1、水利水电工程建设征地移民安置常识第一部分 移民安置基本概念1、大中型水库水库是指在山沟或河流的狭口处建造拦河坝形成的人工湖泊。水库建成后，可起防洪、灌溉、供水、发电等作用。有时天然湖泊也称为水库（天然水库）。水库规模通常按库容大小划分。按 2000 年水利部颁水利水电工程等级划分标准：大中型水库是指库容量在 1000 万立方米以上的水库。总库容小于 10 万立米时称为塘坝，10100 万立米为小（二）型水库，1001000 万立米为小（一）型，1000 万立米-1 亿立米为中型水库，一亿立米（含一亿）以上为大型水库。中国最大的水库三峡库容393 亿方，湖南最大的水库东江 81 亿方。另：按装机
2、来分，5 万-30 万装机的水库枢纽为中型， 30 万（含 30 万）以上为大型，5 万以下为小型。2、水库淹没设计洪水标准水库淹没处理设计中不同的淹没对象（耕园地、林地草地、农村居民点、公路桥梁等专项设施）依据其重要性差异所采用的洪水频率或某种洪水标准。淹没对象越重要，采用的设计洪水标准越高。如现行规范规定耕园地淹没设计洪水标准采用 2-5 年一遇（当前湖南、江西采用 2 年，其他省份采用 5 年），居民迁移设计洪水标准采用 10-20 年一遇（全国基本采用 20 年），林地和未利用地按正常蓄水位平水调查。3、移民安置是指对非自愿水利水电工程移民的居住、生活和生产的全面规划与实施，以达到移民
3、前的水平，并保证他们在新的生产、生活环境下的可持续发展。具体包括移民的去向安排，移民居住和生活设施、交通、水电、医疗、学校等公共设施的建设或安排，土地征集和生产条件的建立，社区的组织和管理等，是为移民重建新的社会、经济、文化系统的全部活动，是一项多行业、综合性、及其复杂的系统工程。移民安置是水利水电工程建设的重要组成部分，安置效果的好坏直接关系到工程建设的进展、效益的发挥乃至社会的安定。4、移民安置环境容量是指在一定区域一定时期内，在保证自然生态向良性循环演变，并保证一定生活水平和环境质量的条件下，按照拟定的规划目标和安置标准，通过对该区域自然资源的综合开发利用后，该区域经济所能供养和吸收的移
4、民人口数量。某区域的环境容量与其资源数量成正比，如某村民小组的耕地越多，则该组容量越大；容量与资源的开发利用水平、产出水平成正比，如同样面积的耕地，种植大棚蔬菜的容量比种植水稻的容量要大；容量与安置标准成反比，安置标准越高，容量越小。第二产业安置移民环境容量计算只考虑结合地方资源优势，利用移民生产安置资金新建的第二产业项目，按项目拟配置的生产工人数量确定接纳移民劳动力的数量。5、生产安置人口是指因水利水电工程建设征收或影响主要生产资料（土地），需要重新安排生产出路的农业人口。计算公式：生产安置人口= 涉淹村、组受淹没影响的主要生产资料 该村、组征地前人平主要生产资料（不同质量或种类的生产资料可
5、以换算成一种主要生产资料）。也可以这样理解：一个以土地为主要收入来源的村庄，受水库淹没影响后，其生产安置人口占村庄总人口的比重与水库淹没影响的土地占该村庄土地总量的比重是一致的。生产安置人口在规划阶段，是一个量化分析的尺度，不容易落实到具体的人。6、搬迁安置人口是指由于水利水电工程建设征地而导致必须拆迁的房屋内所居住的人口，含农业人口和非农业人口。搬迁安置人口= 居住在建设征地范围内人口 +居住在坍岸、滑坡、孤岛、浸没等影响处理区需搬迁人口+库边地段因建设征地影响失去生产生活条件需搬迁安置人口（如水库淹没后某部分人的基础设施恢复难度太大而需要搬迁的人口）+ 淹地不淹房需搬迁人口（生产安置随迁人
6、口）。搬迁安置人口可以根据住房的对应关系落实到人。生产安置人口和搬迁安置人口是安置任务指标，不是淹没影响实物指标。7、水库库底清理在水库蓄水前，为保证水库水质和水库运行安全，必须对淹没范围内涉及的房屋及附属建筑物、地面附着物（林木）、坟墓、各类垃圾和可能产生污染的固体废弃物采取拆除、砍伐、清理等处理措施。这些工作称为水库库底清理。库底清理分为一般清理和特殊清理。一般清理又分为卫生清理、建（构）筑物清理（残留高度不得超过地面 0.5 米）、林木清理（残留树桩不得高出地面 0.3 米）等三类。特殊清理是指为开发水域各项事业而需要进行的清理（如水上运动场内的一切障碍物应清除，水井、地窖、人防及井巷工
