1、 本科毕业论文 （ 20 届） 舟山的“网格化管理，组团式服务”模式中公民本位理念研究 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目 录 摘 要 . 2 Abstract:. . 2 前 言 . 3 一、公民本位理念 . 3 （一）公民本位理念 . 3 （二）政府践行公民本位理念的途径 . 4 二、舟山“网格化管理，组团式服务”中公民本位理念的分析 . 5 （一）政策制定时体现了公民意志 . 5 （二）行政决策时保障了公民权益 . 6 （三）政策执行时提高了公民参与度 . 7 （四）绩效评估时关注了公民满意度 . 8 三、完善舟山模式的对策分析 . 8 （
2、一）完善走访和民情研判机制 . 8 （二）整合各方资源 . 9 （三）丰富宣传手段 . 9 （四）完善绩效评估机制 . 9 结束语 . 10 参考文献 . 10 2 摘 要 公民本位理念要求政府以公民为核心处理国家事务管理。因此，公民本位成为服务型政府建设的核心价值取向。舟山实行的“网格化管理，组团式服务”模式，契合了这一政府改革的潮流，践行了党和中央政府“建设服务型政府”的决策。 为了保障公民利益最大化还必须保障公民的意志在整个公共管理中的决定地位。 在政策制定时，体现公民意志 ； 在行政决策时，保障公民权益； 在政策执行时，提 高公民参与度； 在绩效评估时，关注公民满意度 。 关键词 舟山
3、 网格化管理，组团式服务 公民本位 理念 Abstract: The concept of citizen based citizen is asking the Government to handle state affairs as the core management. Thus, citizens become service oriented government based core values. Zhoushan implementation of the “grid management, group-service“ model, fit the trend of th
4、is government reform, practice of the party and the central government “building service-oriented government“ decision. the maximum in order to protect the interests of citizens will also have to protect the citizens in the dec ision of the status of public administration. In policy making, reflecti
5、ng the will of citizens; in administrative decision-making, promote civic participation; in implementing the policy, protection of civil rights; in the performance evaluation, the concern citizen satisfaction. Key words: Zhoushan Grid management, Group-service Citizen Standard Concept 3 前 言 20 世纪 80
6、 年代以后，随着西方国家社会经济的发展，公众对政府提供的公共产品与公共服务都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理社会公共事务，更重要的是提供更多更优的服务。在这种背景下，西方各国掀起了服务型政府建设的高潮，无论是在实践过程中，还是在理论创新方面均取得了巨大的成就。 在全球化的今天，我国从中央到地方也都开始了服务型政府建设的实践，在借鉴和吸收西方新公共管理中的服务理念，提出了建 设服务型政府的主张。 2004 年 3 月，温家宝总理在提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观的讲话中第一次提出了建设服务型政府这一概念，文中指出：“我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会
