1、1武陵山片区森林保护制度的战略研究摘要：文章概述了美国缅因州的林区保护工程、哥斯达黎加生物多样性保护工程、欧洲森林生态效益补偿项目的实践情况，总结了其森林保护的关键特点和成功经验。在此基础上，结合武陵山片区森林保护存在的问题，提出生态资本化、森林生态服务补偿、森林管理的法制化、补偿资金多样化、林区人口素质提高等有益的建议，以此构建武陵山区森林保护制度。 Abstract： This paper outlines the forest protection project in Maine， America， the biodiversity conservation project in Co
2、sta Rica， the payment for forest environmental service project in Europe， and then summarizes the successful experiences and characteristics of the forest conservation. Combined with the existing problems of forest protection in Wu-ling Mountain area， the proposed measures， including ecological capi
3、talization， forest ecological service compensation， legalization of forest management， diversification of compensation fund， improvement of population quality in forest region are put forward to build the forest conservation system in Wuling Mountain Area. 关键词： 森林保护；生态资源；武陵山片区；生态效益补偿 2Key words： for
4、est protection；ecological resources；Wuling Mountain Area；ecological benefit compensation 中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）01-0257-03 0 引言 森林为人类提供不可替代的资源和环境，具有重要环境、社会、经济效益。2011 年湖北武陵山片区被确定为国家重点扶贫对象，生态环境保护与经济开发的矛盾十分突出。武陵地区森林覆盖率达 53%，是长江流域重要的生态屏障和水源涵养区，但随着社会经济的发展，片区内面临森林质量下降，林地分布不均，生态功能降低等严重的环境问题
5、，急需探索出一条高效适宜的森林保护机制。 1 国外部分地区森林保护制度 1.1 美国缅因州林区保护 缅因州（Maine）位于美国本土东北角，州域总面积约 688 万平方米，森林覆盖率达 94%，木材加工与造纸工业曾是该州的主要经济支柱。经济全球化使缅因州森林工业和旅游业受到了严重的挑战。针对这一现状，缅因州开始了壮大森林工业、保护生态环境的实践。缅因州森林保护实践的主要政策包括三方面。一是依靠高科技、高增值，创新林业发展发展战略。州政府认识到森林工业必须在科研、工程创新、创造新工艺与新产品并开发新的生产过程的基础上响应挑战。为此，缅因州大学建立了“先进的工程木材复合制品中心” ，主要负责开拓缅
6、因州高科技林产品事业；同时政府鼓励企业从事工程木材的新工艺开发，实现工程木材的商业性生产1。二是全面提高从业人员素3质，实施小林主培训系统。缅因州立大学根据小林主的实际情况，安排了大量有效的林业经营课程。短期基础课程班的学习内容主要有综合经营利用、永续作业经营、经营计划概念等；高级班的学习内容有森林调查、森林保护、造林和经营、林产利用和市场研究等；特别班的学习科目有妇女如何当经理、森林犯罪、缅因州的林业税法等2。三是开发林地游憩价值评价工具CVM（Contingent Valuation Method）法。1963 年，美国学者 Davis 首次应用 CVM（Contingent Valuat