7、程的进出口等，应进行封堵、填塞和覆盖。），特殊清理费用由相关单位自理。8、水库回水尖灭点建库后一定频率的洪水回水水位较同频率的天然水位要高出一定的差值，回水距离（距大坝距离）越长，该差值越小，当该差值低于 0.3 米时，可以认为洪水回水已经尖灭（即基本恢复天然状态），水库该断面处即为该频率洪水在该水库的回水尖灭点。第二部分移民安置基本政策一、现阶段我国水库移民基本政策1、实行开发性移民工作方针改消极补偿为积极创业，变救济生活为扶持生产，把移民安置与经济社会发展、资源开发利用、生态环境保护相结合，使移民在搬迁后获得可持续发展的生产资料和能力，使其生产生活条件能得到不断改善提高，实现移民长远生计有
8、保障。开发性移民的理论基础是系统工程论，它从系统的、开发的观点指导移民安置工作。1965 年长江水利委员会林一山主任提出，他当时提出了“移民工程”的概念，指出要做移民安置规划和分配移民资金，通过开发荒山为移民创造基本的生产条件。1985 年处理丹江口移民遗留问题时实施，1986 年 7 月国务院在转发水利电力部关于抓紧处理水库移民问题的报告的文件中明确提出，1991 年写入国家移民条例。开发性移民工作方针应该把握的几个关键：一是科学编制移民安置规划；二是使移民获得一定的生产资料而不是简单发放土地补偿补助费用；三是培训移民使其具有从配置的生产资料上获得收入的能力；四是实际工作中要注意区分哪些属移
9、民补偿费用，哪些属发展费用，不能把发展部分的费用放在移民补偿的账上。2、前期补偿补助，后期扶持政策有别于政治移民、赔偿移民的政策，基于当前我国经济发展水平提出，并随经济发展不断调整前期补偿水平和后期扶持力度。我在联系株航时候，与世界银行水库移民专家张朝华交流，他介绍目前世界上水库移民基本上分为三种模式：经济落后、政治上专制的一些小国家基本采用政治手段移民，欧美发达国家采用赔偿移民，部分国家如中国采用前补后扶移民；同时他说世界银行非常认同中国的水库移民政策，体现了政府对移民长期负责。前期补偿：土地补偿价格，按湘政发200943 号文发布的片区价格采用；房屋按重置价格（涔天河可研标准：水田 232
10、51 元/亩，砖混房屋 590 元/平）；城、集镇迁建和专项复建按三原原则（原标准、原规模、恢复原功能；湘政发【2010】9 号文件规定：专项设施原规模原标准低于国家标准下限的，按国家规定的下限标准建设；高于国家相关标准上限的，按国家规定的上限标准建设。）。后期扶持：目前按国发200617 号文政策执行。3、移民安置基本目标使移民生活达到或超过原有水平既是社会主义市场经济的基本要求，又是立党为公、执政为民理念的具体体现，也是落实科学发展观、建设和谐社会的必然要求。移民安置规划目标一般取人均资源占有量（综合原有资源和安置地资源情况确定，湘政发【2010】9号文规定不少于 0.7 亩；湖南省移民条
11、例第十六条规定不低于安置地安置移民后的人均面积。）、人均粮食占有量（一般按建库前的水平）和人均年纯收入（考虑建库影响部分，并结合增长率确定）三项指标。这三条基本政策在国家移民条例第三条做了明确规定。4、其他政策政府负责（与前补后扶政策对应）、公众参与（实物指标三榜公示、权属人签字，移民安置方案听证会制度等）、对口支援【如 92 年国办印发关于开展三峡库区移民工作对口支援的通知，要求各地区、各部门有组织有计划的开展对口支援三峡移民工作。93 年写入国务院颁布的长江三峡工程建设移民条例】、优惠待遇（如丹江口移民湖北部分外迁 7.7 万人 194 个集中安置点全部纳入新农村建设示范点）、协调发展（人
12、口、资源、环境协调）等政策。二、 现阶段水库移民工作常用政策文件1、法律法规（1） 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（国务院令第 471 号，06 年 9 月 1 日起施行，1991 年发布的“国家移民条例” 同时废止）（2）湖南省大中型水库移民条例（2003 年 3 月 1 日起施行，2008 年 7 月修改）（3）相关法律法规：中华人民共和国水法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国文物保护法、湖南省实施【中华人民共和国土地管理法】办法、中华人民共和国城乡规划法、中华人民共和国家环境保护法、村庄和集镇规划建设管理条例（国务院 116 号令）2、规程规范