7、服务，最终是为人民服务。” 舟山市实行的“网格化管理、组团式服务”模式，作为服务型政府的一种有效模式，顺应了经济社会发展形势、尊重了广大民众需要，不断深化拓展了党员联系和服务群众制度、进一步密切党群干群关系、不断强化了政府进行社会管理和公共服务的能力、努力巩固了政府的执政基础。“网格化管理、组团式服务 ”工作的实行，是舟山市对建设服务型政府工作的具体诠释，是转型期政府执政理念、执政方式的新实践，是政府管理手段和管理组织结构的创新。 一、公民本位理念 在第十届全国人民代表大会第三次会议上，温家宝总理的政府工作报告中对服务型政府的内涵所做出了精确而全面的阐述：“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，
8、更好地为基础、企业社会公众服务。整合行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务公开，增强 政府工作透明度，提高政府公信力。”在这一要求下，我们在建设服务型政府时，首先必须理清政府与公民的关系，即强调公民本位而非政府本位。只有在“公民本位”的前提下，我们所追求的政府模式才是真正意义上的服务型政府模式。特别在当前我国政治、经济和社会的转型期，各种矛盾凸现，公众参与政府管理的意识增强，公众对政府的服务需求增加，致使与公众关系最为密切的基层政府面临职能转变与角色转换的迫切任务。公
9、民本位这一指导理念的确立不仅立基于它是服务型政府的合法性来源，而且也是民主理论与实践的现实发展需要。 （一）公民本位理念 理念 是行为的先导，任何改革都是从理念层面或价值开始的。凯恩斯曾经说过：“改革的难度与其说在于提出新思想新观念，毋宁说在于摆脱旧思想旧观念的来源。” 公民本位理念就是指政府在公共管理中，要以公民为根本和核心，把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标，确保公民意志在公共管理中的决定性地位 1。也就是说政府在经济、社会与管理活动中，首先考虑的是公民的利益 ,即追求公民利益的最大化，同时，为了保障公民利益最大化还必须保障公民的意志在整个公共管理中的决定地位 2。以公民为本位
10、进行政府职能的设计，以为公民服务来开展 各项工作，积极回应人民群众多元化要求与4 合法性期望，真正做到全心全意为人民服务。 公民本位理念在我国宪法中也有体现，我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属人民。”这就明确地指出国家权力来源于人民，以宪法的高度确认了人民主权的地位。同时也有了体现这种人民主权的宪政安排 , 宪法规定：“人民依照法律规定 , 通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这也充分显示了公民在国家事务管理中的核心地位，而这一定位与服务型政府所倡导的公民本位是一致的3。所以说，就中国目前的宪 法结构已经体现了公民本位的理念。 同时，公民本位是行政
11、机构实现社会正义普遍要求的体现，是一个得到社会广泛赞同的价值，是行政权力的合法性、有效性以及公共性的具体体现。同时，公民本位还是一个具有综合性品质并能具体表现公共行政的其他重要价值，如民主、效率、社会平等和公共利益等价值的概念，并且为人民服务对于行政实践来说也是有价值的、合理的和实用的，而且还是可以努力实现的。公民本位体现了服务型政府的宪政价值取向、体现了公共利益的价值诉求，以及服务型政府对行政主体的内在道德要求。 （二）政府践行公民本位理念的途径 1 在政策制定时，体现公民意志 制定政策是政府 为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋
