1、1试论我国食品安全法律规制的完善徐大义【摘要】食品安全已经成为全球人民普遍重视的一个问题，由于食品安全所造成的严重健康问题，让食品安全这一社会性问题已经作为全世界公民的重要的生活问题。在我国改革开放之后，我国在食品方面已经由以往的供不应求转变成供需持平，人们已经从简单的满足温饱，变为科学、合理以及健康的饮食。可是，我国在食品方面的安全情况却并不理想：经常有由于食品导致的中毒事件发生，让国民对食品安全已经高度关注。最近几年由于食品安全所造成的重大事故发生频繁，尤其是“三鹿毒奶粉”事件在曝光之后，进一步显现出我国在食品安全方面的法律法规亟待健全，如此不仅对保障人民群众的人身以及财产方面的安全不利，
2、也对保障我国健康的运行经济方面的有关秩序不利。本文利用对我国当前食品安全方面的情况进行调查，对我国在食品安全方面的法律法规上的不完善进行分析，对于建立强制性的在食品安全方面的保险制度、完善不健康食品回收制度等有关的立法方面的建议予以提出。如此能够使国家政府相关部门对于在食品安全方面的监管力度加强和健全我国在食品安全方面的相关法律法规起到巨大的作用。【关键词】 食品安全 法律法规 食品标准 监管引言由于全球化经济发展的趋势加强，农业同食品加工工业相互结合以及全球性的在食品贸易不断飞速发展正逐步使以往的食品生产以及销售的有关方式改变，如此给隐形和显性的食品安全方面的疾病在产生上予以了环境条件，然而
3、食品同饲料进行异地生产以及销售又给食源性疾病得以大范围的进行传播以及发生予以了相关的条件。尤其是第三世界国家，社会各个方面的环境正逐步改变，利用极其有限的资源来面临城市化进程不断发展、不断增加的食品储存相关需求、对于健康的水资源匮乏以及生产健康食品的相关设备欠缺等很多问题，同时有些唯利是图的商人制造假冒伪劣产品已十分猖獗，可是在大量的第三世界国家，由于相关法制不够完善造成了在食品安全方面的状况逐步严重化。一 论我国食品安全法律规制的理论基础 （一）食品安全的相关基础理论WHO 在 1996 年所发布的加强国家级食品安全性计划指南之中将食品方面的安全和卫生当成两个不一样的的概念来进行区分，觉得“
4、食品安全”就是2“依据食品的本来用途予以加工或者使用的情况下一种让消费人员不受到任何损失的予以保证”， 依照 WHO 的有关阐释，也就是说“食品安全“是指：在食品之中不能够存在有可能对人民的健康造成伤害或者潜在损害的有关物质，进而造成消费者产生相关疾病，或者造成危害消费人员同他们子孙健康的问题。”通过专业性质的视角入手，能够将食品方面的安全分成下列四个方面：第一，成分安全，不具有对人身健康造成损害的有关成分：第二，功能方面的安全，在使用食品之后不对正常的人体新陈代谢造成影响：第三，免疫安全，不能够具有造成人体发生疾病的有关动物、微生物以及病毒：第四，遗传安全，就是不能够对人类的遗传基因和相关功
5、能造成危害。（二）国内外对食品安全的例证辨析让全国震惊的“三鹿毒奶粉”事件，造成食用的婴儿发生肾结石，让1,200 余名婴儿在食用过三鹿奶粉之后陆续被检验出患有结石病。这是在最近几年时间里发生食品安全方面的较严重的一次事故。导致了巨大的危害以及十分恶劣的影响和后果。所以，在全国范围内对奶粉市场展开及时的整治，通过我国质检总局牵头联合其他相关部门针对在市场中全部的婴幼儿食用奶粉全方位的进行验查，在全国范围内一共排查了共计 109 家相关企业，对这部分企业491 批有关的产品进行了检验。调查结果显示，检查出来其中存在 20 多家企业的近 70 批产品中含有不同程度的三聚氰胺成分，除开尽人皆知的三鹿
6、牌之外，还有大家都较为熟悉的一些品牌。 在 2010 年的时候引人注目的美国转基因玉米品种先玉 335 所引发的灾难在我国的北方快速传播，导致了大面积的动物严重异常的现象，在种植这一产品的地方，老鼠不见了、母猪生出死胎、在狗的肚子里全是水，除此之外，这一异常也发生在羊身上。大量的村子在养殖业方面已经逐步衰微。老鼠具有很快的繁殖特征，它的消亡就告示着这一地方的人民今后的命运。除此之外，对于广西的大学生进行精子样检有多余一半达不到要求，难于排除是由于该省种植大面积的孟山都迪卡玉米造成的。美国所发生的细菌感染有关事件为美国带来了极大的危害，鸡蛋之中含有的 3 种微生物病菌导致由于食物中毒继而死亡的人