13、（1）水利标准： SL290-2009水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范SL440-2009水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范SL441-2009水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则SL442-2009水利水电工程建设征地移民实物指标调查规范（2）电力标准： DL/T5376-2007 水电工程建设征地处理范围界定规范DL/T5377-2007 水电工程建设征地实物指标调查规范DL/T5378-2007 水电工程农村移民安置规划设计规范DL/T5379-2007 水电工程移民专业项目规划设计规范DL/T5380-2007 水电工程移民安置集镇城市迁建规划设计规范DL/T53
14、81-2007 水电工程水库库底清理设计规范DL/T5382-2007 水电工程建设征地移民安置补偿费用概（估）算编制规范（3）其他规范：土地利用现状分类（GB/T21010-2007房产测量规范（GB/T17986.1-2000）镇规划标准(GB50188-2007)村镇规划卫生标准（GB18055-2000）等专业规范3、文件关于水利水电工程建设用地有关问题的通知（国土资发2001355 号）关于印发 的通知（水利部水规计201033号）湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知湘政发【2009】43 号湖南省人民政府关于加强大中型水库移民安置工作的意见湘政发【2010】9 号湖南省村
15、庄和集镇规划编制办法（试行）湘建1998规字第 334 号湖南省新农村建设村庄整建规划导则（试行）中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则（财政部、国税总局第 49 号）湖南省实施中华人民共和国耕地占用税暂行条例办法（湖南省人民政府令第 231 号）湖南省政府办公厅关于印发 的通知（湘政办发【2010】47号）湖南省财政厅、湖南省林业厅关于印发 的通知（湘财综【2003】10 号文。国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见（国发【2006】17 号）湖南省大中型水库移民安置工作管理办法第三部分移民安置基本程序及主要工作内容一、前期工作阶段（移民安置规划设计文件编制与审核审批）1、中央审批
16、的水利水电工程项目 移民安置规划设计按水利行业标准水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范（SL290-2009）分四阶段编制，设计文件审核审批按水利部水规计【2010】33 号文件规定审核审批：（1）项目建议书编制征地移民安置规划设计篇章或专题报告。水利部审查，国家发改委审批。（2）可行性研究编制移民安置规划大纲、征地移民安置规划设计专题报告或篇章。移民安置规划大纲由省级人民政府和水利部联合审批，移民安置规划由水利部审查，国家发改委审批。（3）初步设计阶段编制征地移民安置规划设计专题报告。水利部审批，国家发改委核定投资概算。（4）技施设计阶段编制征地移民安置规划设计工作报告。专项工程施工图设
17、计文件可依据地方规定履行审批手续。各设计阶段主要工作内容和深度要求详见表 一。2、中央审批的水电工程项目移民安置规划设计按电力行业标准水电工程建设征地移民安置规划设计规范（DL/T5064-2007 ）分三阶段编制；按国家发改委相关规定实行核准制。：（1）预可行性研究报告编制建设征地移民安置初步规划报告，设计深度要求同水利项目建议书阶段。水电水利规划设计总院技术审查。（2）可行性研究报告编制移民安置规划报告，设计深度要求同水利行业初步设计阶段。由国家发改委核准。（3）移民安置实施阶段编制移民安置验收综合设计报告，设计深度同水利行业技施设计阶段。专项工程施工图设计可依据地方规定履行审批手续。3、
