1、延迟退休： 需要关注的几个问题隆安律所上海分所劳动法实务荩延迟退休年龄政策作为一项国家战略， 与放开 “单独二胎” 政策的目标是完全一致的， 就是基于我国人口红利的减少而增加劳动力存量供给的战略选择。荩我国宜以工作年限为基础， 采用渐进式、 差异化、 有弹性的退休年龄政策。荩延迟退休年龄政策， 正是在劳动人口平均受教育年限不断提高、 平均入职年龄延后、 人口平均寿命延长、 老龄化程度不断加剧和经济发展水平不断提高的背景下做出的适应性选择。延迟退休年龄的政策出发点劳动力不够还是养老金不够？任何公共政策都是对经济社会发展条件和民众诉求的回应， 延迟退休年龄政策也不例外。开始于上世纪 70 年代的计
2、划生育政策在控制人口方面作出了巨大贡献， 但也带来了严重的社会问题， 具体表现为人口结构失衡、 劳动年龄人口不足、 人口老龄化程度加剧。国家统计局数据表明， 从 2012 年开始， 我国劳动年龄人口首次下降。2012年比 2011 年净减少 345 万人， 2014 年又比 2013 年减少 371 万人。 如果没有必要的政策干预， 这一趋势将进一步持续。2014 年末， 我国 60 周岁及以上人口达 21242 万人， 占总人口的 15.5%， 65 周岁及以上人口为 13755 万人， 占总人口的 10.1%。2033 年前后， 我国 60 周岁及以上人口将翻番到 4亿人， 平均每年增加
3、1000 万人， 最高年份将增加 1400 多万人。开始于上世纪 90 年代的养老保险制度， 在经历了国企改革的配套措施、 市场经济发展的支持政策、 社会稳定与和谐发展的重要保证 3 个阶段之后， 已成为我国经济社会发展的基本制度。 这种逐步扩大服务人群、 渐进式发展的养老保险制度，对于全面深化改革和提高人民社会福祉发挥了重要作用。 但是，在渐进式发展过程中， 养老保险制度中的 “老人” 没有完全的基金积累， “中人” 只有部分基金积累，只有 “新人” 有全额的基金积累。 从我国养老保险制度实施的那一刻起， 所有达到退休年龄的人都要领取养老金或退休金，单靠个人和企业缴费无法实现养老金的当期收支
4、平衡。 因此， 养老金的缺口问题是一个历史问题， 只有在发展过程中通过时间积累而形成的经济积累来解决。我国延迟退休年龄政策正是在上述背景下提出的。 本质上， 这一政策通过制定法定年龄， 均衡个体的劳动贡献与退休福利， 均衡社会的劳动人口与抚养人口， 进而均衡经济发展与社会福利水平。 因此，延迟退休年龄政策作为一项国家战略， 与放开 “单独二胎” 政策的目标是完全一致的， 就是基于我国人口红利的减少而增加劳动力存量供给的战略选择。如何延迟退休年龄：因人而异还是一刀切？不同的人口、 经济和社会语境下， 个体或者高龄劳动者的利益诉求迥异。 国外实践表明， 从退休制度的创立， 到提前退休的兴起， 再到
5、延迟退休的浪潮，无不映射出经济社会发展的特定背景和矛盾。 在全球人口老龄化和平均寿命不断增长的背景下，各国纷纷采取调整退休年龄的政策，逐步提高弹性退休年龄， 设计提前退休的限制资格条件和延迟退休的激励机制。退休年龄的决策调整是一个复杂的过程， 它与一国经济发展程度、 产业结构转型、 工作方式变化以及人口老龄化等因素相关， 并涉及到劳动者、 雇主和政府之间的三方博弈。 与工业革命和大机器生产相关的退休政策， 最初由于劳动力流动性较弱， 一些国家往往简单地以自然年龄 （一 刀切） 决定退休年龄。 市场经济建立以来，许多国家通过退休年龄的决定性因子与决定机制来确定退休年龄。 在这一机制中，退休年龄的
6、决定往往与工作年限相挂钩，工作年限反映的是个体的社会平均劳动贡献， 与初始劳动年龄、 劳动人口受教育程度有关。一般而言， 在以自然年龄决定的退休年龄政策中， 劳动者受教育程度越低， 初始劳动年龄越小， 工作年限则越长； 反之，劳动者受教育程度愈高， 初始劳动年龄愈大， 工作年限则愈短。 在以标准年龄决定的退休年龄政策中， 则可以平衡受教育程度等个体因素差异而带来的制度不公， 从而大致实现不同年龄、 不同受教育程度、不同性别的劳动公平。根据目前实际退休年龄的现状， 我国宜以工作年限为基础， 采用渐进式、 差异化、有弹性的退休年龄政策。所谓渐进式， 就是根据我国人口、 经济与社会发展条件的变化，
7、采取 “95（99）=标准退休年龄+工作年限” 的思路， 在 “95 制” “96 制” “97 制” “98制” 和 “99 制”等 5 个方案进行优选、 渐进。 （上述 5 个方案的命名方法是， 以 “95 制” 为例， 即年满 60 岁、 工作年限满 35 年；“96 制” 即年满 60 岁、 工作年限满 36 年；以此类推。 编者注）1.当我国劳动力人口的平均受教育年限达到 11 年，人口平均寿命达到 75 岁，人口老龄化率在 16% (60 岁以上人口比率) 或 10% （65 岁以上人口比率）， 经济总量达到 10 万亿美元时，启动 “95 制”。政策目标是将我国平均退休年龄从目前