7、ion Method）研究了缅因州一处林地的游憩价值，为州域森林环境资源游憩和美学价值的评估提供了科学的量化工具，为生态补偿标准的确立提供了依据3。价值意愿评估法（CVM）核心是通过假象市场的设定，通过调查问卷的方式，获得受访者对公共环境物品的支付意愿（受偿）意愿，以受访者的支付（受偿）意愿来对公共物品的非市场价值予以定量表示4。 1.2 欧洲森林生态效益补偿 自 1992 年起，欧洲就开始在一些地区为森林行动的实施提供财政支持，并且额度也逐渐增加，同时于 1998 年通过了关于森林战略的决议，开始支持森林的可持续管理。欧洲森林保护的主要特点是引进了多样化的环境补贴工具，发达的环境保护市场机制
8、。除了逐年增加对森林的资金支持，还创立了各种经济政策和金融工具，形成了较为完善的森林生态补偿体系。欧洲森林生态效益补偿的制度和措施主要有：一是创立了 LIFE（The Financial Instrument for the Environment）环境金融工具。这是欧洲进行环境问题补贴的金融工具，它拓展了林业补贴的方式，弥补了政府单一财政支付的不足。该制4度的主要特点是有灵活的实施措施，严格要求的效果标准，透明的项目资金使用，完整的项目实施后续保障。二是实行现代林业补贴政策。该政策于 20 世纪 60-70 年代在欧洲和北美发展起来。林业补贴包括所有针对林业生产者，林产品以及林业领域而实施的
9、补贴，指的是政府及其关联机构实施的有利于林业生产者或者林业部门的直接或间接的公共财政支持措施5。三是开发了森林生态标签认证体系。这是一种运用市场机制来促进森林可持续经营的工具。它的实施促进了欧洲林业管理质量提高，生态环境保护，激励森林企业经济效益的提升，以及林产品贸易的良性发展6。四是实施了森林碳汇交易项目。它是指通过造林、再造林、森林管理和森林保护等吸收空气中的二氧化碳、降低或防止将森林中储存的二氧化碳排放到空气中的项目7。欧洲森林碳汇交易涉及两种主体：一种是森林碳汇服务的提供者，指的是拥有或经营森林资源的个人、企业以及其它实体；另一种是森林碳汇服务的受益者。碳汇服务的提供者和受益者分别相当
10、于市场中的产品生产商和消费者。 1.3 哥斯达黎加生物多样性保护 哥斯达黎加是位于中美洲的发展中国家，其较为成功的将立法手段和市场手段运用于森林生物多样性保护项目中。哥国的森林保护制度中值得借鉴的主要包括两点。一是发展生态旅游业（Eco-tourism） 。它以可持续发展为目标，具有有责任感，知识性和教育性，鼓励互动式参与，民主与公平四大特征。责任感是指在享受旅游的同时，应履行保护生态环境，提高人民生活水平的双重责任；知识性与教育性是指为旅游者提供环境教育学习的机会；互动式参与是指旅游者承担“体验者+保护者”的双重角色，既享受人文生态环境，又充当旅游资源5的保护者；民主与公平是指生态旅游创造的
11、利益必须在政府、社区和个人之间进行合理分配5。正是这些特征使生态旅游业区别于传统旅游业，它不以牺牲生态旅游区的人文及生态环境为代价，有利于生态资源的可持续利用。哥斯达黎加在发展生态旅游业善于利用当地自然资源优势，重视生态资源优势组合，开发了火山喷发、生态观赏农业、丛林探险等等旅游项目8。二是践行森林生态补偿。以 1996 年新修订森林法的颁布为标志，哥斯达黎加正式确立了森林生态服务补偿机制9。国家森林基金是哥斯达黎加的森林生态补偿制度执行机构。哥国森林生态补偿涉及三方主体，分别是提供方、支付方和国家森林基金。提供方指的是哥国私有林地的所有者。支付方有私有企业、国家政府基金、国内国际组织或个人赠
