1、论环境措施对市场准入制度的影响一、环境标准与市场准入（一）关于环境标准的种类及效力目前环境标准尚无统一的分类方法，大体上可以按标准用途、适用范围等进行分类。按标准用途可以分为环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准和环境方法标准。按污染介质和被污染对象分为水环境质量标准、大气环境质量标准、噪声环境质量标准、土壤环境质量标准以及各种具体的污染物排放标准等。在中国，不仅有上述各种环境标准，而且还对环境质量提出了分级别和分地区的不同环境指标要求。关于水环境质量标准，中国正式颁布的国家标准主要有：GB383888地面水环境质量标准 、GB309782海水水质标准 、GB508492农田灌溉水质标准
2、、GB1160789渔业水质标准 、GB1294191景观娱乐用水水质标准 、GB/T1484893地下水质量标准等。关于大气环境质量国家标准，中国目前主要有 GB30951996环境空气质量标准和 GB913788保护农作物的大气污染物最高允许浓度 。此外，中国正式颁布的有关国家标准还包括 GB156181995土壤环境质量标准 、GB309693城市区域环境噪声标准 、GB1252390建筑施工场界噪声限值等等。从全球范围的角度可将环境标准分为国家环境标准、国际环境标准、跨国家的地区性和行业性环境标准。按标准在一国国内的适用范围则可分为国家标准、地方标准和行业标准。以中国为例，国家标准是针
3、对全国的平均水平和总体要求确定的；地方标准则是在符合国家标准的前提下，结合本地区的具体环境状况和经济技术发展水平确定的，是对国家标准的重要补充；行业标准则是由国务院环境保护行政主管部门针对没有国家标准、又需要在行业范围内统一环境要求的情形制定的环境标准。 中华人民共和国环境保护法第 9 条、第 10 条明确规定：国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准，并根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准和国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以
4、制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。不论哪一种环境标准，其被判定的主要依据不外乎一是以环境质量基准、环境容量和研究污染物迁移、转化规律所获得的资料为依据；二是以区域的环境特点和不同地区污染源的构成及其分布、密度等因素为依据；三是以能够实现环境效益、经济效益和社会效益的最佳效果为依据。环境标准的制定和实施对开展环境保护工作功不可没。由国际标准化组织和国际电工委员会于 1991 年 7 月联合成立的“环境问题战略咨询组”在其第一次环境战略咨询组会议上，针对标准化工作提出了三点战略性原则意见：1、今后所有各类标准
5、的制定都要考虑环境的概念，更好地满足环境保护的新要求；2、今后的环境管理实质上就是标准的执行；3、新的一代标准必须考虑环境效益、健康效益和安全效益；重视不可再生资源的利用；防止能源耗竭和生态破坏；关注替代资源的环境效益、废物处理与再利用。环境管理实质上就是环境标准的执行，这足以表明环境标准在环保工作中的决定性作用，实际上，环境标志的运用、环境补贴政策的实施都必须以环境标准为依据。关于环境标准的效力，应当针对环境标准的不同种类作具体分析。在一国范围内由国家或地方制定的环境标准，一般并不直接在法律、法规中予以规定，但它作为一种技术手段，为环境管理、环境监测及环境评价提供依据。因此，这类环境标准中的
6、一些具有法律强制性，一些则不具有法律强制性。如中国人民共和国标准化法实施条例第 88 条规定，环境保护的污染物排放标准、环境质量标准是强制性标准，与环境有关的重要的通用技术术语、符号、代号等基础标准也属于强制性标准，对强制性标准，各有关组织应依法遵守和执行；其他环境标准是推荐性标准，各有关组织可自愿采用。至于跨国的区域性组织制定的环境标准，在大多数情况下属于自愿性质，即使是具有强制性的环境标准，也需要转化为国家标准后才能予以强制执行。至于环境管理性标准，不论是国家制定的，还是国际组织制定的，基本上都不具有强制性，不能运用国家强制力予以强制执行。以国际标准化组织推出的 ISO14000 国际环境