12、斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施 。服务型政府是“权为民所用，情为民所系 ,利为民所谋”的政府，因此在政策制定时，必须要考虑到公民的意志，并通过各种途径了解公民所想，从而使政府所推行的政策符合公民所需。公民意志在政府制定政策时应处于主导地位，政府的政策应该是公民意志的反映。公民意志能否在政府的决策中实现 ,就意味着公民的主体地位 能否在政府未来工作中得以实现。 2在行政决策时，保障公民权益 所谓行政决策是指国家各级行政机关为履行行政职能，在其管辖权范围内作出处理公共行政事务的决定。而任何部门、任何层次的国家行政机关或领导人的决策，都是处理公共行政
13、事务的，必须反映和保障公民权益。公民权益既是一个抽象概念，也是一个实体概念，是指政府通过行政行为为公民所提供的物品和服务，具有很强的功利性。政府作为公民的代理机构，只是公民实现利益与满足需求的工具，因此，政府在行政决策的过程中有责任确保公民权益居于支配地位，其所有的行政决策和活动必须能够有 效地凝聚、表达和实现公民权益。 3在政策执行时，提高公民参与度度 政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。我国是人民民主的社会主义国家，因此，必须在政府和
14、公民之间建起一座桥梁，稳妥地矫正政府行为和公民的意愿与选择之间的矛盾，进而使政治体系能够平稳地、有效率地运转，公民能够安居乐业。在政策执行时，公民可以依其能力、所付出的成本、面对公共议题的范围，以及可能 发挥的影响等因素，选择适当、有效的参与方式参与到政府政策执行的过程中来。 5 4在绩效评估时，关注公民满意度 绩效是行为主体在工作和活动中所取得的积极的工作效果。政府绩效则是指政府在实施公共管理和活动中所取得的积极的工作效果。从实现政府绩效目标的角度来看，绩效评估指在政府试图实现某种目标的过程中，按照科学的程序，依据可量化的指标对政府工作绩效进行准确评估，以改善和提高政府工作绩效。在这一过程中
15、，公民作为公共物品和公共服务的最重要消费者 ,对其政府绩效具有最大的发言权 , 因此，政府绩效评估是，关注公民满意度是一件 再自然不过的事情。 二、舟山“网格化管理，组团式服务”中公民本位理念的分析 所谓“网格化管理、组团式服务”，就是在不改变乡镇（街道）、社区（村）格局的前提下，以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，将 100 到 150 户家庭划定为一个网格。那么对于舟山来说，就是把全市43 个乡镇（街道）划分为 2360 个管理服务网格，对应每一网格内的群众，设置服务团队，通过整合公共服务资源，对网格内的居民进行多元化、精细化、个
16、性化服务，使管理服务横向到边、纵向到底 4。 舟 山实行的“网格化管理，组团式服务”最先是由基层党组织联系群众而发展起来的。2007 年下半年 ,舟山市普陀区先后以桃花镇、勾山街道等地为试点，实行“网格化管理、组团式服务”。 2008 年 8 月在试点工作取得显著成效的基础上 ,舟山市在全市各乡镇、街道推广“网格化管理，组团式服务 ” ，全面实行“网格化管理，组团式服务”。 舟山实行的“网格化管理，组团式服务”牢牢贯彻公民本位理念这一关键，针对日益增长的公民诉求，落实相应的人性化措施，着力解决好公民最关心、最直接、最现实的权益问题，满足公民多层次、多样化的物质精神文化需求， 尊重公民政府政策实
17、施当中的主体地位，有效引导公民进行自我管理、自我服务和自我教育。 （一）政策制定时体现了公民意志 政府的政策之所以能够顺利实行，是因为政府政策顺应了民意，政策之所以不能顺利实行 , 是因为政府政策违背了民意。那么政府政策怎样才能顺应民意呢？那就是政府的政策制定要体现公民意志。只有这样才能使政府政策得到公民的认可和接受，才能得到顺利实行 ,才能实现政府制定该政策的目的。否则，就得不到公民认可，不能得到有效的执行。为此，政府在政策制定时要做到问政于民、决策于共，即政府在制定政策时必须了解公民的想法 ，听取公民的意见，体现公民的意志。舟山在实行“网格化管理，组团式服务”的过程中，为了做到这一点，做了
