1、1湖 南 广 播 电 视 大 学开放教育、成人教育专科毕业作业题 目 ： 县 级 城 市 管 理 综 合 执 法 思 考 专 业 ： 法 学 学 号 ： 1043001469381 姓 名 ： 兰 爱 华 分 校 ： 常 德 指 导 教 师 ： 毛 国 良 湖 南 广 播 电 视 大 学 教 务 处 制湖南广播电视大学毕业作业写作过程记录表（此 页 由 学 生 填 写 ）2选题经过 根据省电大法学专业毕业论文写作要求，结合司法实践选择论文题目调研与材料准备 深入相关职能部门特别是桃源县城管局收集写作材料初稿写作 按论文写作要求确定了写作题纲，写出了初稿第一次修改内容 充实了文章的素材，调整了文
2、章的部分结构。第二次修改内容 经指导教师指导，增加了内容摘要，关键词和目录。第三次修改内容 对论文进行最后修改定稿。湖南广播电视大学毕业作业评审表3指导教师评语指 导 教 师 （ 签 名 ） ：年 月 日指导成绩分校初审意见初 审 教 师 （ 签 名 ） ：年 月 日初审成绩省校终审意见终 审 教 师 （ 签 名 ） ：年 月 日终审成绩4县 级 城 市 管 理 综 合 执 法 思 考桃源电大专科法学班 兰爱华内容摘要随着社会主义市场经济的高速运转，城镇化的步伐日益加快，城市规模急剧增大，城市流动人口急速增长，随之而来的城市管理中出现的矛盾也愈来愈多，越来越繁杂。为了解决城市管理执法中存在的难
3、题，国家根据行政处罚法及其它相关法律的规定和原则，部署实施了相对集中行使行政处罚权的综合执法改革。本文首先分析了县级城市管理综合执法工作的现状和问题，对县级城市管理综合执法存在问题的原因进行了深入细致的分析，最后提出了完善县级城市管理综合执法，加快中小城镇建设和发展的对策。关键词 城市管理 综合执法 问题 对策5目录一、县级城市管理综合执法的现状和问题。 。3二、县级城市管理综合执法存在问题的原因分析（一）违反执法程序现象较普遍。 。3（二）城管的职责及权力过于广泛。 。3(三) 执法队伍素质不高。 。3（四）城管执法法律体系不完善问题。 。4（五）人员、经费不足。 。4 （六）暴力抗法。 。
4、4三、完善县级城市管理综合执法，加快中小城 镇建设（一）建立健全完备的城管执法体系。 。5（二）完善人员经费保障制度。 。5（三）建立完备的执法安全保障制度。 。5（四）更新城市管理理念。 。5（五）严格依照法律程序办事，建立监督制度。 。5（六）大力改善执法队伍素质。 。5参考文献。 。66县级城市管理综合执法思考近年来，随着经济社会迅猛发展，县级城市建设速度不断加快，市容市貌日新月异，人们在享受城市发展带来的各种成果时，也为城市化带来的诸多问题所困扰，比如流动人口激增、交通拥堵、贫富分化、环境恶化、社会冲突明显增加。面对日益复杂的现实情况，单靠行政命令已经不可能解决所有问题，以往的户籍和单
5、位制度等管理手段已经不再奏效，各部门“分兵把守，各管一摊”的城市行政管理执法机制也显得力不从心，尤其是那种“一刀切”的观念和管理方式已经不能适应今天县级城市管理的需要。于是，城市管理综合执法应运而生。但纵观目前县级城市综合执法的现状，还存在着诸多问题，需要引起城市管理执法人员的深入思考，并寻找出治理对策，从而进一步完善县级城市管理综合执法工作，加快县级城市发展。一、县级城市管理综合执法的现状和问题由于我国存在片面强调城市经济增长的发展观以及优先增长的发展战略，导致城乡差距进一步地扩大，因此，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，造成了城市流动人口的增加，交通堵塞方面更为严重，同时，也出现了大
6、量的乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取 “运动战” “、大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。例如，桃源县人民政府于 2007 上半年从各执法单位抽调人手，成立了县城市管理行政执法大队，实行了城市管理综合执法，实施该项城市管理执法改革后，以前存在的多头执法、重复处罚、执法空档现象有了明显改观，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单一、城管执
7、法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等问题。以上种种矛盾产生的直接后果就是城管执法者与行政管理相对人暴力冲突不断、城管执法者随意扣押相对人财物、 “砸摊子” 、 “抢车子”等粗暴、野蛮执法的现象层出不穷。例如，在深圳市最近就发生了一起市民刺杀城管人员的事件，在全国各地，也经常发生此类事件。城市管理执法人员野蛮执法都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。二、县级城市管理综合执法存在问题的原因分析综合分析县级城市管理综合执法的现状和问题
8、，剖析其深层次的原因，不外孚以下几个方面：（一）违反执法程序现象较普遍在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也有所体现。以桃源县为例，在执法工作中中，部分城管执法人员在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反行政处罚法所规定的程序已屡见不鲜。7（二）城管的职责及权力过于广泛城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通
