1、环境责任新探摘要：目前，我国环境质量不断恶化的趋势，暴露出我国环境责任制度的缺陷，环境民事责任、环境行政责任、环境刑事责任三元责任体系存在不足。探索以环境责任主体为划分依据的新的责任体系，从政府环境责任、企业环境责任、公众环境责任来对环境责任进行研究，具有一定的现实意义。关键词：政府环境责任；企业环境责任；公众环境责任The New Exploration to the Environmental ResponsibilityAbstract: At present, the trend of increasingly deteriorating environmental quality i
2、n china, which expose the defects of our system of environmental responsibility and the deficiency of the ternary responsibility system, environmental civil responsibility, environmental administrative responsibility and environmental criminal responsibility . It has some practical significance to e
3、xplore the new responsibility system, which is distinguished according to the main body of environmental responsibility，and research from the governments environmental responsibility, the enterprises environmental responsibility and the public environmental responsibility. Key words：governments envi
4、ronmental responsibility；enterprises environmental responsibility；public environmental responsibility一、我国环境责任的现状近年来，我国的环境质量状况呈现出不断恶化的趋势，环境污染、生态破坏已威胁到人民群众的生命、财产安全。原国家环保总局局长周贤生曾指出，“近年来，环境问题日益突出，污染问题严重影响社会稳定。因环境问题引发的群体性事件以年均 29%的速度递增。2005 年，全国发生环境污染纠纷 5.1 万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件 76 起，平均每两天就发生一起。
5、”1 2007 年 11 月 22 日，国务院发布国家环境保护“十一五”规划指出，“原国家环保总局接报处置突发环境事件 110 起。其中，特大事件 1 起，重大事件 8 起，较大事件 35 起。” 2由此，众多的环境责任法律规定的存在，并没有抑制住环境违法行为的发生。虽然，环境违法行为频繁发生的原因是多方面，但是，我们不得不承认，这其中的重要原因之一便是我国的环境责任制度的不足。从淮河污染到松花江污染，再到阳宗海污染，乃至最近的浏阳河污染，众多的教训不得不让我们深刻地反思我国的环境责任制度。- 2 -翻开中华人民共和国环境保护法和环境法领域的其它法律文件，我们不难发现，我国的环境法律对环境责任
6、的规定，大都是以承担责任的方式为依据，把环境责任划分为：环境民事责任、环境行政责任、环境刑事责任。如：被很多环境法学者认为是环境基本法的中华人民共和国环境保护法 ，从第三十五条到第三十九是对环境行政责任的规定；第四十一条是对环境民事责任的规定；第四十三条是对环境刑事责任的规定。又如中华人民共和国水污染防治法 ，从第六十九到八十三条规定了环境行政责任；第八十五条规定了环境民事责任；第九十条规定了环境刑事责任。从法律条文可以看出，环境行政责任在环境法律责任中居于首要的地位，环境民事责任和环境刑事责任的规定属于薄弱环节。由此，目前我国的环境责任基本上是以环境行政责任为主，环境民事责任、环境刑事责任为
7、并列的三元责任体系。这一点从国内不少的环境法教课书和有关环境法的专著中也可以得清晰的体现。 法律中对法律责任的规定，其作用是警示、抑制、惩罚违法行为。我国的环境法律中都对环境法律责任作了专章规定，但是，从目前的环境现状来看，我国的环境责任制度远远没有达到预期的目标，三元责任体系存在着不足。其一，环境责任本身是一个整体，三元责任体系的划分割裂了环境责任的内在统一性。一旦把一个整体划分为若干部分之后，现实中往往产生只重视其中一种责任，而忽视其他责任的现象，造成对环境违法行为不能进行全面的追究。加之三者之间的界线较为模糊，承担环境责任的主体不易确定，也使责任的追究存在漏洞，不利于环境保护目标的实现。
