1、第四章 财政法律制度（详细内容）第一节 预算法律制度一、预算法律制度的构成预算法律制度是指规范国家预算编制、审批、执行、监督等活动的法律制度的总称。预算法律制度包括：中华人民共和国预算法 、 中华人民共和国预算法实施条例及其他关于预算管理的法律法规。（一） 预算法中华人民共和国预算法 （以下简称预算法 ） ，1994 年 3 月 22 日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，自 1995 年 1 月 1 日起施行。该法的出台旨在强化国家预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强宏观调控，保障经济和社会的健康发展。预算法共 11 章 79 条，分别对预算管理职权、预算收支范围、预算编制、
2、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督和法律责任等作了规定。 预算法是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制定其他预算法规的基本依据。（二） 预算法实施条例依据预算法 ，制定中华人民共和国预算法实施条例 （一下简称预算法实施条例 ） ，于 1995 年 11 月 2 日由国务院第三十七次常务会议通过，1995 年 11 月 22 日国务院令第 186 号发布，自发布之日起施行。条例共 8 章 79 条，包括总则、预算收支范围、预算编制、预算执行、预算调整、决算、监督、附则。（三）其他关于预算管理的规章制度预算法颁布实施后，国家及各地方根据预算法的规定，并结合预算管理和财税改革的需要，相
3、继制定出台了一系列相关配套法规制度，预算法律制度体系不断完善，有力地配合和保障了预算法的贯彻实施。例如，全国人民代表大会常务委员会发布了关于加强中央预算审查监督的决定 ，湖北省制定了湖北省实施办法 、 湖北省人民代表大会关于加强省级预算审查监督的决定 ，北京市制定了北京市预算监督条例 ，广东省制定了广东省预算审批监督条例等等。二国家预算的概念与作用（一）国家预算的概念国家预算是国家财政发展到一定阶段是应加强财政管理和监督的需要而产生的。所谓国家预算，是指经法定程序审核批准的一个国家各级政府预算的总和，它是实现财政职能的基本手段，反映了国家的施政方针和社会经济政策，规定着政府活动的范围和方向。现
4、实中，国家预算的编制必须遵循一定的原则：1. 公开性。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。2. 可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定或估算，更不能任意编造。3. 完整性。应列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。4. 统一性。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此，要求设立统一的预算科
5、目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列。5. 年度性。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。预算年度，又称财政年度或会计年度，是国家预算收支的起止期限，通常为 1 年。世界各国采取的预算年度有历年制和跨年制两种。上述预算原则是就一般意义而言的，不是绝对的。一个国家的预算原则一般是依据预算本身的属性，并与本国的经济实践相结合，通过制定预算法来体现。（二）国家预算的作用国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督职能。国家预算的作用是国家预算职能在经济生活中的具体体现，它主要
6、包括以下三个方面的内容：1. 财力保证作用。国家预算既是保障国家机器运转的物质条件，又是政府实施各项社会经济政策的有效保证。通过预算的编制，事先进行预测，使我们能掌握一年内能筹集到多少收入，并根据财力的多少和支出的需要确定支出，也就是我们常说的要量入为出。2. 调节制约作用。国家预算作为国家的基本财政计划，是国家财政实行宏观控制的主要依据和手段。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，因而，国家预算的编制和执行情况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。3. 反映监督作用。国家预算是国民经济的综合反映，预算收入反映国民的经济发展规模和经济效益水平，预
7、算支出反映各项事业发展的基本情况。因此，通过国家预算的编制和执行便于掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策和措施，促进国民经济稳定协调地发展。（三）国家预算的级次划分我国的国家预算组成体系按照一级政府一级预算的原则建立。按照我国宪法的规定，国家结构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构相适应，同时结合我国行政区域划分的特殊情况，我国实行一级政府一级预算，设立中央，省（自治区、直辖市） ，设区的市（自治州） ，县（自治乡、不设区的市、市辖区） ，乡（民族乡、镇）五级预算；不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇） ，经省（自治区、直辖市）政
8、府确定，可以暂不设立预算。五个级次的预算中，除中央预算外，其他四个级次的预算又称为地方预算。（四）国家预算的构成我国国家预算按照国家政权结构和行政区划的不同，可以分为国家预算、地方预算、总预算和部门单位预算。1.中央预算。中央预算是中央政府的财政收支计划，中央政府担负全国宏观经济调控的重任，在经济上支配和调控地方政府的行为，负责国防、外交、科技文化、国家重点建设、社会福利等全国公共需要方面的开支。另外，中央政府要通过中央预算平衡各地区的经济发展，特别是要对经济落后地区进行财政补助等，这就需要中央预算能够筹集一定规模的资金。因此，中央预算是国家预算的重要组成部分，我国的中央预算由中央各部门（含直