7、管理系列标准为例，这就是一个典型的由组织自愿采用的环境标准。虽然有相当多的环境标准不具有强制性，但它们的效用却无庸置疑。因为包括企业在内的很多市场主体在尽可能的条件下是乐于采用和实施环境标准的，这一方面是由于有各种环境法律、法规作后盾，另一方面则由于消费者对环境问题的日益关注，使对环境友善的产品更具市场竞争力，迫使市场主体遵守各种环境标准，寻求有效的环保手段。综上所述，环境标准的制订和实施使环境保护工作更为具体和明确，使市场主体及公众的环保意识进一步加强。但是，从国际贸易的角度看，环境标准的运用却可能对市场准入原则产生重大影响。严格的国家环境标准可能作为贸易壁垒阻碍国外产品的进口，而统一的国际
8、环境标准也并不意味着在所有国家的进出口贸易中就当然有利于市场准入原则的公平实施。（二）国家环境标准对市场准入的影响1.出口国严格的环境标准有利于其本国的环保产品、技术和服务进入外国市场很明显，严格的环境标准有利于国内环保产业的发展。所谓环保产业，是指国民经济结构中以防治环境污染、改善生态、保护自然资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包等活动的总称，主要包括环保机械设备制造、自然保护开发经营、环境工程建设、环境保护服务等方面。 1环保产业的范畴十分广泛，按照不同目的和要求，可以对其进行多种科学分类： （1）按环境问题的分类可以将环保产业分为污染防治产业和资源
9、产业。污染防治产业是指限制、减少污染物质产生和排放、对污染物进行处理处置和对已产生的污染进行治理的以及废物资源化的产业。据此，污染防治产业包括污染预防产业和污染治理产业，前者一般由生产者自身通过清洁工艺来减少、限制污染物的产生和排放，后者可能由生产者(即排污者)治理，也可由排污者之外的专门的治理公司来进行，实现排污者与治污者的分离。资源产业是通过社会投入进行保护、恢复、再生、更新、增殖和积累自然资源的产业。（2）从产业角度看，环保产业并不是独立于第一、二、三产业之外的产业，而是在与其它产业的发展中逐渐形成并与其它产业共生发展的一种特殊的产业1 参见关于积极发展环境保护产业的若干意见 ，国务院办
10、公厅国办发199064 号文，1990 年 11 月5 日。体系，因此与其他产业很难明确划定界限。在三类产业中，凡是保护环境而且有一定经济效益的行业即属于环保产业的范畴。三类产业的划分各国不尽相同。在中国，农业是第一产业，工业和建筑业是第二产业，其它直接为物质生产和人民生活服务的社会服务业是第三产业。依据此种分类，似乎可以将环保产业作如下分类：资源的利用和保护属第一产业，环保机械设备制造、环境工程建设、清洁生产和污染防治属第二产业，而环保技术开发利用和咨询服务则属第三产业。（3）按从事环保的专门化程度可以将环保产业分为专门环保产业和共生环保产业。专门环保产业是指企业(或组织)的主营业就是开发环
11、保技术、设计环保工程、生产环保产品和提供环保服务，如专门的治理公司。共生环保产业又分两种，一种是主营业中包括但不限于环保产品、环保技术或环保服务，如机械制造公司除生产环保设备外还生产其他机械制品；另一种是主营业项目与环境保护无直接关系，但是其生产的产品和提供的服务对环境无害或少害，如无氟冰箱的生产。可见，环保产业是一个范围十分广泛的范畴，它包括但又不限于环保产品的生产、环保技术的推广应用和环保服务的提供。一个国家的环境标准越严格，其环保产业的发展就越迅速，因而其环保产品、环保技术和环保服务在国际市场上就具有更大的竞争力，它们在公众环保意识普遍较高的国家就更受欢迎。因此，在普遍关注环保问题的今天