12、送。而国家森林基金，专门填补资金缺口，并对整个生态补偿制度实施过程进行监管10。森林生态系统提供的环境服务主要包括减少温室气体排放、水文服务、生物多样性、自然景观和生态旅游服务。上述 4 类环境服务即为补偿的客体。哥斯达黎加森林补偿资金渠道主要有 4 种。一是可确认的贸易补偿（certified tradable offsets，CTOs） ，即通过国际碳市场交易获得资金11。二是水文服务补偿。水力电气部门和水用户被认为是水文服务补偿的主要支付者。三是生物多样性保护。四是国际援助，即获得国际环境组织（GEF）或其他国家组织的补助金和援助款。 2 国外森林保护制度的特点 可以看出，上述三个地区的
13、森林保护制度虽不完全相同，但存在有诸多共同点，主要有以下三大特征。 62.1 推进森林资源资产化管理 森林资源资产化管理是对森林资源的经济、生态、社会属性的管理，指的是改变森林资源长期无偿服务，对包括林地、林木、动植物等林副产品以及森林资源环境在内的一切森林资源以货币计价，从而减轻林业的巨大压力。在欧洲，森林保护有各种经济政策和金融工具等配套机制。在哥斯达黎加，不仅践行了森林生态补偿制度，同时将森林资源的人文生态价值通过发展生态旅游业转化为经济价值。而美国缅因州的高科技林产品事业、林业业主的各种培训都为森林的可持续发展提供了保障。由此可见，在实现可持续林业森林资源资产化管理的过程中，完善的森林
14、资源资产评估、森林生态与社会补偿机制的建立、完善的森林资源管理体制、高科技与信息化的利用都是必不可少的途径12。 2.2 实践森林环境服务市场 环境服务市场是环境保护激励机制重要制度，主要指通过价格信号建立起环境服务的提供方和受益方之间的联系。在没有市场机制约束的前提下，森林长期无偿提供服务。因此森林经营者很少愿意主动维护森林资源。而创建森林环境服务市场，对森林经营管理者给予适当的经济补偿，环境服务受益者在享受环境服务的同时，也会更好的履行森林保护义务13。在上述三个地区，欧洲将政府补贴与市场补偿相结合，并利用金融工具为生态补偿提供资金，践行森林碳汇交易，森林认证制度，这些举措都是实践森林环境
15、服务市场的有益之举。美国缅因州林区开发林地游憩价值评价工具CVM 法为州域森林环境资源游憩和美学价值的评估提供了科学的量化工具，为生态补偿标准的确立提供了依据。 72.3 提升森林资源经营管理水平 目前，我国森林资源普遍缺乏科学的经营管理，森林多的林区多数没有建立专门的森林经营管理机构，森林只处在自生自灭状态。此外，森林管理缺乏高素质的林政管理队伍。而缅因州立大学根据小林主的实际情况，安排了大量有效的林业经营课程，从而提高从业人员的综合素质，同时依靠高科技，增加林产品的科技含量。哥斯达黎加有专门监管森林生态补偿的国家森林基金及严格的森林法。以上这些措施都体现出这些国家对森林资源经营管理的重视。
16、 3 对武陵山片区森林保护机制建设的启示 3.1 依托片区资源优势，优化经济结构，培育生态产业体系 三大产业是衡量某个地区经济发展的重要指标，从武陵山片区总体经济结构来看，第一产业明显偏高，经济转型慢。作为贫困地区的武陵山片区，农业发展的好坏直接影响整个片区的稳定与发展。但是由于武陵山片区多以山地为主，农业机械化水平低，现代农业发展后劲不足。虽然哥斯达黎加的自然特征与武陵山片区十分相似，但哥斯达黎加根据自身生态旅游景观种类众多的优势，优化组合生态资源，大力推进当地生态旅游业等第三产业的发展。因此，武陵山片区可以借鉴哥国的经验，发挥片区特色资源优势，加强片区内旅游资源的整合，既可以对片区的森林资
17、源进行保护，同时优化了片区的经济结构。具体来说，首先，传统农业要向现代生态特色大农业转型，在农业发展方面必须改变种植业单一化的倾向，发展旅游、观光休闲农业。其次，要积极发展第三产业，使传统服务业向现代服务业转型，在有条件的地方，可大力发展旅游服务业14。83.2 健全森林生态服务补偿，积极引入市场机制 武陵山片区面临诸多生态问题，这些问题正反映了生态保护与资源开发利益之间的冲突，在贫困面前，当地人民往往选择牺牲环境来获取当前的利益，这种做法从长远来看是得不偿失的。可见，如何利用丰富的自然资源来摆脱贫困是武陵山区的人民的最迫切最现实需求。让片区人民脱贫致富，同时又确保生态环境得到有效保护，重要的
