1、西方行政生态学理论对我国公共行政改革的启示摘要：针对西方行政生态学理论，对行政管理进行阐述和分析，反映我国公共行政改革从西方行政生态管理中学习和借鉴，并针对我国公共行政管理改革进行阐述，反映公共行政改革的必要性。关键词：行政生态学；公共行政改革；启示行政生态学的研究至今已经扩展到诸多领域,行政生态学的相关理论尤其是里格斯的行政生态学理论已被应用得相当之广泛。作为一门新兴的系统行政学分支,行政生态学有着广阔而光明的前景。但我们纵观行政生态学的发展历程,行政生态学研究中也存在着一些缺陷,尤其是里格斯的行政生态学理论,要对其成就和不足加以客观而正确的评价。(一)“里格斯的行政生态理论相对于其他行政理
2、论来说,其贡献主要表现在它是用一个系统和动态的观点去审视整个行政系统与其外部行政环境之间的关系” 。行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它把行政系统作为一个“有机体”,注重这个有机体与周围环境的互动性,这对我们研究行政管理学具有极大的启发意义。它标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束,开创了用系统全面的观点研究行政管理的新时代。(二)里格斯在归纳了影响行政行为的行政环境的五大要素的基础上,根据其多年的实证性研究,创造性地提出了行政系统的三大模型,特别是棱柱型行政模型对于当前的许多发展中国家的行政发展仍具有很大的借鉴意义。伴随着行政生态学研究的深入,由于人口
3、剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的逐渐加深,行政生态学不仅对于发展中国家,对于发达国家的行政发展也具有重大借鉴意义。(三)作为行政生态学理论研究的集大成者,里格斯对于三种行政模型所做的生态分析虽然一再标榜其研究的学术性,是一种非价值判断,不具有任何目的论的性质。其实作为一个具有美国优越意识的学者,他的研究始终是以西方为坐标中心的。他始终以西方的行政制度为理想模型,以西方社会的价值观念为判断标准,来区分和评价各种行政模型的优劣的。但随着行政生态学研究在世界各地的兴起,尤其是发展中国家对自身研究的加深,这种情况所造成的影响将会越来越淡。但是在学习中,这一点还是应该加以注意的。
4、(四)行政生态学的研究领域十分广泛,行政生态环境所包括的内容也是非常广泛的。但在诸多行政生态学的著作和理论中,列举的要素只是影响一国行政生态环境其中的大部分。这显然缺乏完整性、系统性。如在里格斯的理论中,就像有人所说的,“著名的里格斯行政生态学理论主要局限之一,就在于没有分析诸如自然环境对行政造成的影响,自然灾害对行政的冲击等等问题” 。这就说明,行政生态学中还有一些重要的因素需要加以深入的研究,行政生态学的研究领域有待进一步拓宽,行政生态学理论的完整性和系统性有待进一步加强。启示(一)国内行政生态环境要求我们遵循行政生态学的相关理论经济上,改革开放以来,中国经济得到持续、快速、稳定的发展,社
5、会主义市场经济不断完善,加入 WTO 后,我国将更加深入地参与国际化进程,这给我国的行政体系提出新的挑战,要求政府加强宏观调控能力,退出微观经济领域,引导和健全市场体系,加强市场监管力度;政治上,社会主义民主政治建设逐步完善,政治文明建设放在了同物质文明和精神文明建设同等的地位,但政治与行政职能界限模糊,“大政府、小社会”的现象仍然十分突出;其他方面,传统文化对行政体系影响至深,由于传统文化的相对封闭性,在行政运行中,普遍主义、法治、开放、创新等意识在行政体系中远未深入;此外,环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机以及自然灾害等因素也对我国行政系统的行政行为影响很大。面对这些环境,这
