1、1新常态下避灾移民城镇化安置模式研究摘 要：随着人地矛盾的日趋加重，传统大农业安置方式面临越来越大的困难。以城镇化安置作为避灾移民安置思路，不仅能很好地解决人地矛盾问题，而且会促进城镇化发展，实现一举多得。以陕南移民为例，提出在新常态下，因地制宜，采取城镇化安置模式，以实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。 关键词：新常态；避灾移民；城镇化安置；陕南 Abstract： With the increasing contradiction between human and arable land， the traditionalagriculture-basedway of relocatio
2、n is facing more and more difficulties.Urban-based relocation， as a new solution not only to the problem but a promotion to urbanization as well， is considered a win-win choice. We put forward the urban-based relocation under the New Normal background according to the local conditions， in orderto ac
3、hieve the goal of “move out， live firmly， and become rich“. Key words：new normal ； disaster-averse resettlement ； urban-based relocation ； southern Shanxi 中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2016）-11-25（5） 21 引言 新中国成立以来，在移民安置方面，尤其是重大建设工程移民安置，有很多种方式，按照是否外迁，可以分为就地安置和外迁安置；按照是否给移民土地生产资料，可以分为有土安置和无土安置；按照移民
4、搬迁后的生产生活方式，可以分为农业安置和非农业安置；按照移民的居住方式，可以分为集中安置和分散安置。其他类型的还有避灾移民、生态移民、扶贫移民等，而“以农为主，以土为本”的大农业安置方式是传统移民安置所遵循的原则。 避灾移民是指为躲避频发的自然灾害，在灾害发生前，自发或有组织的大规模人口迁移现象。与传统的事后救援不同，避灾移民改变了人与天斗的旧思维，旨在把居住在危险地带、偏僻山区的群众集中搬迁到宜居地区，保障生命和财产安全，改善生存发展条件，实现脱贫致富。近年来，由政府组织进行的避灾移民，是国际社会常态，迁移原因则包括躲避频发的干旱、洪水、狂风、滑坡、泥石流、山崩、暴雨、冰雹、蝗虫、海啸、火山
5、爆发、瘟疫、地震等自然灾害。面对频发的自然灾害，将人们从灾害频发的山区搬迁出来，既减少了人类活动对大自然的干扰，又减少了灾害对人类生命财产的威胁，是双赢的选择。 陕南地区地处秦巴山区腹地，地形地貌复杂，地质环境脆弱，长期以来深受地质、洪涝等自然灾害威胁。据统计，2001-2010 年间，共发生地质灾害两千多起，造成 590 多人死亡或失踪，直接经济损失 460 亿多元。面对这种局面，从 2011 年 5 月起，陕南启动了中国有史以来最大规模的避灾移民工程。 3我国是一个耕地资源紧张的农业大国，农村人口自然增长和耕地逐年减少所带来的人地矛盾正日趋严重，传统“以农为主，以土为本”的大农业安置方式面
6、临越来越大的困扰。基于人多地少、环境容量有限的客观现状，本文以陕南避灾移民为例，论述在移民安置工作新常态背景下，符合我国国情的避灾移民城镇化安置模式。 2 避灾移民城镇化安置模式的内涵及外延 2.1 避灾移民城镇化安置模式含义 我国学者对于移民城镇化安置模式中，与城镇化安置相关的研究有：高奇（2000）提出兴建“移民城” ，集中实现农村移民非农化的观点；杨文健（2004）以飞来峡水库为例，提出城乡联动移民安置模式；蔡依平（2006） 、郑瑞强（2011）提出移民安置模式选择必须考虑多种因素，因地制宜，根据实际情况，进行多样化合理组合安置；冯海军等（2013）将水库移民城镇化安置界定为一种“无土
7、、少土”的农村移民安置模式，是指将移民搬迁到城镇或新建移民集镇进行生活安置，将移民劳动力逐步由传统农业向非农产业转移，最终实现移民人口转移的新型安置方式。施国庆等（2015）按照空间选择模式将移民城镇化安置模式分为集镇安置、县城安置和中心城市安置。 本文涉及的避灾移民城镇化安置是广义上的城镇化，是将处于灾害频发地区的居民转移出来，向现有城镇靠拢或集中新建城镇社区，把移民的发展和新型城镇化建设结合起来。生产安置采取因地制宜，以二、三产业安置为主；生活安置在市、县或离城镇较近的区域，移民安置区配有相应的水电医校等基础设施，采取城镇社区管理模式。城镇化安置4模式又以小城镇为主，因为小城镇是联系农村和
