1、1空间规划：改革路线图已经清晰首先要进行市县和省级试点的探索，在此基础上，提出我们国家的空间规划体系 规划二字，中国公众并不陌生。每五年制定一次的国民经济和社会发展规划，是指导国家经济和社会发展的纲领性文件。 然而，对于空间规划，绝大多数中国人却并不熟悉。与人们熟知的国民经济和社会发展规划相比，空间规划的周期更长，因而，规划一旦敲定，其影响也更为长远。 从这个角度看， “多规合一”这项改革，不仅影响重大，而且意义深远。 “多规合一”的改革路线图是怎样的？有哪些经验可以借鉴？本刊专访了北京大学城市环境学院教授林坚。 着眼长远利益 ?t 望东方周刊：中国的空间规划体系是如何形成的？现状如何？林坚：
2、中国的国土规划始于上世纪 80 年代以后。当时，经历了一番国家建设的高潮后，各地的用地需求很大，国家管理土地的需要由此而生。 1986 年，国家出台了第一部土地管理法，组建了国家土地管理局。此后，土地总体利用规划也应运而生。 2城市规划历史更久，今年是新中国城市规划 60 周年，中间有过停顿，改革开放以后又重新兴起。 如此一来，我们国家目前在空间序列上就有了两个大的规划：一是土地利用总体规划，二是城市规划。 后来，各个部门又陆续地推出了自己的规划。目前在国家层面，有研究发现，与空间有关的规划有 80 多种，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。 ?t 望东方
3、周刊：空间规划和五年一编的国民经济和社会发展规划有什么不同特点？不同的空间规划各自又有什么特点？ 林坚：除了空间规划，现在，我国还有一个发展规划序列，即国民经济和社会发展规划。这个规划起步比较早，五年编制一次，原来叫计划，现在叫规划。 与空间序列的规划相比，发展规划以短期的政策性规划为主，其周期比较短，目标性、政策性比较强，并依托多样化的行业规划或专项规划来支撑。 空间序列的规划以土地总体利用规划和城市规划为代表，这两个规划的周期比较长，比较考虑长远利益。其中，城市规划和土地利用总体规划又有不同，城市规划更多属于地方事权， 城乡规划法规定，城市总体规划由各级人民政府编制，较好地体现地方政府的诉
4、求。而土地利用总体规划主要体现国家意志， 土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划；具体操作按照中央统一领导、地方分级管理的原则，由各级人民政府负责编制本级行政区的规划，并3形成自上而下的调控、监管体系。 ?t 望东方周刊：是否会存在规划之间不协调的情况？ 林坚：是这样的。 我们国家有个特点，作为中间一级的政府，其管理“既有条条也有块块” ，也就是既接受垂直管理，也接受横向管理，因此其规制非常多。 这实际上是一个土地发展权管理的问题。土地发展权是一种权利，是开发利用某块土地的权利，比如一块土地能否建设、建什么、建多少等，但这种权利的获得需要经由行政权力的审批。国际上，
5、一般通过政府实施土地用途管制的方式来实现，像美国的土地使用分区、韩国的建设开发许可、英国的规划许可、瑞典的土地使用管制，等等。 现在，大家也逐渐意识到，国家的规划的确存在过多过乱、不衔接不协调的问题。 中央发现了这个问题，所以提出来，针对规划打架的问题，要求探索“多规合一” 、 “一张蓝图干到底” 。这个问题看得非常准，目标也非常明确。 “多规合一”被列为 336 项改革任务之一，因为缺乏成熟的经验，所以先做试点。 改革两步走 ?t 望东方周刊：具体的改革方向和可能的路线图是怎样的？ 林坚：围绕总书记的要求，国家发改委、国土部、住建部、环保部近两年来进行了一系列的研究，现在路线图是清晰的。 2
6、015 年，中央印发了生态文明体制改革总体方案 。从这一方案来4看，未来我国空间规划的体系和方向是明确的。具体来说，未来我国空间规划分为三级：国家级、省级、市县级。 按照有关部门的部署，先在市县进行试点，目前又在推行省级空间规划的试点。 ?t 望东方周刊：但是规划不仅是规划本身的问题，还会涉及到规划的法律地位和部门职能问题。 林坚：对，因此，改革的第二步，应该就是按照依法治国的理念，推进空间规划立法。 目前，试点地区在部门协调衔接的基础上编制了国土空间规划，但由于缺少法律法规的有力支撑， “多规合一”形成的国土空间规划不属于任何法定规划体系，试点地区普遍担心“多规合一”规划成果的约束力不足，成
7、为“过渡性规划” ，这也使得“多规合一”成果的作用大打折扣。因此，空间规划立法显得尤为迫切。相关部门需要适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建层次分明、功能清晰、衔接统一、运作高效的空间规划体系。相应的，随着空间规划体系的建立，部门职能分工也会更加清晰明确。 中国规划体系改革难度大 ?t 望东方周刊：国外是否有经验可供借鉴？ 林坚：各国情况差异很大。 比如，美国是以地方自治为主；欧洲相对来说简单一些，而且中央5政府的意志体现得也多一点，所以欧洲的规划总体是单一体系，管理架构也比较到位。 事实上，不少发达国家的规划大多是文字性的，很少落到地块，但是他们能把上一级的政策和规划落实。 ?t 望东方周刊：中国的国情和美国差异比较大，未必适合参考美国经验吧？