6、就要求我们遵循行政生态学的相关理论。提高行政系统的行政效率,精简政府机构,加强社会主义民主政治建设和法治建设,提高政府的危机处理能力,普及环境保护意识,与时俱进,不断革新行政系统,实行可持续发展,使我国行政系统与行政生态环境相适应且达到平衡。(二)国际行政生态环境要求我们遵循行政生态学的相关理论和平与发展仍是当今世界的两大主题。经济发展的区域化和全球化,促使经济资源在世界水平上大规模的重新配置,发展中国家的经济获得了较快速度的发展,使国家和地区之间的经济力量将走向某种均势。上世纪 80 年代以来,发达国家逐步进入后工业社会,在市场经济、政治体制相对完善和信息技术、知识经济相对发达条件下,纷纷掀
7、起了行政改革的浪潮。并在行政改革的实践中,提高了其管理水平,促进了经济和社会的发展,满足更多服务需求,同时也增强了其国际竞争力。面对这些情况,这就要求我国政府必须提高其行政效率,以经济建设为中心,不断提升自身的国际竞争力。使我国政府的行政管理符合国际行政环境的基本性质,适应国际行政环境的现状和发展水平,适应国际行政环境的发展方向。西方行政生态学理论对发展中国家的公共行政进行深入的探讨，试图为解决发展中国家公共行政面临种问题提出解决方案。我国是一个发展中国家，仍然处于传统大会向现代社会、计划经济向市场经济的转变之中，是一个多型的过渡型社会。公共行政在很多方面具有行政生态学理论所呈现的特征，并且我
8、国的公共行政正处于极其关键的转轨时期，因此西方行政生态学理论对我国公共行政改写具有重大的指导意义和启示作用。1实现由“问责”到“问德”的转变，加强行政道德建设行政道德，是指政府工作人员行使公共权力、管理社会公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的道德行为规范。行政生态学认为公共行政是一个系统，其运行效果如何不仅取决于合理的制度设计，还必须有较高的行政道德与之相适应。我国公共行政已开始探索建立“问责”制度，新一届中央领导集体秉承“有权必有责、用权受监督”的理念针对重大责任事故兴起了“问责风暴” 。从罢黜卫生部长张文康、北京市长孟学农，到问责密云灯 会踩踏、开县井喷、吉林中百商厦大火、阜阳劣质奶粉
9、事件以及中国疾控中心 SARS 病毒泄漏事件，短短一年零两个月来，罢官浪潮更加坚定人们对责任政府的信心。从制度、体制层面进行公共行政的规范固然十分必要，但是塑造政府工作人员高尚的行政道德则更为重要的深层次问题，因为行政道德是公共行政的心理基础。亚里士多德特别强调对政治至善性的追求， 认为权力在运行中合乎理想的道德境界所表 明的是“一切社会团体均以善业为目的” 。孔子则强调：“政者，正也”不受道德制约的行政人员及其行政行为，必然表现为官僚主义，必然倾向利用一切机会以权谋私，甚至导致公共行政的异化。 因此，对于官员要上升到“问德”的高度，即对有严重“道德缺失”的人进行纠劾。这在发达国家已是常例，从
10、克林顿的“拉链门”风波、韩国候选总理的文凭真假事件、日本阁员的逃交养老金丑闻到欧洲某国要人公车私用等问题，举凡违背诚信、清廉等道德原则的行为，不论后果是否严重，一旦露出端倪，当事人总是受到社会舆论的强烈谴责。同时，还要加强行政道德法制建设，从法律上保证“问德”的进行。1980 年，美国第 96 届国会通过了第 303 号法案公务员道德法赋予了公务员道德以法律的意义，对上至总统，下至最低一级公务员的道德操守子以有效监督；意大利也出台了道德法典 ，对公务员几乎所有的行为都作了限制性规定。所以，只有高度重视行政道德建设，才能保证掌握公共权力管理社会的精英具有高尚的道德水准，才能从更深的层次上建设廉洁
11、高效的政府。 2建立“多向度”的行政决策机制行政决策是指政府为有效地行使行政管理职能，根据实际需要，在可能的范围内，对国家公共事务做出分析，判断、选择和决定。行政决策是行政管理的核心，其正确与否涉及面广大，影响深远。所以，行政生态学理论认为行政决策的进行是一个极其复杂的过程，必须考虑到众多的因素，诸如“人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格”等因素。我国行政决策机制中存在着严重的“单向度”现象，即在行政决策时往往围绕单一目标而忽视了行政生态的系统性特征。这种“单向度”的决策在执行中会给行政生态系统带来了极大的破坏。常州政府部门出于过分追求政绩的冲动，做出实施“铁本”项目的