8、城市的纽带，兼具城市性和农村性，生活成本相对低，移民更容易适应。 与传统大农业安置最大的区别在于，由农村向小城镇靠近，由较分散到相对集中，因地制宜，结合产业形成移民区经济发展的持久动力，原有的自留山、自留地实现土地流转，使避灾移民和新型城镇化建设相结合。生产方式则较为灵活，采取“政府引导，群众自愿” ，以二、三产业为主，大部分移民不再从事以农业为主的生产，移民原有的土地可以自愿流转，也可以既打工又务农。按照“移民搬迁、小城镇建设、农业现代化”三位一体的创新思路，将避灾移民搬迁与产业发展结合、与新型城镇化建设结合、与新农村建设结合。陕南移民搬迁可以视为在特定范围内进行的以政府为主导，市场为辅助的
9、城镇化推进模式。但是，这个特定范围的新型城镇化绝对不能以一元化方式来推进，而要结合小城镇化、农业现代化、新农村建设、新型社区建设等，以人为本、多元并举的战略思维来推进。 2.2 避灾移民城镇化安置的政策背景 2.2.1 新型城镇化大背景 党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2014 年政府工作报告提出，要着重解决好“三个一亿人”问题，其中包括引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化。 国家新型城镇化发展规划（2014-2020） 于 2014 年 3 月16 日颁布，并且在城镇规划目标中提出，要有重点地发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大
10、城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统5筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。 2.2.2 新型农村社区建设 中央在关于新型农村建设的政策中提出，小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，引导金融机构按市场经济规律支持小城镇发展，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制。政府依托现代农业园区、工业园区和旅游景区建设，引导搬迁户从事务工、经商、旅游服务等二、三产业，搬迁户收入由单一的种养业，逐步向
11、加工业、运输业、服务业、劳务输出等多元化转变，拓宽增收渠道，加快致富步伐。2.3 避灾移民城镇化安置的优势 2.3.1 移民城镇化安置缓解山区贫困 山区的一般特点是，地广人稀，生产生活条件恶劣，人均耕地不足，产业发展滞后，商品化程度较低，发展困难，脱贫致富难度大。如果村民始终在山里，恶劣的生存条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入。在尊重群众意愿的基础上，如果能够把移民引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区，分类引导农民就地、就近有序进城入镇，就能为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业创造条件；另一方面，随着山区人口有序进城入镇，促进了农民承包地、山林等经营权的流转，较好化解了以户为主的生产经
12、营模式对农业现代化的问题。近两年，陕南农民人均纯收入增长幅度高于全国和全省平均水平，充分证明移民城镇化安6置的显著作用。 2.3.2 城镇化移民安置整合公共资源 山区群众居住分散，解决基础设施问题成本高。相比而言，城镇的交通、通讯、供电、供水以及科教文卫等方面的公共基础设施更为齐全，建设、维护成本也相对较低，而且由于人口相对集中，公共设施的利用率也较高，更为经济。通过移民搬迁，较好地发挥了资源聚集效应，探索加快“城” “乡”融合、促进公共服务均等化的途径，这是陕南移民搬迁“稳得住，能致富”的关键之举。 2.3.3 城镇化移民安置缓解人地矛盾 陕南三市绝大部分地区耕地少、坡地多、土层薄、质量差、
13、产量低，生态环境敏感度高，人地矛盾突出。多数移民安置后，人地矛盾更加突出，面临环境容量不足，基础设施落后，产业单一等问题。另一方面，安置区土地资源紧张，农业安置难度较大。避灾移民城镇化安置既能节约土地，提高资源利用效率，又能达到较好的防灾减灾效果。 2.3.4 城镇化安置促进农业现代化 随着山区人口有序进城入镇，必然为农民耕地、山林等经营权的分离和流转创造条件，为化解以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约奠定基础，为小农经济向社会化大生产迈进提供现实需要。以城镇化安置为契机，可促进工业化、城镇化、农业现代化的“三化”协调，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展。 2.4 避灾
14、移民城镇化安置的可行性 2.4.1 自然资源可行性 7迁入地资源环境条件是影响生态移民安置模式选择的首要因素，因此，选择什么样的移民安置模式，必须综合考虑区域内资源环境条件和资源环境的人口承载能力。迁出地一般地质环境脆弱、气候变化频繁、拥有大型建筑工程，以滑坡、崩塌、泥石流等为主的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、发生频繁的区域，通过搬迁让群众彻底离开“灾害源” ，有效保障人民群众生命财产安全。安置区主要为资源环境承载能力强、地质、气象灾害风险小、产业发展前景好、可以较大规模集聚人口的区域，适宜在县城、建制镇和集镇进行移民安置。同时，城镇的区域承载力要强于同等条件下的农村，能够确保迁入地的生