7、在数量上，要比别的微生物3病菌所造成的死亡人数要高 75%。只是因为部分鸡蛋里有沙门氏菌，每年就造成了大约 63 万名环游沙门氏菌肠炎的人员。按照估算，每年美国在这一方面造成了大约 65-34 亿美元的损失。英国上世纪 90 年代末所爆发的“疯牛病”是在历史的长河中第一次发生由于食品安全而对人身造成威胁的重大食品安全方面的事件。“疯牛病”是属于人畜能够共同传播的一种传染病。英国在 20 实际 80 年代末期，就有部分人已经开始染上同“疯牛病”几近相同的克-雅氏病，患者开始是记忆消失，大面积的脑细胞死亡，逐步丧失所有生理机能，随之快速死亡。这种病具有 10-15年的潜伏期，病发前不能确诊，在病发
8、后又不能够救治。死亡率几近达到了100%。少儿患此病的几率比较大一些，已经患病死亡的 10 人平均年龄只有27.5 岁，并且曾经均食用过牛脑以及牛内脏。因为这种病具有很长的潜伏期，每年的死亡人数达到 5000 人。（三）在我国食品安全的必要性、意义及价值1.我国食品安全的必要性(1)食品安全严重威胁社会大众的身体生命健康最近几年时间里,我国频发的食品卫生方面的事件造成了国家同人民生活较为重大的影响，导致人们对于食品安全从未有过的信任缺失。(2)食品安全严重影响社会经济秩序的稳定因为食品作为人们每天维持生存的必要物质，食品安全一旦发生问题将造成人们内心严重的心理负担。假如不能够对购买到可靠的食品
9、进行保证，在购买的时候将会存在疑虑，进行食用的时候产生担心，食品安全方面的事故频发更加会对人们对于发展经济社会的预期造成影响，进而对社会的长治久安造成影响。(3)食品安全严重影响对外贸易，损害国家对外形象一方面，由于食品安全始终作为欧美国家非关税贸易壁垒一整个主要的手段。根据相关的统计显示，我国在 2008 年的出口贸易总额已经达到了 2 万多亿美元，比同期增长了 178 个百分点。根据美国 FDA 相关透露，在 1999 年到2000 年期间，美国 FDA 一共对我国出口的 600 多批次食品进行了扣留。是因为：食品中含有杂质、较差的食品卫生、含有残留的农药、含有食品相关添加剂、4使用色素问
10、题、标签不明以及沙门氏菌等。另外一个方面，食品安全的违法行为也对我国国际形象造成了严重的损害。由三鹿奶粉事件所造成的影响，意大利卫生部在 2008 年 9 月 23 日表示意大利将对我国出口物品特别是含有蛋白质的相关食品，假如不能够予以有关的证明，海关部门会对这批物品在扣留 60 天之后进行销毁。 2.食品安全的意义及价值对食品在安全性上予以加强对于保障我国民众的人身健康有利，对我国社会经济稳步发展有利，更加对我国的食品贸易的出口加大国民收入有利。二、对我国食品安全的现状考察伴随着在食品安全方面越来越重视，我国的政府部分制定并且实施相关的法律法规来对食品安全进行保证，为我国奠定了在监管食品质量
11、安全方面工作的法律基础。通过长时间的不断完善，我国在食品安全方面的法规体系已经逐步健全，获得了较大的成效。当前构成了通过食品卫生法、产品质量法、农业法、标准化法以及进出口商品检验法等有关的法律来作为根本，通过食品生产加工企业质量安全监督管理办法、食品标签标注规定以及食品添加剂管理规定和大量有关食品安全方面的相关要求在技术层面上的标准等法规来作为主导，通过各省以及各地方政府有关食品安全方面的相关规章制度作为补充的食品安全方面的相关体系。（一）相关食品安全法的立法现状我国在许多的食品安全方面的立法内容上较为过时,不具有完整性。我国当前实行的关于食品安全方面的法律法规尽管有许多,可是,由于这部分法律