12、，进口国对这类产品、技术或服务的进入无疑会采取更为宽松和优惠的市场准入制度。2.进口国严格的环境标准可能构成对市场准入的障碍可能产生这种障碍的情形主要体现在以下两个方面：（1）目前实行较严格的环境标准的国家基本上是发达国家，它们针对来自环境标准较低国家的产品，采取征收“生态倾销税” 、甚至限制或禁止进口的方法。但是，这些国家在实施严格的环境标准时，并没有考虑到它们在最近数十年间将一些污染密集型产业和自然资源产业转移到对环境标准要求较低的国家或地区所导致的后果，只是一味地要求后者承担污染和破坏环境的后果，这种严格的市场准入制度只能构成对贸易的扭曲，无助于对环境的保护。（2）严格的环境标准往往是根
13、据进口国本国企业的能力和水平制定的，要求其他国家的企业达到同样的标准，显然是不恰当的。以日本为例，其环境质量标准的制定往往是其工业(通常由产业协会来代表，并受到国际贸易与工业省的支持)与各种利益集团(由环境厅、地方当局、居民团体来代表)经过艰苦磋商的结果，而企业在其中所起的作用是相当大的：例如，由于地方当局无法获得足够的污染控制技术的具体的信息，企业就经常给地方当局提供技术信息，帮助制定合理的排污标准。实际上，1967 年日本公害对策基本法 2中规定的排污标准就是基于以下分析制定的：第一，国内有关“能力”(如技术知识、管理技巧等)的可得性；第二，管理部门和企业动员或利用这些能力的意愿。同时，日
14、本在制定这类标准时，还采用渐进的方法，这就使日本企业在确定环境问题的优先顺序时，可以把重点放在最重要的问题上；使企业有时间去开发高效、可操作、经济可负担的技术；而且可以使企业能够为下一步的污染控制工作做准备。诚然，企业参与标准的制定过程，可以提高他们遵守标准的责任感。一旦协商结束，企业遵守排污标准的比例几乎是百分之百。 3但是，不给国外企业任何准备时间，而要求国外企业遵守这类环境标准，否则就限制甚至禁止其产品的进口，这显然是不公平的，并构成了对国际贸易的扭曲。实践中，上述情形经常出现。以农副产品的国际贸易为例，由于农副产品的品质直接影响到消费者的身体健康及生命安全，所以农副产品是各国(尤其是发
15、达国家)卫生检疫的主要对象，其中，最主要的措施是对农副产品中的农药残留量作出严格限制，这种限制完全是根据进口国的具体情况作出的。例如，日本、韩国根据本国情况规定了水产品最高细菌指标，因而对进口水产品的细菌指标逐批化验，而对河豚鱼更是逐条检验。美国在其国内食品加工中引入了HACCP 管理体系， 4并决定从 1997 年 12 月 18 日起，禁止进口未实行 HACCP 管理体系的国家的水产品和肉类食品。（三）区域性或行业性环境标准对市场准入的影响区域性环境标准目前已经出现 。1992 年产生的北美自由贸易协定对环境问题作出了较详细的规定，以推进地区性的自由贸易和环境保护之间的相互支持。 5北美自
16、由贸易协定站在重视环境的立场上，在环境保护问题方面，2 1993 年 11 月 19 日日本颁布了新的环境基本法 ，废除了公害对策基本法 。3 参见夏光等编者：中日环境政策比较研究 ，中国环境科学出版社 2000 年版，第 125127 页。4 HACCP 是 Harm Analysis Center Control Point 的缩写，其含义是危害分析关键控制点。HACCP 管理体系是一种简便、科学、专业性强的先进食品安全质量控制体系，这种体系侧重于确保食品生产系统中可能出现的危害环节得到控制，预防生产出危害人们健康的食品。该体系强调对产品的生产过程进行控制，而不仅仅依靠对最终产品的检测或部
17、分取样分析来确定产品质量，也就是说，注重的是产品整个生产过程的卫生和质量。显然，这一体系与 ISO9000 质量系列标准体系很相似。作出了一系列比多边贸易体制更严格的规定。关于环境标准的设定， 北美自由贸易协定中的卫生和植物检疫措施协议规定，为了保护人、动物及植物的生命和健康，各缔约国保留决定适当的保护水平的权利；可以采取比国际标准更严格的措施；在谋求环境标准的协调时，各缔约国要考虑国际性的标准化活动，同时促进贸易的标准化得到协调，但其环境保护水平不得下降；在运用预防原则时，授权缔约国即使科学证据不充分，也可以采取暂时性措施。除了在北美自由贸易协定中规定相关环保措施外，北美自由贸易区还专门达成