18、诸多努力。 1提供个性化，全方位的服务 随着济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，使舟山市基层群众的公民意志日益呈现多样化、个性化的特征。这就要求舟山的“网格化管理、组团式服务”工作，细分责任网格，以家庭为单位提供个性化、全方位的服务，做到走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖，同时建立专门的信息管理系统，使管理服务的触角延伸到社会的最末端，极 大地提升了管理的有效性和服6 务的针对性。 2以“为民、惠民、便民”为宗旨 舟山市开展的“网格化管理、组团式服务”工作以“为民、惠民、便民”为宗旨，统筹市县（区）部门、乡镇（街道）、村（社
19、区）等各方面的力量，以团队人员的多元化来服务群众需求的多元化，以强化条块协同来改变条条各自为政的局面，以市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）、网格五级上下联动来解决一个部门、一个层面无法解决的问题，政府解决基层问题的能力得到了很大的提升。 但是，由于舟山实行的“网格化管理，组团式服务”模式仍处在摸索阶段，很多制度虽然建立了 ，但是却没有得到真正落实，同时，在舟山公民意志的表达仍是以服务团队走访为主，由于服务团队的核心层成员和辅助层成员自身承担了大量的工作，走访时间和次数很难有效保证，可能造成一些需要解决的问题得不到及时解决或答复，公民意志不能及时表达。同时，民情分析会、民情恳谈会和民情通报会
20、也需要进一步丰富和完善，部分县（区）在所举行的民情分析会、民情恳谈会和民情通报会流于形式。部分县（区）所举行的民情分析会、民情恳谈会和民情通报会只是单纯的按照上级要求来举行，并没有真正将这些会议的召开上升到了解民情、征询民意的高度，不能真正 发挥召开这些会议所能起到的作用。 （二）行政决策时保障了公民权益 政府的所有行政决策都是为了保障公民权益、实现公民诉求而服务的。政府倡导以公民为导向，把关注的焦点对准公民的需求和权益，行政决策紧紧围绕公民的需求和权益展开。在推进构建城乡统筹的基层党建新格局、加强基层组织建设、推动经济社会平稳较快发展的过程中，更需要以保障公民权益为有效前提。舟山市实行的“网
21、格化管理，组团式服务”，紧紧围绕公民的需求和权益展开。以昌国街道为例： 1立足公民所需 以实实在在的服务满足民之所需。街道花费大量资金，对社区内的环境卫 生死角进行了大整治；正对部分下水管道老化、损坏现象，街道对这部分下水管道进行了更换，并重新铺设了路面所有这些项目的落实显示出街道对公民诉求的极大重视，充分保证公民权益。 2关注特殊群体 有针对性地为每个不同人群提供对口、对接服务。针对被服务群体大，而服务团队数量、力量有限的情况，街道开展星级制“差别服务”。具体来说就是：对普通居民实现一星级服务，基本保证集中走访联系 2 次；对信访、矫正、零就业家庭实施二星级服务；对特困、残疾、重病人员实施三
22、星级服务，对生活不便人员使用“包揽”服务。星级制“差别服 务”的实行，使特殊群体的诉求得到了解决，他们的合法权益也得到了保障。 虽然，舟山市在行政决策时围绕保障公民的权益而进行，但是由于舟山是自身的地理环境及局限性使舟山一些偏远地区的公民权益难保障。 舟山市是由众多岛屿组成的，有部分乡镇由于地处偏远、远离主岛，且当地服务资源相对缺乏，尤其是一些涉及民生的水、电等相对紧缺，难以有效满足公民的各种需要。同时，在外部资源运送上，方式、手段和途径单一，并且受天气影响巨大，存在着极大的不稳定因7 素。这种种原因导致了这些地区难以保障公民权益，有些地区甚至已经影响到了公民的正常生 活。解决民生问题是保障公