9、属单位，下同）的预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。2.地方预算。地方预算作为国家预算的重要组成部分，是指地方各级政府的年度财政收支计划，地方预算由省（自治区、直辖市） ，省辖市（自治州、直辖市辖区） ，县（自治县、市、旗） ，乡（镇）四级组成，包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。因为国家预算的大部分要依靠地方组织征收；中央预算安排的支出资金，关系到地方经济、文化和行政管理的支出项目要通过地方预算的合理安排来实现。随着财政管理体制的调整，地方预算拥有较大的自主权和独立性，掌握的财力相对增加，其活动对于地方经济的发
10、展具有不容忽视的作用。财政部门是具体负责国家预算编制、执行和决算工作的职能部门。3.总预算。总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。4.部门单位预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。部门预算是一个综合预算，它反映各部门内各类预算单位所有的收入和支出，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包
11、括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。单位预算是各级政府的部门或职能机构就其本身及其隶属的行政事业单位年度经费收支所编制实施的预算，它是各级共同机构行使职能的财力保证。编制单位预算并接受财政拨款的相关部门和单位，被称作预算单位，是各级政府预算的基本构成要素。三预算管理的职权（一）各级人民代表大会的职权1.全国人民代表大会的职权：（1）审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；（2）批准中央预算和中央预算执行情况的报告；（3）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会作为全
12、国人民代表大会的常设机构，其职权具体包括：（1） 监督中央和地方预算的执行；（2） 审查和批准中央预算的调整方案；（3） 审查和批准中央决算；（4） 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；（5） 撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；2.县级以上地方各级人民代表大会的职权（1）审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报考；（2）批准本级预算和本级预算执行情况的报告；（3）改变或者撤销本级人名代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；（4）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的
13、决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权包括：（1） 监督本级总预算的执行（2） 审查和批准本级预算的调整方案（3） 审查和批准本级政府预算决策（4） 撤销本级政府和下一集人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。3.乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权：（1）设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；（2）监督本级预算的执行；（3）审查和批准本级预算的调整方案；（4）审查和批准本级决算；（5）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。（二）各级财政部门的职权1国务院财政部门的职权：（1） 具体编制中央预算、
14、决算草案；（2） 具体组织中央和地方预算的执行；（3） 提出中央预算预备费动用方案；（4） 具体编制中央预算的调整方案；（5） 定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。2.地方各级政府财政部门的职权：（1）负责具体编制本级预算、决算草案；（2）具体组织本级总预算的执行；（3）提出本级预算预备费动用方案；（4）具体编制本级预算的调整方案；（5）定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预的执行情况。（三）各部门、各单位的职权1.各部门的职权（1）编制本部门预算、决算草案；（2）组织和监督本部门预算的执行；（3）定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。2.各单位的职权（1）各单位负责编制本单
15、位预算、决算草案；（2）按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出（3）接受国家有关部门的监督。（四）预算收入与预算支出预算法第十九条规定，预算由预算收入和预算支出组成。（一） 预算收入预算收入制在预算年度内通过一定的形式和程序，有计划地筹措到的归国家支配的资金。预算收入是实现国家职能的财力保证，按照来源及归属的不同可以做出如下划分：1.按来源划分。预算收入按其来源可以分为税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入以及其他收入。（1）税收收入。税收收入是国家财政收入的主要来源。数据显示，2011 年我国税收收入为 89720 亿元，占当年财政收入的 86.5%。（2）依照规定应当上缴的国有
16、资产收益。该收益是指各部门和个单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定应当上缴预算的部分。（3）专项收入。专项收入是根据特点需要由国务院批准或者经国务院授权由财政部批准，设置、征集和纳入预算管理、有专项用途的收入。（4）其他收入。其他收入是指不属于上述各项的收入，包括各种罚没收入、公产收入及杂项收入等。2.按归属划分。预算收入按其归属可以分为中央预算收入、地方预算收入。重要和地方预算共享收入。（1）中央预算收入。中央预算收入是指按照分税制财政管理体制，纳入中央预算、地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上缴的收入。（2）地方预算收入。地方预算收入是
