1、1民兵制度与中国基层治理的演变，19491953毛泽东时代的基层治理有何种基本特征，其独特的面向何在，一直以来都是学界关注的重点之一。20 世纪 80 年代，政治学家 Vivienne Shue 和 Jean Oi 从国家和社会关系出发，认识到毛时代的中国虽然建立了一套完整的政治体系，但是政令在基层执行时，往往会和农民社区的利益、价值观产生碰撞，并形成折中的执行效果，他们将之称为“农民地方主义”和村民与干部之间的“庇护主义” ，1这一视角主要着眼于非正式的社会制度如何影响了正式制度的运作。 本文则从另一个角度展开讨论：毛泽东时代民兵制度这一正式制度历经革命和建国时期的熏陶之后，如何给基层治理打
2、下深深的烙印。民兵作为中共三级军事体系的底端，在为军队提供后备兵员的同时，因其所具有的强制权力，使之为基层社会的治理和动员提供了一种崭新的资源。因此，对民兵制度和政策变迁的考察，有助于解释中共基层治理的生成机制及其演变逻辑，并进一步展示了毛泽东时代国家政权的某些结构特征。为了便于论述，本文借助建国初中共中央和华北局及其辖区（主要是山西、河北和平原三省）的相关材料，对上述问题进行剖析。 民兵与国家新秩序的建设 中国共产党的民兵武装起源于苏维埃时期的赤少队（赤卫队和少年先锋队） 。抗日战争期间，在此基础上中共逐步发展起一套以民兵为基础2的三级军事体系，2从而在敌我拉锯的环境下，为建设稳固的农村根据
3、地提供可能。恰如聂荣臻和彭德怀等军事统帅所指出的，民兵一方面作为正规军的后备兵员;3另一方面配合正规军的作战行动，并保卫农村根据地内部的稳定和团结。4 1949 年，国共内战走向尾声，中共将国家新秩序的建设提上议程表。9 月，中国人民政治协商会议第一次全体会议颁布了共同纲领 ，勾勒出对战后政权建设的最初设想，其中军事方面规定实行“民兵制度”以“保卫地方秩序，建立国家动员基础” 。5由此可见中共试图将生成于革命年代的民兵制度融入到正式国家制度中。 需要注意的是，在抗日战争时期的根据地建设中，中共对各根据地的支持有限，除了重要人事安排和重大决策，在其他方面都是放任各根据地自主发展，自行尝试新的办法
4、以解决自身问题。6民兵制度亦不例外，抗日战争时期各个根据地相对独立，其所面临的内外形势差异较大，民兵的建制因而各不相同，各根据地存在着民兵、自卫队、自卫军、青年抗敌先锋队、游击小组等多种形式的群众武装组织;7解放战争期间，中共中央指示各根据地整顿群众武装组织，但战争尚未结束，各解放区都是结合各自的战时需要来编组民兵，例如东北解放区的民兵组织统称为“人民武装自卫队” ，区分为自卫队和模范自卫队两种组织;晋冀鲁豫解放区则根据民兵保卫村庄就地作战和配合主力远征支前的任务，将民兵分编为野战队和警卫队。8 如果要将民兵制度运用到基层社会秩序的建设中，首先须在政策上统一民兵建制，这方面的尝试最早见于华北局
5、。1948 年 10 月，华北局决3定统一建设华北地区人民武装，规定民兵的具体任务为对敌斗争、支援前线、维持后方治安和积极参加生产。这一决策在强调民兵军事职能的同时，凸显其参与政权新秩序建设的新任务。在组织架构上，华北局决定民兵在执行基本任务时受地方党政机构的领导;与此同时，作为民兵组织的领导机构，人民武装部是对应军区的组成部分，直接受上级人民武装部指挥。上述规定为建国后民兵组织制度的建设提供了经验。9 中共建政以后，在国家层面上开始推动民兵组织的制度化建设。1950 年 5 月 28 日聂荣臻在提交给毛泽东的部队编制报告中，计划在“各级司令部设人民武装部” 。毛批示同意后，105 月 31