12、法规是在早期出台的,跟不上时代的步伐。有部分条款长时间不进行修订,例如部分地区对于“注水肉”进行检测还要按照二十世纪六十年代所制定的相关标准,动物防疫法以及生猪屠宰管理条例对于“瘦肉精”等有关的物质并未涉及;对 “食品安全”等最为关键和根本的相关概念到目前仍然没有明确的在法律法规上进行相关的定位。而且具体实施的条款较为零散,可调范围不大,在内容上存在重复和未涉及到的地方。例如食品卫生法是针对食品采取生产、采集、收购、制作、存储、输送、摆放、供应以及销售等相关活动进行的规范。产品质量法是针对食品进行生产以及销售活动所进5行的相关规范。农业法则是规范了种植、畜牧以及渔等产业和同它们有直接关系的生产
13、全过程的相关服务。按照总体层面来讲,当前我国在食品安全方面的法律还没有覆盖到有生产至食用的所有过程。造成了很大范围的法律盲区,部分法律规定较为原则以及宽泛,不具有明确的定义以及相关的限制,为执法造成很大的困难,进而导致政府有关部门对很多问题进行监管的落后以及监管的力度不够。我国具有很大的食品市场。诸多食品安全方面的威胁，立法方面都缺失，导致更加难以进行监管,不严格进行查处,为生产和经营不健康食品的人员予以了条件。（二）相关食品安全法在管理方面所存在的问题1.食品安全监管制度不健全一般的发达国家，都会有十分完善的食品方面相关制度，例如质量安全市场准人制度、质量安全承诺和安全预警制度和召回制度和销
14、售环节承诺和追溯的制度以及对安全责任进行追查的制度等等。我国在这一方面还有所欠缺。2.食品安全标准、检测和认证体系建设薄弱我国在食品安全这一块的标准还达不到要求，无论是国家标准或行业标准，还是企业标准或地方标准之间都有大量交叉或者矛盾或者重复的现象，缺少了很多重要的标准，一些企业的标准低于国家标准或者行业标准，还不能与发达国家和国际组织的标准完成对接。很多的食品安全标准在制定之前，都没有经过风险评估，标准迫切的需要提高科学性和可操作性。3.食品安全监管主体不明晰我国当前实行的食品方面相关法律法规中，对于管理的职能部门的责权没有清楚的界定，出现很多多头执法的现象，也没有很好的协调机制，导致没有较
15、高的运转效能。在食品安全法中食品的安全监管显得十分重要，必须要严格执行食品安全的监管制度，这样才能让食品不再具有安全隐患，食品在流通和经营中能有更好的秩序，让食品在生产和加工以及流通的过程中不再出现伪劣和有毒害的食品。（三）现存食品安全法的特点及优缺点6它的特点就是：严谨的立法和有力的执行以及规范的科学。当前的食品安全法存在以下几个缺点：(1)相关的监管部门中存在交叉的职能，以及不明确的职责，这类问题体现出监管方面是存在缝隙的；（2）疾病预防和控制等等一些食品检验机制在重大的食品安全事件产生后出证的效力达不到要求；（3）没有在法律中加入对于新型食品的相关安全责任及检验体系。其优点在于：（1）重
16、点管理食品的生产和经营,对消费者的权益有较好的维护（2）制定了更为规范化的食品安全标准,让监管工作具有更高的统一性；（3）让食品检验的流程更加规范,得到的相关数据和结论是客观公正的；（4）将公民的权益保障措施加强，在处罚违法行为的时候更为严格；（5）对进口食品监管的工作要做的更为严格，保障进口食品的安全。三、我国现存食品安全法律规制的缺陷原因（一）立法管理的原因1.法律法规系统性和可操作性较差我国虽然有中华人民共和国产品质量法和中华人民共和国食品卫生法以及中华人民共和国农业法等一些和食品相关的质量法规，但这些法律普遍只是概要性的规定了食品的质量，并且是早期出台的，标准很低，覆盖的范围也很窄，消
17、费者在这种新形势下，显示不出他们对于食品安全的相关需求。法律没有全面考虑食品安全问题就进行了制定。这样一出现食品安全问题就乱了阵脚。我国正在实行的标准化法就是这样。该法的侧重点在于工业产品的相关标准，其中有很多标准使具有强制性的，但农产品就不同了，全部都是推荐性的标准。只有体现强制性，才能解决食品的安全问题。食品卫生法把其他相关的法律法规所体现的指导作用降低了。最为主要的原因是食品卫生法的调整范围很窄。它所规定的只有食品的经营和生产过程中出现的食品安全，其中并不含生产或者经营和使用食品添加剂以及饲料和饲料添加剂都没等等现象。而食品安全的问题所包含的范围，应该是从还在农田里具体到餐桌上的整个过程