23、民权益中最根本也是最基础的一个问题，这部分地区的民生问题不解决，该地区的其他问题都很难解决。在这些地区一些惠民、利民的措施难以实施，公民的其他权益根本无法实现，也难以得到保障。 （三）政策执行时提高了公民参与度 任何政策无论制定的多么精密和完善，也肯定有一定的局限性。这种局限性的存在，可能形成对公民权益的侵害，因此，在政策执行时需要公民的参与，以保障公民权益，确保公民意志的实现。公民参与政府政策执行，意味着公民可以参与到社会管理中来，有利于促进政府执政的民主化，有利于解决政府与民众之 间的摩擦，使民主政治真正运转起来。舟山市为提高公民参与，在原有的政务公开、民主听证的基础上，以“网格化管理，组
24、团式服务”为依托，又采取了新的措施： 主动联系群众 充分发挥党员代表、人大代表、政协委员在参政议政、联系服务群众中的优势，发动党员代表、人大代表、政协委员到群众中去，倾听群众的呼声、回应群众的诉求，积极主动联系群众，增加公民参与到政策执行中去的机会。 2增加参与途径 为了使民意表达有渠道，建立了社区网格管理服务站，填补了由于网格人员服务时间缺位而造成的意见表达渠道的空白，居民可以将反映的问题或 意见通过书面形式投入社区网格管理服务站中。同时，街道的工作人员将征集到的意见建议，实行分级办理反馈制，确保工作落实出得去。 提高组织化程度 发动党员和热心群众参与到组团中来，将不同的人群分门别类，组成各
25、种有特色的服务小分队，充分发挥网格中成员的参与热情和积极性。同时，在这些服务小分队管理上，舟山市充分运用网格化优势，进行管理组织化，以提高公民参与的组织化程度，使公民的参与活动有序进行。 加大宣传力度 通过加大宣传力度，拓展公民对“网格化管理，组团式服务”的知晓面；通过开展各种各样的活动，将公民融入到 “网格化管理，组团式服务”的工作中来，达到潜移默化地进行宣传教育的目的，提高公民参与其中的积极性的作用。 虽然，舟山市政府采取了诸多的新措施，但是总体而言，公民参与度仍然不高。在舟山虽然所以公民或多或少都有接触到“网格化管理、组团式服务”这项工作，但很多公民不清楚“网格化管理，组团式服务”这项工
26、作的具体内容是什么，也不清楚究竟有哪些涉及到自身的权益，对保障公民的权益起到什么样的作用。因此，很难调动公民参与其中的积极性。而且部分地区宣传手段比较单一，基本以拉横幅、发联系卡片、告群众书的形式，这些宣传形式不能生 动的表现舟山实行的“网格化管理，组团式服务”对公民所起到的积极影响。正是由于公民对这项工作的知晓度不高，也还没有切实意识到这是一项真正的惠民、利民工程，因此公民对参与这项工作的积极性不高，从而导致公民的参与度不高。 8 （四）绩效评估时关注了公民满意度 服务型政府作为一个公民本位的政府，其一切工作出发点都是为公民提供服务。因此，在绩效评估时，政府不仅要注重投入，还要注重产出，以质
27、量来衡量政府服务的效益；关注是否与生态系统保持平衡，是否做到人与自然的和谐发展，打破唯 GDP 论成败的标准，建立一套能够以公民满意程度， 如支持率，投诉率，认同率等，来进行政府绩效评估的体系。这也是实现公民本位的重要方面。为此，舟山在对“网格化管理，组团式服务”实施情况进行绩效评估时，采取了如下措施： 1、建立暗访制度 定期组织开展专项督查活动，加强对社区和网格团队工作开展情况的督促检查。建立了考核评价机制，制定出台了考核办法（试行），建立健全对各乡镇（街道）、社区（村）党组织、网格服务团队及团队成员的考核机制。各乡镇（街道）也按照要求，制订了相应考核奖励办法，充分调动服务团队的工作积极性。
28、岱山县、嵊泗县还专门抽调人员，通过乡镇交叉考核、 入户暗访、平台检查等形式，对全县各乡镇、社区进行了考核。 2、规范绩效评估 以群众知晓率、群众满意率、电子日记记载的完善程度为绩效评估项目，以群众知晓率、群众满意率是否高，以电子日记记载是否完善规范为绩效评估指标。舟山市在评十佳乡镇、十佳社区、十佳网格服务团队时，以这种评估方式，把政府工作者引导到群众当中去，更好地和群众面对面的进行交流，为他们提供服务。 政府在具体的实施的过程中， 虽然 有 绩效 评估制度 ，但 是 绩效 评估作为政府 管理 一直以来 的重点和难点 ，这一制度并未真正落到实处。究其原因，主要是该制度在设计时，服务 团队成员 的