18、湖南省审批的项目【按水利行业规范初步设计深度要求和湘政发20109 号文规定程序编制申报、审核审批】：（1）水库正常蓄水位、水库调度方式及水库回水成果专题报告由项目法人组织编报，省水利厅审查。（2）建设征地实物指标调查细则由项目法人组织编制，报省移民局审查。（3）项目法人或项目主管部门提请市州人民政府向省人民政府申请下达禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的“禁建通告”（4）移民安置规划大纲由项目法人组织编制，项目法人或项目主管部门提请市州人民政府报省人民政府审批，省人民政府转省移民局提出审查意见后，省人民政府审批。（5）移民安置规划（设计深度要求同水利行业初步设计阶段）由项目法人组织
19、编制，项目法人或项目主管部门和市级移民管理部门报省移民局审核。（6）编制移民安置实施方案（含按权属分解核定实物指标及其补偿投资、编制移民安置实施计划，编制建设工程项目施工图文件，提出库底清理实施方案）。二 、移民安置规划实施准备阶段和实施阶段1、建立健全移民安置组织机构，明确工作职责2、建立移民安置相关制度（如我局 2003 年印发的株洲航电枢纽工程水库淹没处理及移民安置实施管理办法，2004 年印发的株航库区专项工程结算审计办法、株航库区专项工程竣工验收办法对规范株航移民安置工作特别是工程建设起了很好的作用。）；出台相关优惠政策（如 2009 年 8 月，湖北省委书记罗清泉亲自主持召开会议，
20、形成了关于研究丹江口库区安置区移民新农村建设有关优惠政策的会议纪要，明确省直部门对口帮扶、项目重点倾斜、资金切块安排的优惠政策。去年丹江口一年完成外迁移民 7.7 万，安置点建设标准很高，很大程度上得益于这一优惠政策。又如洪江市政府 2009 年 8 月以洪政发【2009】7 号印发了托口电站洪江市库区移民安置若干优惠政策）。3、开展政策宣传（印发宣传资料、标语、会议、座谈、广播电视等形式）补偿标准公布（政府印发）和培训工作4、签订相关协议，落实参建相关各方责权（业主、库区安置区所在市州政府和省移民局三方协议签订，市州与县级人民政府签订移民安置责任书,县市区政府与乡镇政府签订的移民安置责任书、
21、外迁移民迁出地县市区及乡镇政府与安置地县市区及乡镇政府签订的移民搬迁安置协议）。5、移民安置年度项目资金计划编制上报、审批下达。编制依据：经批准的移民安置规划,枢纽工程项目建设进度要求（业主提供的年度库区移民安置实施进度建议）,政府和上级移民主管部门对项目分年实施的要求。编报和审批时间：县移民局每年 11 月上旬前编制下年度计划报市移民局，市局 11 月下旬报省局，省局 12 月底前批复下达年度计划。计划变更规定:按原申报程序报批。6 、土地征用库区淹没土地征收由业主负责办理；集镇新址及大型专业项目（如等级以上公路）迁建需要征收的土地，由县国土部门为主负责办理土地手续；农村居民点征用手续分户办
22、理。7、招标选定移民安置监督评估机构、专项工程监理单位、施工单位。监督评估机构也即综合监理由省局和业主招标委托；专项监理和施工单位由县招标委托。8、年度计划项目实施。县是实施主体。县移民局按县（政府、领导小组或协调指挥部）确定的责任分工（如丹江口移民安置按五为主组织实施：农村移民安置以库区安置区县市区政府为主、集镇迁建以所在地乡镇政府为主、专业项目复建以行业主管部门为主、企业迁建以企业法人或所属主管部门为主、单位搬迁以单位为主）将任务分解，由县落实到库区各乡镇及相关责任单位具体组织实施，县移民部门重点负责综合协调、计划资金管理监督、政策业务指导，同时可承担部分项目的组织实施工作。省市负责年度计
23、划实施的指导、督促、检查和重大问题协调。9、设计变更处理。重大变更由施工单位提出，专项监理签字，县移民局报市、省局，省局转业主交设计提出变更方案，省或市局审核后下发组织实施。实际操作过程中可视情况简化程序,如株航库区项目实施过程中，投资变化在 5%以内、 5 万元以下且无需预备费解决的项目由县自主决策。又如湖北亭子口 5%以下的变更由县会同设计、监理现场处理。10、项目（主要指建设工程项目）结算审计、项目竣工验收。结算审计一般由省或市移民部门委托，项目竣工验收由项目审批单位负责。11、库底清理。一般由县组织所在乡镇，县直有关部门如卫生防疫、城建部门和林业部门，有关专业部门如电力、电信和广播等部