6、日，中央军委决定“在军委成立人民武装部，统管民兵，实行普遍义务民兵制” ，11人民武装部则被视为兵役管理的机构。同年 9 月，中央军委规定将人民武装部划归到中央军委参谋部管理。1210 月，又正式提出“自上而下地建立人民武装的领导机构” ，并制定民兵组织条例 ，统一民兵建制、名称和人员征集，13这套制度设计基本延续了建国前华北局确立的民兵组织机制，将民兵组织置于国家军事结构中，隶属于中央军委的组织序列。 与民兵制度变迁相伴随的是，中共采取措施在实践上将民兵运用于基层社会秩序的重组、维护和巩固中。这在作为“共和国雏形”的华北建立政权新秩序的过程中，反映得尤为明显。1949 年 1 月中共基本解放
7、了华北全境，随着战争的结束，恢复经济、发展生产成为华北局的工作重心之一。14但华北地区的战乱甫定，加之该地区本属水旱灾荒频发之地，在某种程度上引致华北地区“抢粮” “破坏秋收” “铁路上的破坏4盗窃”的事件层出不穷，例如 1949 年 5 月，冀中定县发生抢粮骚动;8 月察哈尔省委向华北局报告当地铁路不断出现偷窃破坏事件，甚至有持枪破坏铁路的情况发生。15 为此，华北各地先后动员农村民兵组成“护秋队” “护路队”等，并试图以其（和村干部）为骨干，发动群众参与其中，旨在藉此维护基层社会的经济和社会秩序，推动华北地区经济的恢复。1949 年 9 月华北局的一份通报，重点肯定了“以党员干部、民兵为骨
8、干，号召群众按居住地、地段自由结合”的组织模式，而反对片面以行政力量组织群众，或仅依靠少数民兵下地巡逻的工作方法，认为前者易引发“强迫命令” ，后者则“收效甚微” 。16在此之前，河北省委明确提出：“民兵今后主要任务为努力生产，维护交通，配合地方武装剿匪防特维护社会治安以保护建设。 ”17 问题在于，建国前民兵制度主要服务于中共的军事动员，将其纳入基层社会的治理结构中，难免会在融合过程中产生新问题。作为统一民兵建制的先行者，建国前后华北局及其辖区内各省反映了两个方面突出的问题。 第一，在自上而下建立基层民兵组织的过程中，地方社会与正式制度建构不可避免会发生冲突。受战争时期中共形成的敌情观念影响
9、，这被理解为民兵组织内部阶级成分“不纯” 。1950 年 3 月，平原省湖西专区单县发生“抢粮骚动” ，这次事件中有 58 名民兵参与，其中 37 名民兵在事件处理中被收回枪支并开除队籍，平原省委在总结教训时，将“村级组织不纯”列为原因之一。18 华北局内部通报大体将此类问题5发生的原因归结为两点：一是地方干部“麻痹轻敌” 。1950 年 78 月，绥远托县发生所谓“民兵叛乱”事件，基层民兵携枪参与地方暴动。对此，华北局认为根源是县领导“麻痹轻敌，将反动政权遗留下的自保自卫武装未加严格整顿，即改为民兵 ，对之盲目信赖”;19二是村干部的作风和政策问题。同年，时任山西省委副书记赖若愚在对晋南工作
10、的检查报告中，指出村干部自身作风不好，以及对中农政策不当，导致“有一部分民兵，确实为反动分子所掌握” ，8 月，华北局内部通报了这份检查报告，并批示“干部思想作风不好几乎是华北普遍现象” 。20 需要说明的是，华北局在检讨民兵制度发展面临的种种问题时，主要将其归为内因作用的结果，这源自于中共初掌国家政权，自身内部短暂地形成了谨慎克制的政治文化，所以遇事多反思自身问题。 第二，民兵武装在基层干部的领导下介入治理，一定程度上引发基层干部、民兵与民众的冲突，进而损害中共政权在基层社会的形象。这被归结为村干部和民兵“强迫命令主义”和“滥用权力”的结果。1949年 5 月华北局向中共中央的秋征工作报告中
11、，检讨了村干部“强迫命令作风” ， “对不交或迟交公粮的群众，有用扣押、吊打、挨冻、游街等恶劣办法者” ， “纠正干部的自私本位思想和强迫命令作风”被列为华北局当时的工作重点。21而民兵武装正是村干部“强迫命令”权力的重要组成部分。1950 年 1 月，平原省复程、嘉祥等县发生会道门骚乱事件，华北局在 3 月的通报中，将事件的起因归结为“我们内部不纯，干部作风恶劣” 。22同月中纪委针对该事件的通报中，提到：“（民兵）不但认识差，觉悟低，而且手里又拿有武器，很容易侵犯群众利益” ， “使得6党和政府脱离了群众” 。23 总而言之，在建国前后，中共试图通过种种举措，理顺民兵的组织隶属关系，并将其