18、了一个北美环境合作协议 ，成立了环境合作委员会，旨在进一步解决因实施北美自由贸易协定而可能引起的环境问题，如跨国污染问题、危险废物的越境转移问题、对不利于环境的 PPM 方法的控制问题，等等。上述严格的环保规定虽然使该区域中唯一的发展中国家墨西哥付出了沉重的代价，但却给区域外的国家产品的进入构成了重大阻碍，其中，美国据此实施的越来越严格的环境标准，不断导致与其贸易伙伴的关于贸易与环境方面的争端就是最好的证明。作为经济一体化程度最高的区域性组织，欧盟的环境政策和环境标准的制定有一个渐进的演变过程。需要指出的是，在欧盟，与环境法律相比，环境政策具有特殊的地位。作为确定各种环境措施的目标和方法等基本
19、事项的倡导性文件，环境政策并不具有法律约束力，各成员国可以决定是否执行以及执行的时间、方式等；同时，环境政策只确定有关环境措施的基本事项，而不确定具体的权利义务和标准。但是，由于环境政策回避了成员国主权这一敏感问题，因而往往更容易在成员国之间达成共同的目标。1972 年，欧共体在其成员国政府首脑参加的巴黎高峰会议上，首次提出在共同体内部建立共同环境保护政策的框架，并强调：经济发展本身并不是目的，发展应导致改善人类生命质量和生活水平的结果；共同体应该特别注意无形价值、无形财富和环境保护，进步的真谛应是为人类服务。 6欧共体理事会自 1973 年通过欧洲共同体第一个环境行动规划 7以来，就一直注意
20、将环境问题纳入到共同体的其他政策之中。尤其是 1993 年共同体颁布了欧洲共同体第五个环境行动规划 ， 8该规划特别强5 See UNEP，Reconciling Trade and the Environment，1994.6 See Bulletin EC 1972,NO.10 OJ 1973 L 347/51,later amended，Commission,the 6th General Report,Points 8 and 12.7 See 1973 O.J.C 112/1.8 See 1993 O.J.C 138/1.调将环境要求优先纳入到工业制造业、能源、交通、农业、旅游等五个
21、共同体政策领域。而且为了回应 1992 年里约环发大会对环境与发展问题的高度关注，该规划的标题就是“面向可持续性” （towards sustainability） ，其基本指导思想体现为四个方面，即（1）可持续发展；（2）环境考虑与其他共同体政策的协调；（3）实行共同责任制度；（4）运用市场手段鼓励有利于环境的选择。除了在环境行动规划中处理环境问题，在其 他 一 些 政 策 文 件 中 也 有 一 些 具 体 反 映 。例 如 ， 欧 洲 委 员 会 1985 年 颁 布 的 共 同 农 业 政 策 展 望 绿 皮 书 ， 9首次在农业政策领域关注环境保护问题，明确指出保护环境在农业政策中的
22、重要性，并为此提出了具体措施，即管制和控制对环境有害的农业活动、促进对环境有利的农业活动；同时将污染者付费原则适用于农业活动，认为国家原则上不应为推行严格的环境标准提供补贴，但可以在环境敏感领域提供补贴，以便引导农民采取对环境友好的做法。1992 年欧共体颁布了第 2078/92 条例 10，该条例决定建立“农业环境行动计划”综合性国家补贴项目。该项目决定为从事下述活动的农民提供各种形式的国家补贴：（1）大范围降低污染物质（化肥和有机肥料，杀虫剂、除草剂） ；（2）降低因数量过多而导致破坏环境的牲畜的数量；（3）采取保护或恢复乡村环境多样性和质量的农业试验；（4）为保护环境、防治自然灾害或者火
