慢。 四、健全无居民海岛管理机制的相关建议 相继出现的无居民海岛管理问题，不单单因使用者而起，相关部门管理不严，“漏管”、“不管”现象时有出现。因此，有必要针对管理上存在的问题采取相应的改进措施，健全管理机制，加强对无居民海岛的管理。 （一）强化命名管理，落实“岛群”规划 无居民海岛命名关乎其档案管理，严厉杜绝“卖名”现象，对于“权力寻租”的产
28、生做好预防工作，对涉案人员依法严惩。对于“岛群”规划，各级市相关部门应强调规划的引导性与可操作性相结 合，以具体的“岛屿”为基本规划单元，落实省级规划“岛群”总体发展的相关要求，对岛屿进行功能定位与空间管制。县相关部门应强调规划的可操作性，以具体“岛屿”为基本规划单元，进一步细化和深化省、市两级规划要求，在确定岛屿的功能定位、管制措施和实施机制的基础上，进一步提出岛屿在保护或利用方面的具体设想与行动计划。 （二）海岛分类须顾及海岛功能兼容 由于无居民海岛受周边区域发展环境的影响非常大，具有很强的不确定性， 因此 在确定岛屿功能定位时难以完全兼顾， 出于现状，可以 通过制定海岛功能兼容体系来满足
29、海岛实际管理中的可操作 要求 ，例如：对 海岛功能兼容活动建议可分为 “ 不可兼容 ”“ 允许兼容 ” 和“ 有条件允许兼容 ” 三类 ， 其中，符合 “ 允许兼容 ” 和 “ 有条件允许兼容 ” 的 无居民海岛使用 活动， 省相关部门 经过审查程序批准， 可以 允许 使用 行为，原规划的该岛功能定位保持不变 。 （三）细化海岛使用年限，杜绝“烂尾岛”现象 无居民海岛海岛资源开发利用基于资源可持续发展 ,以环境保护为出发点带动海岛经济，可根据不同项目类型划分海岛使用权年限 5。如污染较大的养殖业可以划为 15 年，污染性较小的公益类用岛可以划为 50 年，甚至更高，生态旅游类用岛视情况而定，如
30、造 成不- 9 - 良后果的可以缩短其使用年限 6。总之，使用年限的划定并不一定要事前而定，可依据实际情况进行事后调整，在使用层面端正使用者使用行为，遏制其无序、盲目的使用海岛，造成资源浪费及生态污染。 对于“烂尾岛”现象，相关部门应从源头上根治，在转让无居民海岛使用权之前，应与使用方签订协议，以遏制其日后有逃避心态；对于已经存在的“烂尾岛”，相关部门应采取强硬态度收回无居民海岛重新对其规划，且对使用者作出如再申请，概不接受的处罚。 （四）因地制宜，省相关部门出台有浙江特色的规章 鉴于国家近些年连续出台法规规章，而浙江却 未对本省的无居民海岛出台任何规章细则，虽然海岛保护法及其他法规对我省无居
31、民海岛管理具有指导作用，但我省无居民海岛众多，特点不一，再加之国家对无居民海岛的分类与我省对无居民海岛的分类有所差异，因此，省相关部门必须因地制宜，同时借鉴国家性法规及规章，制定出具有浙江特色的无居民海岛综合管理的地方性法规及规章，以完善我省无居民海岛的管理。无居民海岛的原始自然状态属于宝贵财富，一旦这些原始面貌遭到破坏，海岛的价值就会大为降低甚至于不复存在 7。因此，省相关部门立案要以生态保护为核心，按可持续发展的需求，以开发利 用服从生态保护的原则，制定无居民海岛生态保护的有关法规及规章。虽然，国家近些年连续颁布了诸多无居民海岛保护的法规及规范，但相关部门决不能照葫芦画瓢， 浙江省无居民海
32、岛保护与利用规划的编制刻不容缓，省政府立案的 浙江省无居民海岛管理办法 必须紧随时代步伐，与时俱进，加紧编撰，尽快出台。 五、结语 海岛生态系统是多功能的，能为人类提供多方面的利益，对海岛生态价值的低估或忽视导致人类不顾长远利益，为了经济发展的短期行为从而造成无序、过度开发海岛资源， 无居民海岛 亦是如此，因此在开发和使用中引入管理机制可见其的重大 意义。总而言之，省相关部门应严格贯彻国家法规规划所体现的精神的同时，自身也必须因地制宜的做出调整，对于出现的问题必须予以重视，充分保护现有各种海岛资源，进行海岛分类利用，做好海岛区域规划，加强对海岛的开发利用过程中的管理，实现海岛的可持续发展。 参
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