12、渐渐融入地方基层治理之中，但是作为掌握武器的基层组织，民兵本身的构成和状况却严重地阻碍了这种融合。 抗美援朝、 “镇反” 与普遍民兵制的建立 虽然存在上述问题，但民兵制度在建国初期仍自上而下初步建立起来。抗美援朝在其中起到了重要的助推作用：1950 年 10 月中共决定出兵朝鲜，兵员需求陡增。面对兵员征集中的种种问题，中共的军事将领习惯以战争时期的思维来处理，推动传统民兵制度的建设，以实现兵员的补充。当然，藉助民兵制度来补充中国人民志愿军的兵员，还与当时中共的现实处境有关。1949 年 9 月的共同纲领即规定，新生政权在推行民兵制度的同时， “准备在适当时机实行义务兵役制” 。然而，当时中共政
13、权在征兵上依然严重依赖民兵制度，1950 年 7 月聂荣臻指出，如果直接采取义务兵役制的征兵模式， “新区人民是非常害怕的，这必须采取过渡办法” 。因而需借用老区的民兵征兵制， “新区可在反霸、减租、土改过程中组织民兵加以训练，一边在这个基础上逐渐过渡到正规义务兵役制” 。24在抗美援朝的推动下，基层民兵的数量和规模迅速扩大，1951 年仅山西一省就发展了民兵二十万。25 与抗美援朝同期展开的镇反运动，其主旨是清理各类“反革命” ，26但随着中心工作的展开，也影响到了当时民兵政策的调整。1950 年11 月，张经武（时任中央军委人民武装部部长）强调“国民党残余匪帮7在美帝国主义掩护之下” “在
14、大陆上组织土匪和特务和我们捣乱” ，革命尚未完全结束，而民兵作为“人民解放军强大的后备军” ，应当“从有重点的发展到普遍的发展” 。27此外，由镇反运动产生出大量的受管制人口，平原省湖西专区受管制人口一度高达千分之二，而人民武装力量是基层人口管制的重要依仗，这也推动了中共建立普遍民兵制的进程。28 反过来，前述民兵制度建立过程中地方社会与中共政权的冲突，对镇反运动的展开过程与政策制定亦有影响。1950 年末，在平原省委直属干部会上，省委书记吴德指出，平原省农村的民兵组织正受到“匪特”的严重渗透，并举例道：“如破获之抢劫案，我民兵干部竟占百分之二十五;濮阳有六十七个道徒悔过，其中民兵村干党员占百
15、分之二十七。 ”对此，吴德指示平原省委直属干部应提高对于反革命分子的警惕，并对之采取“坚决镇压”的态度。291951 年 2 月，中央人民政府委员会批准公布的惩治反革命条例 ，更是明确规定策动、勾引或收买“民兵进行叛变，其首要分子或率队叛变者，处死刑或无期徒刑” ，其他参与者“处十年以下徒刑，其情节重大者，加重处刑” 。30 换言之，建国初民兵制度的发展与当时国内外政治情势的变化密不可分，但国家新秩序的建设已经成为彼时中共的工作重心之一，这也反映到了国家对民兵职能的定位上。1951 年 4 月，中央军委发布指示，动员全体民兵参加生产，号召民兵同时成为“参军参战的模范”和“劳动生产模范” 。5
16、月中央军委再次发布指示，明确民兵的主要任务为：“担负国家动员任务，参军参战，战争勤务，维持与巩固后方治安，并积极8参加地方生产建设事业” 。 抗美援朝运动给国内经济带来巨大负担，随着这一问题日益凸显，31民兵参与经济建设具有了更实质性的含义。1951 年 12 月，中共中央决定开展增产节约运动，民兵亦被动员参与其中。1952 年，山西省军区要求省内老区百分之九十、新区百分之六十以上的民兵，有组织地参加生产互助合作运动。32同年，山西省人民武装部重点批评了“咱当民兵队长，就不能再当互助组长”的观念，并指示“大量发展民兵必须与爱国增产运动结合” 。33概言之，在军事职能之外，民兵还被赋予了维持地方