29、参与并不是很多， 这 导致设计出来的绩效 评估制度 和 服务团队 的实际情况 存在差异，使 绩效 评估 的各个环节配合 出现无法真正落实 的情况。 甚至于，使有些地区的 绩效 评估流于形式， 服务团队也 对绩效管理有 存在 抵触情绪。 三、完善舟山模式的对策分析 舟山实行的舟山实行的“网格化管理，组团式服务”是服务型政府的一种新型模式，是一项新生事物，存在一个不断更新、不断变化、不断改进的过程，结合舟山模式中的不足之处，对舟山模式进行对策分析，不断完善舟山模式是现阶段至关重要的事情。各级政府必须结合长期的工作中积累的经验，畅通管理服务 途径，明确责任主体，防止网格流于形式和虚拟化，进一步完善契
30、合各地实际的“网格化管理、组团式服务”工作机制。 （一）完善走访和民情研判机制 舟山实行的“网格化管理，组团式服务”模式，主要是通过定期或不定期地上门走访、沟通交流，广泛收集并即时处理群众所反映的问题和意见，对每一网格实施动态、全方位管理和多元化、人性化服务，充分发挥“社情民意调研员、矛盾纠纷化解员、政策法规宣传员、民主制度监督员、惠民便民服务员”等“五个员”的作用。在这一方面，针对服务团队的走访情况，做好反馈机制，定期或不定期的对服务团队的服务情况 进行检查，同时，公民也可以对服务团队的服务情况进行打分。在完善民情研判机制方面，网格组成员之间可以采取灵9 活的方式经常性地沟通，交流工作情况，
31、分析民情民意，研究解决有共通性的或需要由本级层面集体研究解决的问题。遇有重要或紧急情况，及时研究解决。 同时，各地推广的“民情日记”、“民情恳谈会”等有效载体，由于“网格化管理、组团式服务”的一个重要内容是建立科学有效的信息采集、监督、反馈机制，以提高政府掌握信息的敏感度，并运用所获得的信息，采取预测、预警等防范措施，因此，必须完善走访和民情研判机制。在政策制定时，充分 运用这些民情、民意，将民意落到实处。 （二）整合各方资源 长期以来，基层政府的工作资源都处于条块分割的状况。作为最基层的村和社区，都是自治组织，自身拥有的工作资源有限，乡镇（街道）的工作资源也相对贫乏。实行“网格化管理、组团式
32、服务”，就是要通过网格组织将各方面资源整合到各个地区，使各地区的问题从依靠各地区力量、各地区资源解决，变成了依靠各级力量、各级资源统筹解决。从而实现从一对多到多对一、多对多的转变，实现基层政府单体作战到上下协同作战的转变，实现单一依靠政府内部力量到整合社会各方面力量的转变，最大限度地发 挥了政府整合资源的优势，提高政府服务公民的能力。 针对舟山市部分偏远地区公民权益难保障的现状，政府必须充分运用自身的网格优势，整合、调动各方资源，加大各职能部门之间的配合与协作密度，加快连岛工程建设。通过建造跨海大桥、铺设海底光缆等措施和手段，密切岛与岛之间的联系，从而增加资源运送的方式、拓宽资源运送的途径，并
33、且使资源运送的稳定性也得到增强。同时，舟山市在网格划分、政策制定时，可以突破地区间的限制，加强不同地区间的密切合作，互通有无；或者可以结成兄弟县（区），资源富裕的县（区），扶持帮助志愿缺乏的县（区）， 以谋求舟山市的整体发展。 （三）丰富宣传手段 通过对“网格化管理，组团式服务”进行系统化宣传，使群众对“网格化管理，组团式服务”有一个整体的了解，从而调动公民参与积极性，提高公民参与度。编印与“网格化管理、组团式服务”有关的宣传资料，加强书面形式的宣传。同时，可以通过媒体对“网格化管理、组团式服务”工作进行重点报道，详细介绍“网格化管理、组团式服务”工作的意义作用、例举通过“网格化管理、组团式服
34、务”工作模式有效解决群众诉求的事例等，生动再现“网格化管理，组团式服务”对公民生活的积极影响，以此来提高知晓度，增 强公民对“网格化管理、组团式服务”工作的支持度和参与度。在保证信息安全的前提下，在互联网上建立“网格化管理、组团式服务”网页，面向群众开展宣传，收集诉求，公开结果，接受监督。 （四）完善绩效评估机制 绩效评估涉及到政府管理的方方面面，一个良好的绩效评估机制能够对政府有很大的好处。舟山实行的“网格化管理，组团式服务”是服务型政府的一种新型模式，现阶段舟山模式的绩效评估机制尚未成熟，很多都是处于效仿完善阶段，因此建立完善一套客观而公正的绩效评估机制无疑是舟山政府的当务之急。 在建立绩效考核系统时必须进行科学合理 的工作分析，要根据舟山模式的实际情况，对