18、方法健全武陵山区生态补偿制度15。众所周知，世界上大部分森林资源分布在贫困地区。为了保护森林资源，当地往往会牺牲很多发展机会，森林环境服务市场建立后，使得经营管理森林的穷人可以从提供环境服务中获得一定的经济补偿和收益，才能保证生态与经济的双赢。 3.3 完善片区森林立法，严格执法，实现森林管理的法制化 完善森林资源法律保护体系是进行森林资源保护的重要环节。目前我国涉及林业的法律法规众多，已经形成了以森林法为林业基本法的系列森林资源保护法律体系，并确立了森林资源保护的法律手段。但是现行森林法律保护机制存在诸多问题，包括内容抽象，定位不准，立法目的偏颇；惩罚力度轻，违法成本低等。在武陵山片区的森林
19、保护机制建设中，应构建性质清楚、操作性强、目的明确的森林法，并加强森林违法行为惩罚力度，明确各个主体的职责，执行权力与监督权力严格分开，防止职能重叠交叉。 3.4 构建多样化的森林保护资金来源渠道 目前我国的森林生态补偿资金来源主要是国家财政和行政事业性收费，这就表现了我国森林生态补偿资金来源的单一性，而哥斯达黎加早在其森林法颁布的时候，就采取了灵活多样的补偿措施，改变了单一的资金来源形式，其资金来源包9括公共财政负担、森林生态税收、过国际市场的碳贸易补偿等多种渠道，构成了多样化的森林保护资金来源，取得了显著的成效。因此，武陵山片区森林保护资金来源渠道的拓宽可以从以下几方面做出努力：一是增加各
20、级财政对森林保护的投入，此外林业建设专项资金，应专款专用，将其纳入森林保护资金的来源渠道。二是合理运用税收调节手段，开征保护森林资源的税种。三是增加来自市场的补偿资金。哥斯达黎加森林生态补偿的成功经验表明，森林生态补偿的资金来源应该从森林生态系统所创造的价值方面着手，根据“谁受益，谁付费”的原则筹集资金。而森林环境服务主要包括固碳、森林景观、生物多样性、森林的水文服务，所以应该主要从这四个方面进行森林生态补偿融资16。 3.5 提高林区从业人员素质，转变林区传统的发展观 人口资源的质量与可持续发展相互促进、相互制约。缅因州立大学根据小林主的实际情况，开展旋转木马式的培训。通过这种培训模式，提高
21、从业人员的综合素质，转变当地居民的传统发展观。目前，从整体上来说，武陵山片区人民文化知识水平和科技水平依然不高，人们依然保持着以牺牲环境为代价，换取当前发展的观念。山区农民的素质成为当地经济社会发展和森林资源可持续发展的制约因素。而要改变这一状况，首先，要大力普及科技知识，让农民掌握现代科技，逐步摆脱传统粗放式的生产模式。其次，要更新观念。通过开展一系列的学习教育活动，培养农民的生态意识、市场意识、科技意识，改变根深蒂固的小农意识和旧的生产方式。只有林区整体的教育水平，文化素养提高了，经济和环境问题才能得到持续的改善和保障。 10参考文献： 1沈照仁.中国黑龙江大兴安岭林区与美国缅因州林业战略
22、思路对比J.人造板通讯，2004，05：12. 2李英.美国缅因州的小林主培训系统J.云南林业，1984，04：33. 3Davis R K. Recreation planning as an economic problem J. Natural Resources Journal，1963（3）：239-249. 4盛业旭. 基于 CVM 的耕地保护经济补偿标准研究D.四川农业大学，2012. 5陈曦.欧盟森林生态补偿制度及其借鉴D.浙江农林大学，2012. 6刘燕.我国森林认证体系的运行机制研究D.北京林业大学，2006. 7徐?B.美国森林碳汇交易机制、实践及启示J.华北金融，2010，09：19-21. 8周少平，陈荣坤.关于哥斯达黎加可持续发展的思考J.中国人口.资源与环境，1997，02：77-80. 9丁敏.哥斯达黎加的森林生态补偿制度J.世界环境，2007，06：66-69. 10李长亮.中国西部生态补偿机制构建研究D.兰州大学，2009. 11万本太，邹首民.走向实践的生态补偿：案例分析与探索M.北京：中国环境科学出版社，2008，10. 12郑德祥，朱上游，陈平留.浅论森林资源资产化管理J.林业经
