1、1我国信息公开制度对新闻报道的影响我国的信息公开制度自 1998 年最高人民检察院在率先实行“检务公开”后，法院、公安等重要的司法部门也相继开始推行“审判公开” 、“警务公开”等公开措施。1999 年，以政府上网工程为标志的电子政府建设进一步推进了政务公开的进程。而 2003 年的“非典”则更进一步催生了我国政府信息公开的法制建设，于是在 2007 年 1 月，国务院通过并公布了中华人民共和国政府信息公开条例 （简称“政府信息公开条例”） 。该条例于 2008 年 5 月 1 日起施行后，必将给新闻媒介对政府信息的公开报道带来深远影响。 “权利原则”与新闻媒介 我国政府信息公开条例第一条规定：
2、“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。 ”这个立法宗旨被大多数学者称为“权利原则” ，它是指公民个人有知道政府信息的权利，也即知情权，公民知情权与政府信息公开紧密相连。 “权利原则”明确了公众有获得政府信息的权利，而不仅仅只是将信息公开当作政府机关的一种办事制度。根据该法，公民除了可以主动向政府申请获得相关政府信息外，政府如果出现侵犯公民知情权的情况，公民还可以申请行政复议或者提起行政诉讼。这些措施使得公民在2行使知情权时，有了具体而充分的法律保障。 政府信息公开条例的“权利
3、原则”是直接针对公民个人提出来的，那么它是否也适用于新闻媒介呢？我们的答案是肯定的。新闻媒介适用“权利原则”的原因，可以归结于新闻媒介自身的理论依据和功能意义两方面。 就理论依据而言，主要涉及的是对知情权的理解。美国学者亚历山大米克尔约翰认为知情权涵盖了两个视角：一是从公众与政府的关系出发，主张公众有从政府获知各种公共信息之权利；二是从媒介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者那里获得各种公共信息的权利。（论表达自由的法律限制 ，贵州人民出版社 2003 年版）从他的观点中，我们可以看到，新闻媒介实际上起到了连通公民个人和政府的作用，新闻媒介最终是服务于公民的知情权，它为公民知情权的实现创造条
4、件。因此拒绝给予新闻媒介以知情权，实际上是在否定公民的知情权；而保障新闻媒介的知情权，也就是在维护公民的知情权。 就功能意义而言，新闻媒介具有“环境监测”功能。它在特定的社会的内部和外部收集和传达信息，用以满足社会的政治、经济或者生活的信息需要，并警戒外来威胁。新闻媒介的这一功能要求它必须向大众传递关于所处环境变化的一切信息。而实现这个要求的前提，新闻媒介必须享有充分的知情权，以保障信息自由流通。否则信息自由无从谈起，公民的知情权只能成为一句空话。 政府信息公开条例对新闻报道的影响 3新闻媒介的价值是肩负“环境监测”功能，重点是帮助人们监测社会环境的社会新闻和实用资讯，以实现公民的知情权。而政
5、府信息公开条例的施行，必将在制度上规范政府机关的信息公开行为，减少政府官员对信息公开的随意性。 一、扩大了新闻媒介对政府信息公开报道的范围 首先，该条例明确了政府信息公开是原则，不公开是例外。条例将以前的信息公开从政府的“恩赐”转变为了公民权利，明确规定公众有权获得政府信息。如果政府机关随意缩小公开的范围或者拒绝公开应当公开的信息，新闻媒介可以通过条例规定的渠道寻求救济。 “无救济则无权利” ，政府信息公开条例对救济手段的规定具有重大的实质意义，对于侵犯知情权的行为，除了可以向上级行政机关或者监察机关进行一般的申诉以外，还可以要求行政复议或者提起行政诉讼。通过司法机关独立审查，有效地解决争议，
6、监督政府机关依法公开信息。其次，该条例扩大了政府信息公开的范围，除了行政程序和行政结果公开外，其他与公民个人或公众利益相关的政府信息，都在公开的范围之列。并且将建立政府信息公开目录，更加明确政府信息公开的范围。最后，该条例除了规定政府具有主动公开政府信息的义务外，新闻媒介也可以依法申请要求政府公开与公共利益相关的政府信息。 二、条例法律位阶较低所带来的问题 就法律位阶而言，政府信息公开条例是国务院颁行的行政法规，其4效力低于宪法和一般法律。因此，根据我国立法法第 8 条第 2 项的规定，第 8 条第 2 项所列 10 款内容属于法律保留事项，只能由全国人民代表大会通过制定法律的形式进行规定。这