17、指按照分税制财政管理体制，纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。（3）中央和地方预算共享收入。中央和地方预算共享收入是指按照分税制财政管理体制，中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定划分标准或者比例分享的收入。（二）预算支出预算支出是指国家对集中的预算收入有计划地分配和使用而安排的支出。与预算收入类似，预算支出也可按照不同的划分标准进行如下的分类：1. 按内容划分：（1） 经济建设支出；（2） 教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3） 国家管理费用支出；（4） 国防支出；（5） 各项补贴支出；（6） 其他支出2. 按照支出级次
18、划分。预算支出按支出级次可以分为中央预算支出和地方预算支出。（1） 中央预算支出。中央预算支出是指按照分税制财政管理体制，由中央财政承担并列入中央预算的支出，包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出；（2） 地方预算支出。地方预算支出是指按照分税制财政管理体制，有地方财政承担并列入地方预算的支出，包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。五预算组织程序（一）预算的编制1.预算年度。我国国家预算年度自公历 1 月 1 日起至 12 月 31 日止。各级政府、个部门、各单位应对按照国务院规定的时间编制预算草案。2.预算草案的编制依据：（1）各级政府编制预算草案的依据。中央预算和地方各级政府
19、预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。各级政府编制年度预算草案的依据如下：法律、法规；国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。（2）各部门、各单位编制年度预算草案的依据。法律、法规；本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；本部门、本部门的定员定额标准；本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。3. 预算草案的编制内容：中央预算和地方各级政府预算
20、，应当参考上一年度预算执行情况和本年度收支预测，按照复式预算编制。（一）中央预算草案的编制内容：本级预算收入和支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；上级返还或者补助的收入；返还或者补助下级的支出；上解上级的支出；下级上解的收入。（二）预算的审批预算的审批是指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。经过人民代表大会批准的预算属于法律文件，具有严肃的法律效力，非经法定程序，不得改变。1. 人民代表大会审批。中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。2. 政部门及各部门的批复。各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应
21、当及时向本级各部门批复预算，各部门应当及时向所属各单位批复预算。3. 预算备案。各级政府在预算批准后，还必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算的监督。（三）预算的执行预算执行是指各级财政部门和其他预算主体组织收入和划拨预算支出的活动。它是将经法定程序批准的预算付诸实施的重要阶段。我国预算执行主体包括各级政府及其财政部门、预算收入征收部门、国家金库（简称国库） 、各有关部门和各有关单位。 预算法规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。在预算征收方面，各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定，组织预算收入，按照财政管理体制的规定及时将预
22、算收入缴入中央国库和地方国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。在预算支出方面，各级政府财政部门必须按照有关规定及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，加强对预算支出的管理，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。（四）预算的调整预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额
23、增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整，应当由政府财政部门负责编制预算调整方案，列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经本级政府审定后，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。未经批准，不得调整预算。未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反前款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。接受返还或
24、者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况，按照上级政府规定的用途使用款项，不得擅自改变用途；接受返还或者补助款项的乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。政府有关部门以本级预算安排的资金拨付给下级政府有关部门的专款，必须经本级政府财政部门同意并办理预算划转手续。各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系，引起预算级次和关系变化的，应当在改变财务关系的同时，相应办理预算划转。六、决算决算是指各级政府、各部门、各单位编制