17、稳定和经济建设的双重任务。 抗美援朝运动给国内经济带来的巨大负担，对民兵制度变迁还有另一重影响：中共冀图通过重点整编军事部门，34减少军费支出，确保将有限的财力投入到经济建设当中。因此，实行义务兵役制被提上了中央军委的日程。1951 年 12 月，中共中央要求各地组训民兵，为义务兵役制的过渡作准备。在这一决议中，明确规定将有一定军事训练根基的民兵作为义务兵役的征兵对象。35这表明中共意图实现义务兵役制和民兵制之间的并轨。 1952 年 8 月，聂荣臻在给毛泽东和中共中央的报告中，提出“在已有民兵 1860 多万人的基础上，按农村总人口 9%的比例实行普遍民兵制，并在县一级建立基干民兵团，加强组
18、织训练” ，这里基干民兵团是“实行义务兵役制时的征兵对象” 。3612 月，中央军委正式颁布民兵组织暂行条例 （以下简称暂行条例 ） ，37决定在全国范围内实行普遍民兵制。 值得进一步讨论的是，由于民兵既处于中共三级军事体系的底端，9同时又处在基层社会治理结构中，所以普遍民兵制的设计者就不得不面对如何平衡上级人民武装部（军委）垂直管理和同级党委、政府平行管理的问题，这突出表现在中共关于人民武装部和人民武装委员会的组织设计中。根据暂行条例的规定，人民武装委员会隶属于中央军委序列，同年 12 月 14 日，中央军委颁发文件，详细规定了人民武装委员会的管理办法，提出其应吸纳“有关部门的主要干部” ，
19、大区级以下人民武装委员会主任由同级党委书记兼任。38人民武装部则是同级人民武装委员会的办事机构。 暂行条例规定在上级人民武装机关之外，各级人民武装机关及其所属之民兵还“应接受同级人民政府之领导” 。39 以上制度设计大体延续了涉及建国前华北局的思路，但又做了更为细致的规定，一方面确保自上而下对基层社会的军事动员能力，另一方面为人民武装部与同级政府部门、群众团体的协作提供一个管道，使得民兵制度在基层社会得以有效地运转。由此，普遍民兵制在国家政策层面上正式固定了下来。 民兵组织管理的短暂下沉 由暂行条例的规定可见，纠正基层干部和民兵“强迫命令作风”和“滥用权力” ，是中共建设普遍民兵制的重点环节。
20、其规定“凡小队、分队、中队、乡（行政村）队之干部，均由队员民主选举” ，意欲通过民主选举的办法来限制基层干部、民兵的权力滥用。40然而，主要掌握武器的基干民兵“除在集中执行任务及集中训练时由团、营指挥外，平时教育训练仍属乡（村）队部建，不脱离原有的民兵的组织” 。41这就为基层干部动用国家强制权力提供了一个制度化渠道，中共所担忧的10“强迫命令作风”和“滥用权力”现象难以就此消弭。1953 年 1 月，中央军委参谋部组织工作组，检查河南、山东、安徽和广东地区的民兵工作。人民武装部长傅秋涛在 3 月的报告中指出“民兵及民兵基层干部的强迫命令、违反乱纪是严重的” 。42 与此相关的一个问题是，尽管
21、在普遍民兵制的架构设计中，军事职能与国家建设的工作被整合起来，但实际操作情况却不尽如人意，具体表现为三个方面： 第一，民兵参与经济建设的政令，在基层社会往往无法得到有效执行。1953 年 2 月下旬以来出现全国范围内的农村劳动力流入城市现象，根据中共中央同年 4 月对流入北京的农民的身份统计，其中 4%是还乡转业的荣退军人及民兵、村干。43 第二，民兵制在基层社会的建立，在某些时候会对乡村的农业生产产生消极影响。1953 年 3 月，河北省委向华北局的报告指出，劳动力外流不仅严重影响了农村地区的春耕生产，还使得当时中共大力推动的互助合作运动停滞不前、甚至倒退。在总结原因时，河北省委指出其中之一便是“扩军和建立民兵基干团的影响（因山东正在扩军，坏人造谣今年要扩三次兵） ，有些青壮年怕参军” 。44 第三，如果将民兵纳入国家军事结构中，国家财政就不得不担负这支非正规军的补贴经费，由此反而会妨碍国家的经济建设。1952 年 11 月参谋部例会上，中央军委人民武装部提出的向全国 3000 万民兵补助人民币 3000 亿元（为建国初旧币，折合新币 3000 万） ，并提出：在向财政部的报告中应说明，这比过去已经节省得多，由此足见民兵所带来的财政