15、态环境不致遭到破坏，实现经济、社会与自然、生态的协调发展。 2.4.2 经济可行性 安置区社会经济发展状况是影响移民安置效果的另一重要因素。把贫困人口聚集到城镇等经济条件好的地区，彻底刨掉穷根，可促进贫困人口脱贫致富；另外，搬迁实现了公共财政资金与人口“两集中” ，较好地发挥了资源聚集效应，促进“城” “乡”融合和公共服务均等化。在进行安置区选择时，要评估安置区环境容量，尤其是产业发展情况，是否有较强产业支撑能力和发展潜力，选择经济社会发展水平较快速的县、建制镇。选择条件主要包括两个方面：一是经济发展基础。迁入地要具有产业优势、区位优势，能够为移民发展后续产业或从事第二、第三产业提供空间和条件
16、，避免移民因搬迁而失业或失去收入来源，即经济陷入边缘化，进而产生社会和心理的边缘化，对安置区的社会稳定产生影响。二是公共服务设施。城镇社区相比较农村社区具有较为完善的公共8服务设施，能够有效满足移民对公共服务设施的需要。 2.4.3 社会可行性 城镇化安置能够将“移民搬迁、新型城镇化建设、新农村建设”结合起来，有效改善受灾害影响的农民的生产生活条件和发展环境，加强农村产业培育和农村劳动力素质培训，加快农场内人口外迁步伐，促进农民向而、三产业有序转移。搬迁属于相对集中安置，并没有大规模破坏移民原有的交际圈子，不会成为影响安置区社会稳定的因素。 2.4.4 移民自身可行性 采用不同的安置模式，移民
17、的社会适应过程不同，因而对移民在经济条件、文化素质、适应能力等方面的要求也不一样。从经济条件看，由于移民大多属于贫困人口，在安置模式的选择上要考虑脱贫的因素。而采取有土安置，即一家一户的传统耕作，没有形成集约化与规模效应的现代化农业，移民的收入仍不能保证。从文化素质看，移民迁入新的城镇安居，原有的生产、生活方式大多会发生改变，原有的生产技术、谋生技能难以运用，需要进行必要的技术技能培训。从适应能力看，现在农村的年轻人外出务工频繁，城镇生活的适应能力较强，部分老年人适应能力较弱，因此需要更加注重老年人城镇化的适应。 3 陕南移民城镇化安置路径及思考 3.1 搬得出城镇化安置的必要前提 “搬得出”
18、是实施陕南移民搬迁安置工程的前提。陕南移民搬迁对象主要为受地质灾害、洪涝灾害或其他自然灾害影响严重的村、户，他们大多距离行政村中心较远，基础设施、服务设施落后，发展条件较差，9经济收入来源少。陕南的移民安置应当与城镇化建设一并推进。在充分尊重移民意愿的基础上，凡是有条件在城镇安置的，尽可能采用城镇化安置模式。在靠近城镇、川道的安全地带上建设安置房，一方面，城镇附近的水电路基础设施较完备，能够改善移民的生活居住条件；另一方面，有些移民有进城意愿，希望在外面务工，城镇化安置更能满足其愿望。 城镇化安置的核心问题是安置方式、安置地点、户型标准和新社区建设这几个方面。在移民搬迁安置方式上，要尽量以集中
19、、非农化为主，充分考虑陕南山区的实际，因地制宜，实行集中安置、分散安置和有土安置、非农安置相结合；在安置地点的选址上，继续遵循“三避开，三靠近”原则，即避开地灾隐患点、避开洪涝灾害隐患区、避开自然保护区；向城镇、产业园区、中心村靠近；在户型标准上，应充分考虑群众的生活习惯和传统习俗，建设不同面积户型供移民自主选择，满足不同搬迁移民需求；对于集中安置点新建社区，要加强搬迁移民的管理与服务，以满足不同搬迁移民的需求；在新社区建设上，要实施社区综合配套工程，妥善解决搬迁群众关心的交通、饮水、广播电视、通讯覆盖、就医、购物、娱乐、子女上学等民生问题。同时，已搬迁入住的移民，应当向其颁发国有土地使用证和
20、房屋产权证，为将来移民房屋进入市场流通奠定基础。 城镇化的核心是人口城镇化，通过城镇化安置，改变了农民的居住条件、生活环境和生活理念。一方面让移民享受着城镇的居住条件、生活环境、便捷交通、教育与医疗卫生资源。并且，其住房的产权归属又10从法律层面得以明确，这种激励措施能够让一部分有积极性的老百姓先搬迁出来，通过他们的示范带动效应，让更多的老百姓自愿加入到搬迁队伍中来，从而有效解决“搬得出”的问题。 3.2 稳得住享受权益的城镇化 只有原有的收益和权利得到保障，移民才能“稳得住” ，否则移民还是要回去种地，不会安心在小城镇居住。从目前的情况看，农民越来越看重土地的价值。无论是出于传统的“恋土”情
21、结，还是出于经济效益考虑，移民搬迁后对土地的诉求都应当受到保障。2011 年国务院出台的第 9 号文件明确规定了“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。 ”但是移民因为搬迁而失去了原有的土地收益，这是对移民权益的侵害，是影响搬迁稳定的重要因素。 保留农村居民的宅基地、承包地等权利，即“带着土地权利城镇化” ，符合新型城镇化以人为本的核心要义。搬迁户搬迁后原来承包的耕地、林地应维持包关系不变，对于原土地，可以借助镇、村两级土地流转服务中心，建立价格形成机制和风险保障机制，依靠市场将原土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体流转。 保障移民的社会保障权益，也是“稳得住”的一个重要方面。移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生产、生活面临一定的风险和困难。要确保新型农村养老保险、新型农村合作医疗等基本社会保障的继续推广落实，同时也要做好搬迁后与城镇居民养老保险、城镇居民医疗保险的接轨，对于没有工作岗位、没有生活来源者，应当纳入城乡居民