23、灾，养护废弃的耕地和林地；（5）为保护环境长期休耕。虽然有人认为现行的欧共体环境政策确定的目标和原则在其成员国中仍缺乏实施和强制执行的有效手段，从而使得其政治意义大大地胜过于其法律意义，但是，他们自己已经意识到这一问题的严重性，认识到在欧共体领域必须恰当地解决环境立法的执行问题，否则制定任何新的环境法就会毫无意义。 11实际上，早在 1993 年，欧洲委员会为了更好地实现其环境政策，就采取了一些内部的执行措施， 12尽管这些措施对于推动共同体的环境与发展综合决策的作用可能十分有限。 13此外，欧共体还开始采取一系列其他配套的环境措施，包括制定统一的环境标准。由于欧盟各成员之间的经济技术发展水平
24、相似，这就有利于其制定和实施统一的环境标准。同时，由于欧共体环境政策坚持污染者补偿9 See COM(85)333 of July 23,1985.10 See Regulation 2078/92 concerning agricultural production methods compatible with environmental protection requirement and the maintenance of the countryside,1991OJL 218/1.11 See Jan jans，The Development of EC Environmental
25、 Law，in (Gerd Winter ed.)European Environmental LawA Comparative Perspective,Dartmouth,1996,p.283.12 See SEC(93) 785 of June 2,1993.13 See Press Release IP/97/636 of July 11,1997.原则，规定环境破坏、损害、污染和治理的成本不应通过税赋的方式由社会承担，而应由污染者承担，这就要求企业采取积极措施尽量控制、减少甚至消除其造成的污染。有了明确的环境标准后，企业或公司就可以对其生产工序作出各种必要的投资，以求与法定的环境标准相
26、一致，以避免造成污染后要作出更大的补偿。的确，统一的、具体的环境标准有助于欧共体环境政策的实现，但另一方面，它们又往往成为其他国家或地区的产品进入欧共体市场的障碍。例如，欧共体对在食品中残留的 22 种主要农药制定了新的最高残留限量，达不到标准的禁止进口；又如欧盟也实行 HACCP 管理体系标准，并按此标准对出口国工厂进行考察，只允许经考察过关的厂家的水产品和肉类食品出口到欧盟。行业性环境标准基于其专业性和针对性强的特点，对市场准入的阻碍也日益显现出来。以纺织品行业标准为例，由 10 家欧洲纺织品检验机构共同组成的环保纺织品协会制定的环保纺织品标准 100是专门用于测试纺织品有害物质的标准，其
27、测试内容包括化验所有对人体健康造成不利影响的已知有害物质，并对这些物质定出限量。所有向欧盟出口的纺织品，如达不到上述标准，将被限制甚至禁止进口。德国甚至在此基础上提出了更具体、更高的要求，对在德国境内出售的纺织品及成衣的成分、染色、整染、回收等方面均有严格的限制。从市场准入的角度而言， 环保纺织品标准 100已引起世界上很多国家和地区纺织品行业的极大关注。由此看来，行业性环境标准的引导作用和示范作用非同小可，相关产品的出口国对此不能不予以高度的重视。（四）针对具体产品建立统一的国际环境标准问题事实上，基于环境问题的日益全球化，单个国家或某些地区实施严格的环境标准，并不能从根本上解决国际环境问题
28、。 14另一方面，从促进国际贸易的角度看，根据以上分析可知，进口国环境标准、区域性环境标准及跨国或跨地区的行业性环境标准都可能给市场准入造成或大或小的不利影响。为了避免这种情形的发生及由此引发的各种各样贸易与环境方面的争端，国际上出现了多种解决此类问题的看法，主张在国际上针对各类产品建立统一的国际环境标准就是诸多观点之一。产品的环境标准主要包括产品在生产过程中和消费过程中必须达到的环境14 See Hoel,M， Global Environmental Problems: The Effects of Unilateral Actions Taken by One Country， mime