18、，这让法律监管出现盲区。造成政府的监管出现滞后现象和力度不够，出现了很多问题，例如饲料中存在瘦肉精、大量残留的农药、抗生素的滥用等等。另外，食品卫生法中对于执法主体职责的确定的很多内容很现实的情况没有连续性。在该法中第三条明确规定：卫生行7政部必须根据自己不同的职责对食品卫生进行负责。1998 年，机构进行了改革，我国再那之后就形成了一种由多个部委一起互相配合根据各自职能的不同共同监管的体制。国务院在 2004 年 9 月又一次调整了职责分工。国外在监管食品安全方面做得比较好的，他们利用多种法律进行协调。但我国到今天，还没有效地发挥出食品安全法对生产和加工以及流通等各环节的作用。在管理食品安全
19、的时候，还需要根据其它的法律。当前我国的法律法规中规定不同种类食品和针对性的重要环节做得还不够，基本上没有真正系统的食品的安全监管和安全责任规定，司法实践中基本上找不到食品安全监管方面的依据。已经出台的暂行条例和规定很多，但依然没有很多较为成熟的法律法规。因为法律依据方面的缺乏，政府部门对于生产和销售不安全食品的法律责任不知道从何追究，以至于长期都无法解决食品安全问题。并且，我国的法律法规不够细致，实施起来速度过慢，导致难以操作其法律或法规。2.食品安全标准与国际标准不接轨检测能力和检测标准不仅对食品的安全进行了控制和判断，对人民的健康给予保护，还对国家的利益进行着维护。我国和发达国家以及国际
20、组织比较起来，食品安全标准的数量少，达不到国际标准，主要表现在：标准太旧，不可信；国际活动参与过少；制定的标准在国际上没有影响力。与此同时，我国的食品安全在技术储备和技术水平以及检测能力上达不到足够的水平。检测的技术和标准的好坏，直接影响到对外出口的食品安全。3.现有法律法规的协调性较差目前我国虽然后很多法律法规，但还是无法将整个食品链涵盖进去。因为其中很多执法主体和适用的法律都不相同，不准确因素过多，其中产品质量法和农业法以及食品卫生法之间不协调。第一，这两套法律是独立的，且规定的内容是不同的，这就让执法人员在执法的时候不知如何下手。三种都是部门法规，上升到了国家法律，这就看出部门在进行法律
21、制定的时候没有沟通和协调好，矛盾很多。动植物的防疫检疫法规也是这样。在我国，植物的检疫范围包括：林业和农业以及口岸检疫。农业部和国家林业局以及国家质检总局对这三方面工作直接负责。三个部门工作依据分别是进出境动植物检疫法和植物检疫条例以及国务院的“三定“方案。很多业内人士认为部门8立法中有缺陷，才会导致食品安全监管中出现缺位和错位以及重复管理等现象，以及食品安全在立法上存在滞后和缺位，也正是这个原因，导致频繁发生食品安全的相关事件。还曾出现没有通过检疫的猪肉流入市场的情况，动物防疫法中的第三十八条明确规定：“已经销售出去的，要没收其非法所得；没有销售出去的，要依法进行补检，如果是合格的就能够继续
22、销售；如果是不合格的，必须进行销毁。”而食品卫生法中的第四十二条作出如下规定：“对于那些没有经过检疫的就进行销售的畜产食品，已经出售的必须马上通知收回。收回后要同没有销售的部分一同销毁，并且没收所得，还要进行罚款，罚金的范围在所得的一倍以上五倍以下，如果没有销售出去，也要罚款，罚金在一千元以上五万元以下。“国务院在生猪屠宰管理条例中作出如下规定：“没有经过定点,擅自屠宰了生猪的，市或县人民政府中商品流通的行政主管部门将进行取缔，并且会同其他的相关部门一起将违法所得和产品全部没收，同时还可以给予罚款，金额在经营额的三倍以下”。在执法中因为有三个不同的法律文本和规定以及不同力度的惩罚措施，在执行起
23、来必然会显得十分困难。（二）责任技术的原因很多食品安全问题的出现都是因为一些商家完全不考虑责任技术，用差的东西充当好的，没有良好的制造食品的技术和食品检测技术，对于这一点，食品安全法作出了明确的规定：企业要生产和经营食品，就必须承担起食品安全的责任。必须要用合法的标准来对食品进行生产和加工。对于食品的质量控制必须强制实行。食品的安全直接关系到每个人的身体健康，甚至直接关系到生命，因此企业对于食品安全问题必须负责，这是他们基本道德的体现，要确保食品安全就必须对食品负责。（三）人员技术、消费者自身的原因1.人员技术原因就食品安全而言，人员技术是最为关键的部分，是食品送至餐桌之前，送至客户口中之前的