24、门负责实施。12、移民安置资料收集、整理归档（县移民局为主收集，监理单位和项目实施单位协助）三、移民安置验收和后评估1、安置验收分阶段性验收（工程截流、下闸蓄水）和竣工验收省里审批的项目验收工作由县级政府自验，市级移民管理部门初验，省移民局终验。2、后评估：移民安置完成一段时间后对移民安置效果、移民工程建设进行的总评价，其目的是检验移民规划设计的合理性，实施结果是否达到规划目标，总结经验教训，发现问题，并提出解决的措施，同时用以指导、改进待建项目，提高水库移民规划设计、实施和管理水平（目前实际开展了此项工作的项目很少）。第四部分省级移民管理机构移民安置主要职能依据国务院 471 号令、湖南省大
25、中型水库移民条例、湘政发【2010】9 号文、省局三定方案确定的机构职能、省局非行政许可权限，省局移民安置主要职能为：1、贯彻执行党和国家移民工作方针、法规、政策，根据管理权限，结合本行政区域实际，研究拟订移民安置工作法规、规章、规程（办法）和政策，经批准后组织实施。2、负责本行政区域内大中型水库建设征地实物调查细则的审查工作（9 号文规定/国家和外省一般不审查），负责管理权限内的移民安置规划大纲的审查和移民安置规划的审核工作。3、指导、协调并作为监管方与项目法人、有关市州人民政府签订移民安置协议。4、审批下达移民安置项目资金年度计划。5、督促项目法人落实淹没补偿费；按审批的项目资金年度计划和
26、实施进度及时拨付淹没补偿费。6、负责移民安置项目资金年度计划执行、项目实施、资金使用情况的管理和监督，协调处理移民安置工作中出现的重大问题；与项目法人共同委托有资质的单位开展移民安置监督评估工作。7、按相关规定负责移民安置专项工程施工图设计文件审批和使用预备费项目审批。8、按管理权限主持移民安置的阶段性验收和竣工验收。9、负责组织本行政区域内移民转移就业技能培训和移民干部业务培训。10、处理移民来信来访，及时向上级和有关部门反映移民安置中出现的问题，协助地方人民政府做好库区和移民安置区社会稳定工作。11、受省人民政府委托负责对市州人民政府及其移民管理机构和相关职能部门进行移民安置工作绩效评估；
27、对项目法人、设计单位、监督评估单位参与移民安置相关工作情况进行监督。12、负责本行政区域内移民安置工作的监督检查与行政执法。与四川扶贫和移民工作局移民安置职能比较：我局对大中型水库实行全过程管理；四川仅对大型水库实行全过程管理，甚至比我局管理更细更实（如大型水库施工图设计和专项工程设计委托由省局负责），但四川对中型水库只管两头（规划审批和竣工验收）。第五部分本人参与移民安置工作的体会一、当前水库移民安置工作存在的主要困难改革开发以来特别是 1986 年以来，党和政府对移民工作十分重视，移民政策法规密集出台（1986 年全国人大通过中华人民共和国土地管理法，同年国务院办公厅转发水利部关于抓紧处理
28、水库移民问题的通知，1987 年原水电部发出了关于加强水库移民问题的通知，1991 年国务院 74 号令发布了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例，2002 年湖南省大中型水库移民条例出台，2006 年 9 月国务院 471 号令发布，同年国发 17 号文出台。），移民管理体制得到了完善，前期工作不断加强，移民补偿标准逐步提高（98 年开始的大源渡水库移民，水田补偿标准为 7000 元/亩，砖混结构房屋补偿标准为 221 元/平米；株航 03 年开始实施，水田补偿标准为 9000 元/亩，砖混结构房屋补偿标准 250元/平米；涔天河可研水田补偿标准为 23251 元/亩，砖混房屋补偿
29、590 元/平米），移民工作取得了很大的成绩。但由于种种原因，当前水库移民安置工作还存在不少困难，个人感觉主要体现在以下几个方面：1、部分地方和单位对移民安置工作认识上存在偏差。一是对移民工作长期性、艰巨性、复杂性认识不足。地方对移民工作实行属地管理认识不足，县级人民政府对“三个主体”认识不足，没有真正当做自己的事情来做；二是重工程、轻移民，重搬迁、轻安置（如 1995 年-2000 年实施的大源渡坝区移民，搬迁人口 963 人、生产安置人口 1370 人，业主直接管理、衡东衡山两县政府包干负责，房子建的好，耕地人平不到一分，橘子树人平不到 20 株）；三是忽视、不尊重移民权益的现象不同程度存在；四是对上级移民部门的监管认识不足（省内新水库刚开始启动时，地方政府一般都不太愿意接受省局监管）。2、实施过程中经常出现管理体制不顺、工作机制和工作制度不健全，工作责任得不到有效落实、实施管理混乱的情况出现。