8、其二，在三元责任体系中，环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任三者原本应当是平等的受到法律的重视，然而，现行环境法中却存在着重环境行政责任，轻环境民事责任、环境刑事责任的倾向。大量的法律责任条文都是针对环境行政责任的规定，环境民事责任、环境刑事责任的规定较少。其三，环境行政责任的适用存在不足。现实中采用的行政责任形式过于单一，过分依赖于行政处罚的行政责任形式，忽视其他的行政责任形式。在承担行政责任的主体方面，过分强调行政相对人的责任，忽视地方政府和环境资源监管理部门监督责任。二、环境责任的新探索近年来，我国的环境污染、生态破坏日益严重，环境污染事件频发，公民的正常生活、生命健康受到威胁。虽然
9、，造成这种局面的原因是多方面的，但- 3 -是，其中的重要原因之一，是因为我国环境法中三元责任体系的不足。为了实现环境法保护环境、防止污染的目标，面对现有的三元责任体系的不足，我们必须大胆的进行环境责任的新探索，应改变三元责任体系的现状，打破环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任的划分的界线，尝试以承担环境责任的主体不同，把环境责任划分为政府环境责任、企业环境责任和公众环境责任的体系划分。事实上，日本在其环境基本法中，就已经对政府、企业、个人的环境责任分别做出了规定，为我国的实践提供了借鉴。明确环境责任的主体，是履行环境责任的前提。因此，应明确环境责任的不同主体的不同环境义务，进而针对不同的
10、责任主体规定详细的环境责任的承担方式。（一）政府环境责任政府环境责任是指，法律规定的政府在环境保护方面的职权（权力）和职责（义务）的总称。 “政府环境职责即法律规定的政府在环境保护方面的义务；政府环境职权即法律规定的政府在环境保护方面的权力” 。 3即政府环境责任包括政府环境职责和政府环境职权，两者是政府环境责任中不可分割的两个有机组成部分。学者关于对政府的定义有很多，但总的来说可以分为广义和狭义两种， “广义的政府是指国家机构的总体，包括立法机关、行政机关和司法机关；狭义的政府仅指掌握国家行政权力的行政机关。 ”4这里的政府是从狭义上来讲的，仅仅指掌握国家行政权的行政机关，在环境行政领域中，
11、主要指的是国家环境行政主管部门和地方各级人民政府及其环境保护行政部门。国家环境行政主管部门指的是，中华人民共和国环境保护部。国家环境保护部的主要职责是，负责建立健全环境保护基本制度，负责重大环境问题的统筹协调和监督管理，负责环境监测和信息发布等具有全局性的工作。地方各级人民政府及其环境保护行政部门承担着具体落实环境保护法律、法规、制度的职能。政府应当对环境负责，这是世界各国的普遍做法。政府环境责任来源于政府的公共职能。依据社会契约论，人民通过权力让渡，组成政府来实现其公共服务。环境的公共性和消费上的非排他性、非竞争性，决定了环境属于典型的公共物品。“根据经济学的一般理论，因为存在搭便车等现象，
12、私人不愿提供公共物品，有效配置资源的原则就是由政府免费提供公共物品给想要它的人。因此，- 4 -政府就必须承担提供环境产品和环境服务这一公共物品的责任。 ”5 然而，政府在提供环境这个公共物品时，往往会出现政府失灵。明确政府在环境保护中的责任（职责） ，加强对环境行政权力的监督，可以有效的预防环境保护领域中的政府失灵。（二）企业环境责任企业环境责任是指，企业在追求经济利益的同时，负有不对资源造成破坏、不给环境带来污染的义务，以及由于违反该义务而承担的责任。这里的企业是广义上的概念，包括了目前我国所存的所有的市场主体，如：集体企业、联营企业、私营企业、合伙企业、公司等，都应当承担环境保护的责任。
13、 “企业环境法律责任是指由法律、法规规定的企业必须承担的保护环境、合理使用资源的社会责任。企业履行法律规定的强制性义务，这是承担社会责任的底线。在法律的要求之外，企业自觉地保护环境、注重节约资源，实施清洁生产，发展环保经济，预防污染，保护生态，这种道德上不具有强制性的义务，是履行社会责任的较高要求。 ”6我们这里所谈的企业环境责任是指法定的企业环境义务，以及违反该义务而承担的法定责任。“企业存在于社会之中，企业与社会的关系是系统和环境的关系。企业固然是所有者拥有的，但一旦产生，就不再仅是所有者的私有财产，而成为社会的一部分。企业的任何行为都不再是个体行为，而是社会行为，都可能会对社会产生影响。