29、o,University of Oslo，1989.标准。产品的环境标准是各国实施其环境政策的配套措施之一。各国的经济技术发展水平千差万别、文化传统各异、公众的环保意识和水平不同，这必然导致各国实施不同的环境政策，制定出有差异的环境标准，这一点在发达国家与发展中国家和最不发达国家之间表现得尤为明显。由此可以推断，在目前情况下根本不可能出现以统一的环境标准作为实施不同的环境政策的手段的情形。同时，就具体产品而言，根据国际贸易中的比较优势理论，一国在某些产品的生产上具有比较优势，而在其他产品的生产中则可能具有相对劣势，也就是说，一国不可能在所有产品的生产中都同时具有比较优势或同时处于相对劣势，这一
30、点即使在经济发展水平极高的发达国家也不会发生。因此，针对各类不同产品的生产过程制定统一的环境标准，只能在不同国家之间引起利益冲突和矛盾，而无助于对环境问题的解决。此外，很多产品在消费过程中也会产生大量的污染，那么，能否通过制定统一的国际环境标准控制和减少产品在消费过程中导致的环境污染呢?答案同样是否定的。就消费过程中的环境保护而言，它不仅取决于一国的经济技术发展程度，而且与该国的文化传统、生活习惯及公众的环保意识和水平的高低紧密相关，因而更加无法整齐划一。当然，从保护全球环境的高度看，对某些破坏全球环境的特定物质采取统一的环境及贸易措施，不仅是必须的，而且被证明是可行的。如为保护大气臭氧层，采
31、取统一措施限制和禁止消耗臭氧层物质的贸易；为保护生物多样性，禁止对非洲大象的捕猎及有关象牙的贸易，等等。但这只是针对特定物质或产品采取的，它并不具有普遍性。（五）关于 ISO14000 国际环境管理系列标准1.ISO14000 国际环境管理系列标准的产生背景环境保护的手段多种多样，而行之有效的手段不外乎是由政府制定各种环境法律、法规，并运用各种强制措施确保一切单位和个人遵守这些法律、法规，以减少各种生产及消费活动对环境的损害，达到保护环境的目的。但是，这种具有强制力的措施在环境管理中的弊端也是很明显的：一是危害环境的情形千差万别，而法律不可能做到事无巨细都予以明确规定，因此难免挂一漏万；二是对
32、环境的保护重在预防，而法律在大多数时候侧重于惩戒；三是法律在更多的时候是强迫社会成员减少和避免环境污染和资源破坏，而不能激发其主动保护环境的积极性；四是由于各种主客观因素的制约，法律的执行难问题是普遍存在的现象，因而即使有较完善的法律，也可能由于执行不力而流于形式。此外，虽然各国的法律可以通过国际条约趋向统一，但这种统一程度毕竟是很有限的。环境标准（包括统一的国际环境标准）是实施环境法律、法规的具体措施之一，是保护环境的重要手段之一。但正如前文所述，针对具体产品建立统一的国际环境标准在目前情况下是不现实的。正是在这样的背景下，环境管理标准应运而生。所谓环境管理标准，是指通过对一个组织内影响环境
33、的全部因素和整个过程进行控制，使该过程中的所有人员、活动、行为、对象等都符合各自的环境要求，从而从整体上实现环境保护的目标。环境管理标准自产生之日起，就在国家一级、区域一级以及国际层面上普遍受到关注，并具有自愿性、指南性的特点。（1）英国环境管理体系规范 （BS7750）英国是最早制订环境管理标准的国家。英国标准院（BSI）于 1992 年 4 月根据其质量体系标准（即 BS5750）的成功运用制订了环境管理体系标准（即BS7750） 。BS7750 的基本指导思想是：使任何组织都能通过建立有效的环境管理体系，采取有利于环境的行为；环境管理体系的建立和有效运行是组织接受环境审核、获得环境认证的基础；环境管理体系规范遵循与质量管理体系标准相同的管理体系原则。根据 BS7750 的规定，一套科学、完整、有效的环境管理体系主要包括以下内容：环境方针（包括组织关于持续改进其环境行为的承诺） 。组织与人员。即关于组织的环境职责、权限、人员培训等方面的要求。环境效果，包括环境效果评价、法律法规方面的要求、信息交流等。环境目标与指标，包括基本目标及实现目标的具体指标。环境管理活动方案。环境管理手册与文件。组织活动控制，包括环境验证、测量与试验、以及与要求不符时的纠正措
