1、国家信用评级中的财政实力分析大公国家信用评级是按照一定的方法和程序，对中央政 府按照契约规定在未来偿还其直接、显性商业性金融债务的 意愿和能力的评估，评级结果反映的是作为债务人的中央政 府对其债务违约的相对可能性。大公国家信用评级方法共涉 及五个要素：国家管理能力、经济实力、金融实力、财政实 力和外汇实力，其中财政实力是影响国家信用评级的直接因 素。本文旨在对国家信用评级中的财政实力分析思路予以阐 释。 一、财政实力在大公国家信用评级中的地位和作用 在大公国家信用评级涉及的五个要素中，财政实力评估 政府通过综合运用财政收支和债务管理等多种财政手段保证本币债务偿付的能力。 财政实力是影响国家信用
2、的直接要素，对于本币信用评级具有核心意义。国家信用能力的高低最终都会表现为特定时间段内政府债务与政府支付能力的对比情况。如果政府收 入始终能够对债务偿还进行有效覆盖，国家信用就高；如果 在某一时点，政府能够筹集到的收入无法按时足额偿还到期 债务，就会出现违约。纵观政府违约的历史，发生违约的深 层次原因无论是基于政治、经济、金融或是社会问题，最终 都会表现为政府财政状况的急剧恶化。因此，财政实力是国 家信用的直观反映。尽管如此，财政实力无法独立支撑对政府信用的判断。 一方面，财政实力是国家管理能力、经济实力和金融实力在 政府财政领域的反映，财政实力的分析无时不以上述三个要 素为基础，另一方面，财
3、政状况将反作用于三个基础性要素， 引起它们的变化，从而又对未来的财政实力产生影响。上述 现象使四者之间呈现交互作用、密不可分的关系。只有将它 们综合考虑才能共同反映一国政府的整体信用状况。为此具 体阐述如下： 财政实力通过对政府过去和现在的债务及财政收支信 息的分析，只能对短期内政府资金的流动性状况做出预测， 无法对长期的财政实力做出准确判断。而国家管理能力、经 济实力和金融实力作为国家信用评级中的基础性要素，它们 决定了经济体的综合实力及财富创造和增长的能力，也在很 大程度上决定了一国长期的财政状况。 财政实力对基础性要素具有反作用主要表现在：财政纪 律的加强和税收征管能力的提高等体现了政府
4、的国家管理 能力在改善；财政支出结构及其调整对一国未来经济增长潜 力产生影响；财政政策的宏观调控对经济绩效有明显作用； 财政负担沉重、债务规模庞大有可能加剧国内通货膨胀，导 致金融体系的脆弱性增加等。 财政实力和外汇实力都是判断政府偿债能力的直接要 素，二者的区别在于，财政实力是通过全部的政府收入和债 务规模比较来对整体的政府资产和资金流状况进行评价，与 前三个要素相结合得出政府的本币偿债能力；外汇实力建立 在财政实力的基础上，侧重考察外币债务偿还的特有风险， 与前四个要素相结合得出政府的外币债务偿还能力。 二、财政实力分析的总体思路 大公国家信用评级的财政实力分析将政府的本币偿债能力分为名义
5、偿债能力和实际偿债能力。名义偿债能力通过 对债务规模和偿债收入的对比分析，重点考察政府资金的流 动性状况，包括政府财政收支平衡状况、政府债务状况以及 政府收入增长潜力三个方面，从而判断在当前货币价值下政 府的偿债能力。实际偿债能力是在名义偿债能力判断基础上 结合对本币币值变化情况的分析对政府真实偿债能力做出 综合评估。为此整个分析过程分为四步。 财政实力分析的第一步是考察政府财政收支状况。主要 通过对政府历年财政收入、支出结构和变化趋势的分析，判 断政府在当前和未来一定时期的财政平衡能力。财政收支状 况作为影响债务偿还能力的最基础因素，决定了政府债务负 担的未来发展趋势。 第二步是考察政府债务