7、也就是说该条例不能对人民代表大会、人民法院和人民检察院规定信息公开义务。而我们知道，作为国家立法机关的人民代表大会和作为国家司法机关的人民法院和人民检察院，是我国国家机构的重要组成部分。有关国家立法机构和司法机关的信息公开不能依法进行，必将会给新闻报道带来局限与影响。另外，政府信息公开条例在制裁行政机构的违法行为时，不能创设的行政处罚和刑罚处罚。因此，该条例在处置行政机关信息公开的违法事项上尚缺乏有效的约束力。 政府信息公开条例的权威性不及全国人民代表大会颁行的法律，在调整范围上也不及法律。法律能调整的范围是条例所不能及的，法律可以适用于所有的国家机关，而不仅仅限于国家行政机关。由于条例的法律
8、位阶相对较低，在条例的适用上必将产生与法律适用上的矛盾和冲突。按照“法制统一”原则的要求，该条例不得与现行其他法律相抵触，条例中与法律相抵触的规范无效。因此，在涉及政府信息资源的法律，如保密法、档案法、统计法等相抵触时，该条例不能当然改变或者废止其他法律有关政府信息资源方面的规定。新闻媒介在进行相关的政府信息公开报道时，可能仍会遇到重重困难。 三、相关配套法律制度不健全，对新闻报道保护力度不够 政府信息公开是一个系统的体制，只有规范政府信息公开的法律是5远远不够的。单一的法律保护必然使得新闻媒介在为公民知情权服务时显得软弱无力。我们知道美国是世界上政府信息公开做得最完善的国家之一，它的信息公开
9、法律除了信息自由法外，还有隐私法和阳光法 。 信息自由法规定了政府机关承担免除信息披露义务的举证责任，并建立了司法审查制度；隐私法的核心是对联邦政府收集、维护、使用和传播记录施加限制；阳光法则是让公众全面地介入政府决策。这样立体式的政府信息公开法律体系，使得美国新闻媒介在政府信息公开报道上呈现出全方位的特点，公民知情权得到充分的保障。而我国在建立政府信息公开制度方面，还处于初级阶段，除了一个作为行政法规位阶的政府信息公开条例外，其他的相关配套法律制度还不健全。政府信息公开制度的建立与隐私立法、政府会议公开立法的关系十分重要，而这两方面的立法在我国还基本处于空白，遂使新闻媒介在对政府信息报道方面
10、缺乏更为有力的保障。 在我国的宪法中，目前也尚未对公民的“知情权”做出明文规定。而旨在保障公民知情权的政府信息公开条例，也并未明确提及“知情权” 。但可喜的是，党的十七大报告对公民知情权做了肯定，提出“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权” 。 “知情权、参与权、表达权、监督权”这四个名词在十七大报告中出现，代表了公民的四种政治权利，是党对国家民主与法制建设认识的进一步深化。十七大报告对公民知情权的肯定，必将对公民的政治生活产生深刻影响。 6政府信息公开条
11、例的颁布与实施，正是我国民主与法制建设的一个进步。随着条例的实施，相信各种相应的法律制度也会不断得到完善。充分保障公民的“知情权、参与权、表达权、监督权” ，是一个崇尚民主与法治的社会努力奋斗的目标。 （作者单位：西南政法大学新闻传播学院） 注释： 立法法第 8 条所列举的法律保留事项包括:(1)国家主权的事项；(2)各级人民代表大会、人们政府、人们法院和人们检察院的产生、组织和职权；(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(4)犯罪和刑罚；(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(6)对非国有财产的征收；(7)民事基本制度；(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；(9)诉讼和仲裁制度；(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。 政府机关的每一个会议的每一部分都应当向公众开放，让他们观察。