9、等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，不利于更好地为人民服务。由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。(三) 执法队伍素质不高城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。但据调查，一些纳入行政编制的绝大多数工作人员却是高中或者
10、高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。有的综合执法队伍中还存在着临时合同编制现象，这部分人的人员素质是无法得到这个社会的认可的。由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。例如，桃源县2007 年上半年成立的城市管理综合执法大队，采取的是从各单位抽调人员，而被抽调单位出于本单位利益考虑，只输送了一些专业政治素质较差的人员，有些甚或是单位的临时工，这些人大多文凭不高，其执法能力和效果可想而之。（四）城管执法法律体系不完善问题在目前的国家立法中，除了行政处罚法对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对县级城市管理执法工作予以规范
11、。一些县级城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件。但由于大部分试点城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立法依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。就桃源县德言，已出台了桃源县城市管理相对集中行政处罚权试行办法 （桃源县人民政府令第 09 号） ，作为新的政府规章，但就其指导性来看，还不能全面规范县城市管理职能指向的各种执法工作。作为专门性法规，还不够细、不够具体。例如，针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象，常德等一些县级城市的
12、城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下，采取了俗称“呼死你”的制裁方法，也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码，致其瘫痪，收效显著。从社会反响看，群众也比较满意。显然， “城市牛皮癣”是违反城市管理相对集中行政处罚权试行办法的，对其制裁也是顺应民心的， “呼死你”的做法是顺应法意和民意的。但按“罪刑法定”的原则， “呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁” 。由此看出， 桃源县城市管理相对集中行政处罚权试行办法的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。（五）人员、经费不足 2007 年下半年，桃源县通过公开招考的方式，通过专业考试、面试、体检、
13、政审等一系列规范程序向社会招收了全民事业编制的城市管理行政执法人员，成立了县城市管理行政执法局。从社会反响看，广大适考人员报名应试十分踊跃，竞争十分激烈，录取率基本保持在 25%左右。应该说，招收人员是经过严格筛选，择优录取的，人员素质也是比较高的。但全县有近 100 万人口，现有的 30 余名执法队员是远远不够的。另一方面，这 30 人作为全民事业编制的工作人员，其工资和福利待遇，并不能得到县政府财政全额拔款的保障。今年，虽然明确了年人头经费三万五千元的政策，但这 3 万 5 千元还要除去队伍办公费用，基建费用，用车费用等分摊开支，真正下发到执法队员个人手中的年收入大大缩水；可以说，就目前政
14、策而言，桃源的城市管理行政执法人员的工资待遇是不高的。这对工作开展的消极影响显而易见：一是不利于提高广大行政执法队员的工作积极性；二是当工资福利落实不到位，甚至严重不足的时候，难免会出现“靠执法养执法” ，“执法靠狠、经费靠罚”的作法，形成“执法经济”的不正常现象，从而引起广大人民群众的反感，与“执法为民”目标背道而驰。（六）暴力抗法问题城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔无证占道摊点，制止倚门开店等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发
15、生。仅 2008 年，桃8源县就有十余起暴力抗法事件发生，造成了多名执法队员受伤。就目前的保障制度看，仅有桃源县城市管理相对集中行政处罚权试行办法中规定：公安部门应当及时处理城市管理行政执法活动中的治安事件，对拒绝、阻碍行政执法的，依法追究法律责任。但城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式由公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。今年，桃源县城市管理行政执法局又向社会公