24、一道重要环节，例如，食品包装人员、食品消毒人员等，他们跟食品有着直接接触，所以就必须要对社会大众负责。企业在招聘生产技术型人员时，曾做出了明确规定，上岗人员必须要熟练掌握与之相关的专业性知识，对食品生产流程要极为熟悉，但凡是生产线人员，一定要在从业之前通过9岗位培训，强化自身技能；就产品质量检测人员而言，必须要在从业之前参与与之相关的系列培训，待通过审核，获得上岗资格，才能够正式持证上岗。就食品加工人员而言，尤其是食品生产线上的员工，一定要关注自身身体健康，保证自身没有患的传染性之类的疾病，重视个人卫生。2.消费者自身原因与此同时，社会大众自身因素，也将会引发食品安全问题，主要从下述几个层面而
25、言：（1）消费者的盲从心理就中国而言，人数诸多，盲从现象发生的极为频繁，长久下来，食品安全将会难以保障。（2）消费者违规使用通常情况下，但凡是经过正规生产加工的食品，食品包装上都会标有相应的生产时间，抑或是禁食此类产品的人员类型抑或是相关事项。假使人们没有遵循食品说明上的相关规定，那么食品安全将会难以保障，迟早都会引发食品安全事故。四、完善我国食品安全法律规制的的具体对策（一）树立科学理念，明确立法目的食品安全法中，明确规定，“为有效抑制抑或是消除食品之中的有害物质，抑制病源扩散，保障食品质量安全，保障大众身心健康，增强体质，特别完善修订此法。”经过修订之后的食品安全法，在安全方面更具保障，尤
26、其是制定此法的目标更加显著，即保障社会大众人身健康。近段时期，就国内现实状况而言，引发起诸多食品安全事故，像是“多宝鱼事件”、“红心鸭事件”等，与此同时，还有备受瞩目的“奶粉事件”等，由此，我们可以明显发现，假使食品难以保障质量安全，那么将会严重危害社会大众的身心健康，更严重的还会引起社会恐慌，严重影响到国家社会政治、经济、文化等方面快速发展。就“奶粉事件”来看，这一事件的发生，对社会大众而言，给予其重大打击，严重阻碍了中国乳制品领域的快速发展，就某种程度而言，对国家社会的稳序发展，产生了重大影响。伴随时代前进，经济全球化的到来，类似于“问题奶粉”等事件的频频发生，对中国而言，产品信誉10受到
27、严重影响。马列主义曾经明确表示，社会实践取决于是理论上的有效指导。对此，我们必须要积极树立科学发展观，确定相关法制的设立目的，保障食品生产安全，对于违法犯罪行为，给予严格惩治。所以，完善设立食品安全法时，我们必须要保证任何一个环节的食品质量安全，从而保障社会大众人身健康，实现法制建设的最终目的。（二）加强食品安全的刑法保护法制建设过程中，尤为突出强制性特点，能够有效区别相关法制跟社会规则。就中国现今实际状况而言，在食品质量安全方面，深受刑法保护，所以，我们必须要加大执法力度，完善舆论监督，将食品安全管理条例有效落到实处。就中国而言，现行刑法中，对食品安全问题等作以明确规定，由此，我们可以明显发
28、现，国家对违法食品安全之类的人事物，没有给予严格惩治，长久下来，将会对社会大众的身心健康，造成重大危害。对此，我们必须要加强执法力度，就司法、刑法等方面深入，保障食品质量安全，保障社会大众的身心健康。 1.加强严惩食品违法犯罪行为就刑法而言，它具备强制性特点，与此同时，在执法过程中，还有着严厉性特点，跟其他法制相较，更具效力。深受刑法保护的食品安全法制，对违反食品安全之类的人给予严格惩治，对违法行为而言，无疑是一记沉重的打击。2.加强明确相关人员在食品安全方面的刑事责任现今看来，中国现行刑法中，就食品生产、食品销售等相关问题作以明确规定，但凡是涉及到毒害物质食品罪等相关的违法犯罪行为，都跟食品销售商以及食品生产商有关，但是对于生产销售假冒伪劣食品的人员，尚未对其惩处作以明确规定，如此一来，诸多违法犯罪行为以及相关人员就会逃避系列法制监督，所以，我们必须要完善构建食品安全法制，严格惩处违法犯罪行为。（三）完善行政执法与刑事司法的有效衔接就现今社会实际状况而言，尽管违法犯罪之人诸多，但是刑事司法人员却