14、因此，企业与社会是共存共荣的关系，企业的存在以社会的存在为前提，企业的发展从根本上取决于社会的进步。 ”7企业是除了单个的公民之外，参与社会经济活动的一个重要组成部分。法律本来就是要对众多社会关系进行调整，只要是社会生活中所需要的都应当纳入到法律的调整范围之中，否则将产生法律的漏洞。企业活动是影响环境的重要因素，企业是保护环境、防治污染的不可或缺的主体，企业环境责任必然成为环境责任的重要主体。（三）公众环境责任社会中的每一个人都是良好环境的最大受益者，因此，社会大众应当承担环境责任是环境保护的应有之意。公众环境责任是指，社会中的每一个人都有保护良好环境不被污染的义务，以及违反法定的环境保护义务
15、应当承担的责任。这里的公众包括本国人和本国境内的外国人。这里的公众环境责任包括了法律- 5 -意义上的责任和道德意义上的责任。发达国家特有的社会背景，催生了西方国家社会公众轰轰烈烈的“环保运动” ，社会公众对政府的环境立法、环境司法以及环境行政管理起了很大的推动作用。在社会公众热情参与下进行的环境保护工作，是西方国家的一大特色。西方国家成功的环保经验告诉我们，社会公众是环境保护工作中的一支重要力量，缺乏了社会公众的积极参与，环境保护工作就失去了生机。单个的个人的力量是有限的，尤其是在环境保护中，更是需要大多数人的共同努力。因此，在环境法中，公众环境责是必不可少的一项环境责任。三、我国环境责任完
16、善之我见现有环境责任的环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任三元责任体系的现状，影响保护环境、防止污染的环境法目的的实现，面对我国环境问题的严峻形势，在中华人民共和国环境保护法的修订过程中，迫切需要对环境责任加以完善，明确不同主体的环境责任，在强化各个主体环境责任的基础上，构建政府、企业、公众三者之间的双向制约机制，以保证环境保护目标的实现。（一）强化各个主体的环境责任1.明确地方政府环境责任环境保护法中应明确地方政府、环境资源监管机关的法律责任。政府是环境保护中最为重要的主体，他不仅是国家的环境保护代表，也是全民的环境保护代表。地方政府是国家在各地的代理人，具体履行环保职能。现行环境保护法
17、将地方政府作为环境保护的主要义务主体，规定了各级地方政府对辖区的环境质量负责。由于现行法律中没有具体说明地方政府应负什么责任，以什么方式负责以及失职后责任如何追究，造成很多地方政府没有很好的履行自己的环境保护职责。国家保护部副部长潘岳曾在 2006 年 9 月评论甘肃徽县群众血铅超标和湖南岳阳砷超标事件时指出， “近期发生在甘肃、湖南的两起重大环境污染事件，根源在当地政府和环保部门行政不作为。这是两起典型的当地政府及环保部门严重失职、渎职而造成严重后果的重大环境事件，对公众健康造成极大危害，应严厉追究当地政府有关负责人的行政责任。” 8由此，当前法律中政府环境责任的概括性规定，已经不能适应现实
18、的需要，有必要在环境保护法中细化政府环境责任，明确政府环境责任的承担主体、承担方式等。- 6 -2.强化企业环境责任在市场经济早期，企业参与竞争的首要目标是实现利润的最大化，不考虑其他利益。但是， “在全球化时代，企业间的竞争已经从技术、产品等硬件竞争上升到企业理念和道德等软件的竞争，即上升到软实力的竞争上。 ”9强化企业环境责任，主要通过两个途径，其一是法律方面。环境保护法中应当明确规定企业的环境保护的责任，加大对违法排污企业的处罚力度，改变当前“守法成本高，违法成本低”的现状，使企业在权衡利益得失后主动承担保护环境的责任。其二是企业自身方面。企业环境责任的承担，最终还要靠企业自己来完成。因
19、此，要加强企业自律，使企业自觉承担环境义务，让自觉承担环境责任的理念反映在企业的长远目标之中，成为企业文化的一部分。3.提升公众环保使命由于环境的公共性、整体性，使得环境保护不只是某一个单人的事情，而是全社会共同的使命。目前，我国环境污染现状在某种程度上，可以说是由于公众的环保使命缺乏的结果。这是因为：其一，公众的环境保护知识贫乏，环境保护意识不强；其二，受传统习惯的束缚，不敢对环境污染者说不。中国人自古就有“明哲保身” 、 “事不关已高高挂起”的中立思想，使得那些拥有环保意识的人裹足不前，对污染、破坏环境的行为不闻不问，视而不见；其三，我国的经济发展水平总体来说还不是很高，人民的生活还不富裕
20、。经济落后，居民生活水平较低，导致个人忙碌于生计，而无暇顾及到环境保护保护问题。其四，个人寻求法律保护的途径不畅。我国的现有法律中，还没有明确公众的环境责任，没有环境公益诉讼制度，现有的公众参与环境保护的范围和方式有限。提升公众的环保使命，即强化公众环境责任是环境保护中必不可少的一环，提升公众环保使命就是要提倡并加强环境保护领域的公众参与。公众参与是行政主体之外的个人和组织的参与，其中个人参与虽然是公众参与的基础，但由于个人的精力、能力有限，所以要做到长期、有效地参与还是非常困难的。从国外的经验看，解决这一难题的办法是强化民间自发组织起来的环保组织。民间环保组织是民间组织的一种， “所谓民间组
