1、 我区第 1 讲 公共管理学的概论 第一节 公共行政向公共管理转变的动因 第二节 公共管理的内涵 第三节 公共管理学的研究途径 第一节 公共行政向公共管理转变的动因 公众对公共部门的批评 公民自治与公民社会（NG0/NPO）的崛起 信息化、全球化、民主化的发展 企业经营机制与市场活力的示范效应 实践中对政府变革的需求： 更少的税收、更多的服务 更少的官僚、更好的治理 更低的成本、更高的绩效 更少的管制、更多的服务 更少的支配、更多的自主 第二节 公共管理的内涵 公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。 （曾峻 2006） 西
2、方学者的观点：1、皮瑞和克莱姆的观点公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业， 并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。2、卡尔森和欧尔曼的观点公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。 公共管理活动具体类型的“三分法” 1、公共政策政府制定公共政策的活动；2、政府管理政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；3、非政府组织管理 除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。 公共管理的构成要素 公共管理的主体：
3、公共组织（政府和非政府组织） 公共管理的对象：公共物品、公共服务和各类公共事务 公共管理的资源和手段 公共管理的环境 公共物品 涵义：公共物品（Public goods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Private goods） 而言的共享性物质产品和服务项目。萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别： 私人产品：即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之
4、间分割的。 公共产品：即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量实际上是该公共物品的总量（X ） ，这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。 公共物品的特性（一）效用的不可分割性效用的不可分割（Non-divisibility） ，是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。（二）消费的非竞争性消费的非竞争性（Non-rivalness） ，是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。（三）受益的非排他性受益的非排他性（Non-excludability） ，是指在
5、技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。 生活中的公共物品的分类第一类是实物性的公共物品，比如国防、防洪工程、交通设施；第二类是精神（规范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三类是信息产品。 第三节 公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径：-公共政策途径（Public policy approach，P 途径）-企业管理途径（Business approach，B 途径） P 途径下的公共管理 该理论认为，公共管理与公共政策的形成与制定密切相关。学者列恩界定公共管理者为政策管理，认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与理想。根据其观点，政策
6、管理是指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对于政府行政进行政治上的有利诠释。 P 途径下的公共管理导源于 20 世纪 70 年代，在 70 年代，由于对传统公共行政学发展不满， 有许多公共政策学院或课程产生。P 途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政 主管的管理策略。 B 途径下的公共管理第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。 第 2 讲 公共管理学的理论渊
7、源 管理理论 经济学理论 管理理论（一）古典学派理论弗里德里克泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济” 。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理论通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人” 的概念取代了“ 经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。（三）决策学派理论决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，
8、决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的另一位代表人物查尔斯林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。（四）系统学派理论系统学派以切斯特巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20 世纪 6070 年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论。 （五）新管理主义理论新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面： 企业再造理论。所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改
9、造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。 虚拟企业。虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品. 学习型组织。 所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。 当代经济学理论（一） 公共选择理论（二）政府失败论（三）代理理论和交易费用理论 （一）公共选择理论1、公
10、共选择理论的演化 公共选择理论（Public choice theory ）发端于 20 世纪 60 年代初期，1957-1968 年是其研究最成功的 10 年。20 世纪 70 年代以后，公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。 作为公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择理论主要的传播者，布坎南教授获得了 1986 年诺贝尔经济学奖。 公共选择理论是西方经济学和政治学的一个重要分支，横跨经济学和政治学两个领域，用经济学的概念和方法考察政治领域中的集体决策，特别是政府决策的问题。 公共选择理论是当代公共管理发展的重要理论依据2、公共选择理论的基本命题
11、 公共选择的基本命题：公共选择理论是研究非市场性的集体决策的科学。 集体决策包含三层涵义：3、公共选择理论的研究特点 公共选择理论把经济学中有关“经济人”的假设引入到对人们政治行为的分析。 “经济人”被称为理性的自利主义者，它是公共选择理论方法论的基础。 经济学理论认为：一方面，任何人的行为动机都是自利的，另一方面，每个人在行动上都是理性的，能够最充分地利用所得到的各种信息来实现自身利益的最大化。4、公共选择理论的重要结论（1 ）与经济市场类似，政治市场也是由供求双方组成。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品（包括公共政策、公共
12、服务等） ，选民和纳税人获得公共物品并支付相应税收款项。（2）每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，都是利己的、理性的、追求自身利益最大化的个人。在进行选择时，如同“经济人”一样先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么他就会支持这项决策；否则就不支持甚至反对。（3 ）政府是一种组织，政治家和政府官员与普通人一样，具有自利的本性，以追求个人利益为行为准则。为了小集体的利益或者自身的利益，有可能会损害公共利益。而社会对政府行为的约束力较弱，一旦出现政府行为对公共利益损害的情况，社会往往束手无策。因此，对政府行为过分理想化的假设是非
13、现实的。（4 ）需要重新界定政府的作用，即：通过规则的制定与实施来保证人们选择、交易与合作的自由。 （二）政府失败论“政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应” 以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的
14、“政府失败论” 。1. 公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。布坎南等人认为导致公共决策失误的原因有多方面：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。 （2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。2. 政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监
15、督信息。3. 政府的内部性与扩张。（1）政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。（2）政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。以美国为例，1929 年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的 10%，而在 1949 年占 23%，1987 年占 34%。4. 政府的寻租活动。 寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租
16、金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。 现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。 （三）代理理论和交易费用理论 委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。1. 代理理论（Agent Theory）在现实经济生活中，委托代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。
17、委托代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2. 交易费用理论（Transaction cost theory）交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于 1937 年提出的。科斯将交易费用定义为运用
18、市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。 第二节 公共行政学的演进公共行政学发端于 19 世纪末期，以威尔逊的行政学研究 一文为标志。一、公共行政时期（188720 世纪 70 年代末） 二、公共管理时期（1980 年至今） 一、公共行政时期（188720 世纪 70 年代末）（一）传统的公共行政（18871960） 。这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家
19、或社会的管理中的地位日渐上升。1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。（二）新公共行政时期（19601980） 。1. 在政治与行政的关系方面，20 世纪 60 年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成
20、独立学科的趋势。 二、公共管理时期（1980 年至今）公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决 3 个问题：第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引
21、进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。 第三节 新公共管理“新公共管理” （New Public Management，NPM）一般是指 20 世纪 80 年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近 20 年来经济与合作组织（OECD ）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B 途径 ”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中
22、，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。西方各国新公共管理实践的共同特点：综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点：1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。4. 实现政府在公共服务方面的 “角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。