25、的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。决算草案由各级政府、其他各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。政府财政部门、其他各部门、各单位在每一预算年度终了时，应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项，做好决算数字的对账工作。不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出；不得把预算内收入和支出转为预算之外，不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。决算各项数字应当已经核实的基层单位汇总的会计数字为准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。财政
26、部在每年第四季度部署编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限，制发中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。县级以上地方政府财政部门根据财政部的部署，部署编制本级政府各部门和下级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，制发本级政府个部门决算、下级政府决算及其他有关决算的报表格式。地方政府财政部门根据上级政府财政部门的部署，制定所属各单位决算草案的具体编制办法。各单位应当按照主管部门的布置，认真编制本单位决算草案，在规定期限内上报。各部门在审核汇总所属各单位决算草案的基础上，连同本部门自身的决算收入和支出数字，汇编成本部门决算草案并附决算草案详细说明，经部门行政领导签章后，在规定期限内
27、报本级政府财政部门审核。各级预算收入征收部门应当按照财政部门的要求，及时编报收入年报及有关资料。财政部根据中央各部门决算草案汇总编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门根据本级各部门决算草案汇总编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和审批。乡、民族乡、镇政府根据政府财政部门提供的年度预算收入和支出的执行结果，编制本级预算草案，提高本级人民代表大会审查和批准。县级以上各级政府部门决算草案经本级人民代表大会常务委员会批准或，本级政府部门应当自批准之日起 20 日内向本级各部门批复预算。
28、各部门应当自本级政府财政部门皮肤本部门决算之日起 15 日内向所属各单位批复决算。县级以上地方各级政府自本级人民代表大会常务委员会批准本级政府决算之日起 30 日内，将本级政府决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案。国务院和县级以上地方各政府对下一级政府报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有 其他不适合之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定；经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会应该责成本级政府依法规定重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。对于年度预算执行中上下级财政之间按照规定需要清算的事项，应当
29、在决算时办理结算。七、预算的监督预决算监督是指包括立法机关、各级政府、各级财政部门、审计部门在内的各监督主体对中央和地方的预算和决算所进行的监督。（一）立法机关的监督全国人民代表大会及常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表
30、或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。（二）各级政府的监督县级以上各级政府接受本级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督，乡级人民政府接受本级人民代表大会对预算执行情况和决算的监督；按照本级人民代表大会或其常务委员会的要求，报告预算执行情况；认真研究处理本级人民代表大会代表或者常务委员会组成人员有关改进预算管理的建议、批评和意见并及时答复。各级政府应当加强对下级政府预算执行的监督，对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针政策的行为，依法予以制止和纠正；对本级预算执行中出
31、现的问题，及时采取处理措施。各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府接受上级政府对预算执行的监督，严格执行上级政府作出的有关规定，根据上级政府的要求，及时提供资料，如实反映情况，并将执行结果及时上报。（三）各级政府财政部门的监督各级财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。各部门及其所属各单位接受本级财政部门有关预算的检查；按照本级财政部门的要求，如实提供有关的预算资料；执行本级财政部门提出的检查意见。（四）各级政府审计部门的监督各级审计机关依照审计法以及有关法律、行政法规的规定，对本级预算执行情况，对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算，进行审计监督。第二节 政府采购法律制度一、政府采购法律制度的构成政府采购法律制度由中华人民共和国政府采购法 、国务院各部门特别是财政部颁布的一系列部门规章以及地方性法规和政府规章组成。政府采购法律制度是政府采购管理的制度基础和工作保障，对规范政府采购行为、促进政府采购改革与发展具有重要意义。(一)政府采购法为规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，我国于 2002 年制定了中华人民共和国