12、决策，采取化整为零、分散报批等欺骗手段，非法占地 6500 多亩， 致使 2000 多户无处安身，给国家和人们造成巨大损失， 严重干扰了中央的宏观调政策。西部的一些地方政府一味为争取国家退耕还林项目补助，忽视大局利益，实施了很多过犹不及的盲动行为。宁夏吴忠地区政府用推土机毁坏即将收割的千余亩麦子，而神木县不顾村民反对，竟将 400 多亩灌木林全部毁掉，更为严重的是陕西旬阳县强行推行退耕还林政策，致使五天之内连续发生了三起农民因不堪忍受而自杀的事件。这样的事例在我国现实的行政决策中还广泛存在。 “单向度”的决策，由于其出发点是围绕一个单一的目标，这就使得行政决策在执行过程中必然会牺牲人们的群体利
13、益，其效果自然十分差。因此，为了更有效地推进行政改革就必须建立“多向度”的行政决策体制，就是在行政决策时要充分地从多个角度出发，全面论证决策目标的合理性以及由此而带来的后果，考虑到决策目标与环境、资源、生态、经济、社会之间的协调和互动。这种“多向度”的行政决策体制，更能顺应经济社会发展的客观规律和社会规范，更能达到行政改革与社会生态大系统的平衡。促进公共行政和社会的良性发展。 3消除公共行政中的形式主义 行政生态学理论认为形式主义：是指规定与描述之间，正式的权力与生效的权力之问，宪法、法律、条例所产生的效果之间，组织、统计资料与政府和社会的实际、事实之间存在的差异的程度。形式和实际之间的差异越
14、大，一个系统内的形式主义就越多。我国是一个发展中过渡型的社会，因而我国公共行政同时受到新旧因素的双重影响，因而具有较高的形式主义。这种形式主义表现在很多方面：虽然我国建立了完整的科层制政府，但政府人员在精神实质上，并未能达到韦伯在其科层制理论中所论述的水平；虽然我国建立了市场经济的框架，但政府干预经济的现象仍十分突出；虽然我国制定大量的与社会文化生活方面相关的法律，但是很多并没有得到很好的执行而是存在于政府的文件室内；虽然宪法正当地把管理权赋予被选举出来的人民代表手中，但是人民却由于缺乏种种参与的渠道而未能很好地管理社会的公共事务。这种形式主义是发展中国家普遍存在的现象，它几乎弥漫于公共行政的
15、一切方面。 这种形式主义极大地制约了我国公共行政的有效运行，导致官僚主义盛行、滋生腐败，致使政府失灵，削弱了公共行政管理社会的能力并最终导致政府合法性的丧失。所以，要建立高效、廉政的政府体制，就必须消除公共行政中的形式主义。我们要通过提高公务人员的素质、建立有效的监督机制、完善法制等各种措施、来达到规范与现实、 “既定目标”和“实际行动”之间的统一，从而杜绝形式主义。 4行政改革的关键在于限制行政权力，行政生态学理论认为棱柱型社会行政权力强烈地主导着经济，最显著的特征是“价格不可决” ，即：商品价格不完全由其价值决定， 而要受到许多非经济因素的影响，其中行政权力的影响最大，行政权力的界定问题对
16、于当前我国行政改革意义重大。政府应当仅仅是充当“掌舵者”的角色，而不是“划桨者”的角色；是进行社会的宏观管理，而不是直接干预微观主体行为。然而，现实中行政权力直接干预社会经济事务的现象十分突出，造成了社会发展中的众多问题。当今，我国经济中出现所谓的过热现象，应该是政府过热，而不是市场过热，甚至是市场未热，政府先热，如“铁本事件”就由地方政府主导所致。要真正成功地引导过热的中国经济实现软着陆，政府必须避免依赖于严厉的行政调控手段，这会增加执行失误的风险，对市场产生威吓作用。历史上，中国经济的大起大落都是由于政府重手重脚的干预造成。更有甚者，政府同微观经济主体相互勾结，不断炮制出大量恶性案件，如广东南海市一家企业与地方政府、银行勾结骗贷 74 亿款项。政府部门迟迟不能按照市场经济的一般法则来转变其职能， 已经成为我国经济和社会发展的一个主要瓶颈。 所以，只有限制行政权力、消除政府对市场行为的强力干预，才能避免由于政府权力扩张而导致的机构膨胀，才能使市场竞争得以健康发展，才能防止政府官员的“寻租”行为以及避免造成市场机制的停滞并最终促进社会经济的良性发展。总之，行政改革的中心环节就是在于限制行政权力。