8、的 53 岁提高到 56 岁，政策内容是每一劳动者的最低工作年限为 35 年，法定退休年龄为 63 岁。2.当劳动力人口的平均受教育年限达到 12 年，人口平均寿命达到 77 岁， 人口老龄化率在 21%或 14%， 经济总量达到 18 万亿美元时，可以启动 “96 制”。即我国平均退休年龄从 56 岁提高到 58 岁， 每一劳动者的最低工作年限为 36年， 法定退休年龄为 64 岁。3.当劳动力人口的平均受教育年限达到 13 年，人口平均寿命达到 79 岁， 人口老龄化率在 29%或 21%， 经济总量达到 30 万亿美元时，可以启动 “97 制”。即将我国平均退休年龄从 58 岁提高到 6
9、0 岁， 每一劳动者的最低工作年限为37 年， 法定退休年龄为 65 岁。4.当劳动力人口的平均受教育年限达到 14 年，人口平均寿命达到 81 岁， 人口老龄化率在 31%或 24%， 经济总量达到 35 万亿美元时，启动 “98 制”。即将我国平均退休年龄从 60 岁提高到 62 岁， 每一劳动者的最低工作年限为 38 年，法定退休年龄为 66 岁。5.当劳动力人口的平均受教育年限达到 15 年，人口平均寿命达到 83 岁， 人口老龄化率在 34%或 25%， 经济总量达到 40 万亿美元时，启动 “99 制”。即将我国平均退休年龄从 62 岁提高到 64 岁， 每一劳动者的最低工作年限为
10、 39 年，法定退休年龄为 67 岁。所谓差异化， 就是针对不同类型劳动者采取差异化的退休年龄政策， 使不同劳动者的劳动权利和社会保障权益得以充分保护。从个体差异的角度， 退休年龄与劳动者个人的生理年龄、 工作性质、 教育水平、性别差异、 职位级别、 工龄和当期养老金水平有关。 一般来说， 生理年龄越小， 退休年龄应该越高。 脑力劳动者的退休年龄应比体力劳动者高。 受教育水平高， 退休年龄应该越往后推迟， 以充分发挥人力资源。 一般女性的退休年龄都会比男性低，最主要的考虑是女性在生理条件上要弱于男性， 但是随着工作条件的改善和对女性的保护， 许多女性所从事的工作并不具有太多的生理条件限制。 随
11、着女性受教育水平的提高， 如果高学历女性的退休年龄比男性还低， 将使得女性人力资本大量流失。即使是没有太多工作技能的女性， 低龄退休使其积累的退休金少于同样条件下的男性， 老年贫困女性也要远远多于老年贫困男性。 此外， 当期养老金水平越高， 往往也会诱使劳动者更倾向于提前退休。因此， 在退休年龄政策调整时， 应该制定机制， 使每个劳动者的实际退休年龄呈现出差异化特征。 这一退休年龄的决定机制就是 “标准退休年龄+工作年限”。所谓有弹性， 就是每一个劳动者可以在最低退休年龄 （最低工作年限） 与最高退休年龄 （法定退休年龄） 之间进行自主选择， 对于自愿选择延迟退休的劳动者在养老保险待遇计发中予
12、以激励。最低工作年限具有强制性， 即劳动者若无不可抗拒的意外因素， 不得提前退休。在两个指标之间 （弹性区间） 劳动者具有可选择的自愿性。 劳动者身体健康， 本人有意愿继续工作， 而社会又有适当的工作岗位， 则政策可允许该劳动者延迟退休，并在养老金待遇中给予激励。 这种弹性退休制度既是对劳动者权益的保护， 也是劳动者履行社会责任 （义务）的体现。延迟退休年龄政策的适应性选择：单兵突进还是协同改革退休年龄政策调整， 是一国在其约束条件下的适应性选择。 我国延迟退休年龄政策， 正是在劳动人口平均受教育年限不断提高、 平均入职年龄延后、 人口平均寿命延长、 老龄化程度不断加剧和经济发展水平不断提高的
13、背景下做出的适应性选择。从我国经济社会的整体角度， 延迟退休年龄政策将会产生积极影响。 延迟退休年龄将会增加劳动力存量， 缓解因人口红利减少而造成的劳动力供给不足， 对储蓄、投资和消费将产生积极影响， 从而保持或提高经济的竞争力。 延迟退休年龄增加劳动者的在职收入， 并通过延长缴费年限从而相对提高退休后收入， 平滑个体在职业生命周期中的收入分配曲线， 进而缩小人群之间的收入分配差距。 延迟退休年龄对经济发展程度较高 （第三产业增加值超过 GDP50%）的地区，有可能提供更多的就业机会 （第三产业的可替代性较强）。 客观上，延迟退休年龄也会因为参保者延迟领取养老金而增加养老保险基金的收入， 延缓
14、养老基金的支出步伐， 对养老保险基金收支产生累积效应。延迟退休年龄， 对不同性质劳动者的收入分配产生显著影响， 进而影响公众对养老保险制度的心理预期。 因此， 在制定延迟退休年龄政策方案时， 就应充分考虑不同劳动者的利益和诉求。 通过精细化的方案设计， 实行差异化政策， 最大限度地保障不同劳动者的养老保险权益。 并且，在实施延迟退休年龄政策的同时， 科学改革养老保险制度。 缴费型养老保险制度的核心， 是费基费率、 缴费年限与工作年限（退休年龄） 的动态平衡。 在我国养老保险制度 “并轨 ” 的背景下， 降低缴费率、 规范缴费基数、 延长缴费年限 （将目前 15 年最低缴费年限延长至全职业过程缴费）、 延迟退休年龄， 是我国目前养老保险制度改革的关键要素。 只有与养老保险制度协同改革， 不仅促进延迟退休年龄政策顺利实施， 而且养老保险制度改革也能够达到理想效果， 增强社会公众对延迟退休年龄政策与养老保险制度的信心。