21、织，它是指人们为了追求和实现一定的社会性宗旨或目标，在法律规定或许可的范围内，以公民或团体身份自愿- 7 -结成的并按其章程开展活动，不事经营或不以盈利为目的的民间性社会组织。 ”10民间环境保护组织在环境保护中的作用是巨大的，他们有专门的人员、专业的知识，可以全面的参与到环境立法、执法、司法过程中。环境法应当鼓励更多的公众参与到民间环保团体之中，提升他们的环保使命，发挥他们的环境保护优势。（二）构建政府、企业、公众三者之间的双向监督机制政 府公 众企 业1.政府和公众对企业的监督建立政府和公众对企业的双重监督，使企业面临多方的压力，使其承担保护环境、防治污染的责任。政府作为企业的主管部门，拥
22、有环境行政管理、监督权，其对企业行为的监督是最直接有效的。政府对企业的监督中最的重要一环，是环境行政执法检查。在环境保护法的修订中，应强化政府环境保护部门的环境执法检查力度，明确对失职执法人员的惩罚机制，另外，政府可通过会计、审计等方式对企业行为进行监督，如要求企业定期提交企业社会责任报告等。环境保护问题与每一个社会公众的生活、学习、工作息息相关，必须重视公众对企业行为的监督。环境法对企业行为监督的完善，主要从两个方面入手，一方面是要求企业对其环境污染的行为、状况，进行信息公开，即建立污染企业信息公开制度。将信息公开制度引入环境保护法中，可以强化企业履行环境责任的积极性和主动性。通过企业信息公
23、开制度，强制污染企业向公众传达相关信息，如企业的排污状况、污水处理达标状况、环保设施的使用状况、排污行为给居民造成的影响等，以达到对企业监督的目的。另一方面是将环境民事公益诉讼制度引入到我国的环境保护法中，赋予社会公众以诉权，使社会公众通过此种途径来维护社会环境利益。2.企业和公众对政府的监督- 8 -由于企业是由单个的个人所组成的，在某种意义上可以说企业是公众的组成部分，公众包括了所有的企业中的个人和企业之外的个人。因此，企业和公众对政府行为的监督，其实质是一国所有社会公众对政府是否依法、公正、公平的进行环境行政立法、执法的监督。社会公众监督独有的覆盖面广、社会影响力大等特点，决定了法律应当
24、鼓励社会公众对政府行为的监督，要充分发挥个人以及公众的监督作用。 中华人民共和国环境保护法第六条规定， “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”该条所规定的检举权和控告权，在现实中并不能达到对政府行为的监督作用，再加上环境行政公益诉讼制度的缺位，使企业和公众对政府环境行政行为的监督，几乎处于真空状态。企业和公众对政府行为监督的主要制度有公众参与制度、环境行政公益诉讼制度、社会公众问责任制度等。我国虽然有公众参与制度，但是，其监督作用在现实中没有很好的发挥出来。完善公众参与制度，引入环境行政公益诉讼制度和社会公众问责任制度，是强化对政府环境行政行
25、为监督的必由之路。3.政府和企业对公众的监督公众的行为在某些方面和某种程度上也会导致环境污染的产生，如：废旧电池的随意丢弃、生活垃圾的随意倾倒等。公众个人与环境保护有关的行为，同样需要监督。政府和企业对公众监督的目的是，使每一个单个的社会公众，在日常生活中的行为符合环境保护的要求。政府是公众行为的当然监督主体，其对公众行为的监督可以分为硬性监督和软性监督。强性监督是指政府依据环境保护法律、法规的授权来限制和约束个人的行为，并对公众违反法律的行为进行制裁。软性监督是指，除了法律上的强制性监督手段外，政府还可以通过其他方式来鼓励、引导公众从事对环保有益的行为。如：宣传环保知识、奖励环保人士、公开不
26、环保的行为等。企业对公众的监督在某种意义上可以说是，企业内的公众对企业外的公众的监督，构成公众对公众监督的一部分。但是，企业作为一个社会组织体，企业对公众的监督与公众对公众的监督两者既有联系又有区别。两者的监督手段有相同之处，主要是通过社会舆论来实现监督的目的，可通过报纸、杂志、网络等媒体，曝光各种对环境有害的行为，来引导公众在日常生活中拒绝不环保的生活方式，- 9 -以达到保护环境的目的。两者的区别是，企业对公众的监督可以能过企业对其职工和合作伙伴的选择等方面来体现，如优先雇佣热心环保的职工、以环保的能力作为条件来选择合作伙伴等。参考文献：1 陈国裕、李玉梅，环保工作要实现历史性转变国家环保
27、总局局长周贤生答本报记者问，学习时报 N . 2007，(4).2国家环境保护“十一五” 规划, http:/ J . 2008，(3).4张建伟，政府环境责任论 M . 北京：中国环境科学出版社，2008.5 尹伯成，西方经济学简明教程M . 上海：上海人民出版社，2002 .257.6范红霞，论企业的环境社会责任，法制与社会J . 2008.08 ( 中).7陈红，基于和谐社会构建的企业社会责任探讨，河南工程学院学报（社会科学版）J . 2008（6）.8刘世昕，近期两大环境事件根源在行政不作为，中国青年报J .2006 （9）.9王志乐，软竞争力M . 北京；中国经济出版社，2005 .10左玉辉，环境社会学M .北京: 高等教育出版社，2003 .