16、开承诺：“年内不发生一例粗暴执法行为，不出一例打人事件，违者下岗” 。那么遇到暴力执法时，面对违法摊主砍来的菜刀、泼来的开水，执法队员当然指望不上公安机关的“远水” ，又不能冒下岗的风险与之搏斗，除了坐以待毙和落荒而逃外别无选择。实际上，上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象，人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。 三、完善城市管理综合执法，加快中小城镇建设为了积极、稳妥而有效地开展城市管理综述执法工作，围绕上述几点城市管理行政执法中发现的问题，我认为可以采取以下应对措施。（一）建立健全完备的城管执法体系首先需要指出的是，在基本法层次上，国务院还没有及时制
17、定出相应的相对集中行政处罚权工作条例。在这方面，全国范围内还没有关于实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序的原则性规定，这给各地地方工作带来了困难。但针对目前桃源县的城市管理行政执法工作现状及发现的问题，县政府应该修改完善已出台的城市管理相对集中行政处罚权试行办法 ，进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作等具体规范。尤其对现阶段执法工作中遇到的“无法可依”的新问题更要有法律明文规定。（二）完善人员经费保障制度要改变“以罚代管”的“执法经济” ，树立公正、廉洁的执法形象，唯有从根本上解决人员、经费保障
18、问题。集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员，要杜绝将机构改革中的分流人员安排到新成立的城市管理行政执法队伍的作法。行政处罚权划出部门的执法队伍也不能简单的人员合并，而应是通过高标准的资格考试择优选材，优化组合，这种筛选要参照招考国家公务员的标准来进行，要确保组成城市管理行政执法队伍的人员能够胜任相对集中行政处罚权带来的多种职能。同时，执法机构所需经费必须由市政府财政予以全额保障，严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。（三）建立完备的执法安全保障制度针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点，要解决暴力抗法问题，行之有效的方法或措施只能有两种：一是执法者本
19、身就拥有限制人身自由的行政处罚权；二是执法的过程中有拥有限制人身自由行政处罚权的执法人员在场参与执法。后一种要求执法时有警力全程协助。就桃源县的具体情况而言。倾向于后一种模式，具体操作上，可以由交巡警 110 与城市管理行政执法 110 协同巡查执法。 （四）更新城市管理理念城管执法的目的不是与其他部门争利，更不是与民争利，而是为了使城市的运行更为流畅，使城市生活的人能够感觉更加和谐；不是以暴力将小摊小贩赶出城市，而是更加“善意”地进行管理，使管理者乐于按政府制定的规则活动。因为一个法治政府如果允许它的执法者可以随意侵犯公民的基本权利，那么这样的执法行为不但不符合法治精神，而且与法治政府的目标
20、也会越来越远。县级城市管理者应当顺应城市化的发展趋势，摒弃“一刀切” 、 “简单化”的管理理念，实行分类指导、分类管理。比如针对小商小贩，可以根据不同的城市功能区域进行分类管理，设定不同层级的限制进行管理，比如分为禁止区、限制经营区和开放区，让管理相对人在张弛有度的制度框架内自由选择，而不是让这些“弱势群体”为政府的“管理缺位”而埋单。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵，而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。同时，城市管理者还应当树立阶段性和长期性相统一的观念。 （五）严格依照法律程序办事，建立监督制度执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的
21、重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。9为了防止城管执法机关在现实中出现不按照行政处罚法规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使行政处罚法真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。（六）大力改善执法队伍素质城管执法队员是城市的管理
22、者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。总之，要摆脱目前的执法困境，必须对县级城市管理综合执法进行全方位的思考，更加理性地做出判断和选择。只有这样，才能能使县级城市管理真正步入法治的轨道，从而加快县级城市的发展。参考文献：1、焦红昌：宪法学 ， 中央广播电视大学出版社， 2004 年 8 月第 1 版。2、汤毅平：法学概论 ， 南方出版社， 2006 年 7 月第 2 版。3、王利明：民法学 ， 中央广播电视大学出版社， 2006 年 7 月第 2 版。4、蒲坚：中国法制史 ， 中央广播电视大学出版社， 2003 年 7 月第 1 版。5、韩竞：法学基础知识 ， 中国人民公安大学出版社， 2006 年 6 月第 1 版。6、孙国华：法理学 ， 中央广播电视大学出版社， 2005 年 1 月第 1 版。7、陈庆云 公共政策概论 中央广播电视大学出版社 2007 年 8 月出版8、周晓红 公共管理学概论中央广播电视大学出版社 2007 年 7 月出版9、桃源县人民政府 桃源县城市管理行政处罚试行办法 2004 年 7 月