6、状况。重点是根据债务存量、债 务动态，并结合第一步对政府未来赤字规模的预测判断债务 负担的未来发展趋势。 第三步是对政府收入增长潜力进行深入剖析，从而得出 政府名义偿债能力的结论。通过对前两步的分析，能够大致 判断政府的名义偿债能力如何，如果政府存在债务偿付面临的困难，则需着重分析政府能够用于偿债的各类财政收入在 未来的增长潜力如何。 最后，结合对本币币值的分析综合判断中央政府在当前 和未来一段时期内本币债务的实际偿付能力 三、对财政实力部分次级要素的具体分析 （一）财政收支状况财政收入和支出状况主要反映财政运行的基本状况及存在的问题。通过对财政运行基本状况的分析，有助于对政 府债务负担增长的
7、原因形成一个总体性认识，也为未来财政收入增长潜力的预测奠定基础。对财政收入和支出状况的分 析包括财政收入和支出的规模与结构、财政收支平衡状况， 以及财政政策。 1、财政收支的规模与结构 财政收支的规模与结构是对财政收支平衡、债务及政府收入发展趋势进行判断的前提。财政收支规模反映了政府参 与经济活动范围的大小，通常分别用财政收入与财政支出占 国民生产总值的比重来衡量。在对财政收支的规模进行分析 时，观察它们在近年来的发展趋势是十分重要的，在经济形 势和财政政策没有出现大幅变化的情况下，财政收入和支出 通常会按照既定的路径发展。 其中财政收入占国民生产总值的比重与政府偿债能力 关系密切，其大小反映
8、了在一段时期内经过初次分配后的国 家财政资源占全社会可分配资源的规模。这个规模应该比较 稳定地保持在一个适度的范围内。如果该比例过高，会减少 企业和劳动者在初次分配中的所得，挫伤其积极性，影响未 来的经济发展和财政收入增长。比例过低，削弱政府的国家 管理职能；也可能是由于实际税收收入与应税收入差距大， 表明政府的税收征管能力弱。 财政支出规模表示财政资源被实际使用和消耗的水平。 如果财政支出规模不断扩大，而且财政收入的增长速度低于 财政支出的增长速度，会导致未来债务规模增加。 在对财政收支规模进行考察的同时，必须结合财政收支 的结构才能对财政收支的未来发展做出准确判断。总的来 看，对结构的考察
9、，重点集中在政府财政收入、支出增减变 化的原因以及政府经济活动的目的上。 对财政收入结构进行分析，需要判断不同种类的收入在财政收入中的比例关系，特别是确定税收收入在财政收入中 的适度比例，因为相对于其它收入而言，税收收入更具有稳 定性、更容易监督管理。对税收收入的分析重点考察其主体 税种和财源分布的广泛性、稳定性以及未来发展趋势，从而 判断税收收入的变化规律。 财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重。它与政府职能存在着密切的联系。作为对财政资源分配情况的体 现，它可以真实地反映出一国的发展战略、财政政策的重点 以及变化趋势。对财政支出结构的考察，一方面考察其是否 合理，如能否在社会保障和经
10、济发展之间合理地分配财政资 源；另一方面考察财政支出能否具有灵活调整的可能财 政支出规模的下降可以有效降低债务存量和财政赤字规模。 通常经常性支出的比例大，表明支出结构的刚性较强，调整 难度大，在西方福利国家的财政支出中，社会保障支出的比 例较大导致财政支出规模很难降低。相反，资本性支出的比 例大，表明政府固定资本投资规模较大，将有利于经济增长， 并且伸缩性强，财政支出较灵活。大公强调，对合理的财政 支出结构的认定标准不是一成不变的，要与一国的发展阶段 相匹配，要与一国的政府职能定位相适应，只有这样才有助 于提高财政支出效果，实现经济增长和社会稳定，最终有利 于政府偿债能力的提高。 2、财政收
11、支平衡 财政收支平衡主要考察一段时期内财政运行处于盈余还是赤字状态，以及盈余或赤字的规模和变化趋势。从对国家信用影响的角度看，经常性的财政盈余对较高的政府信用 具有支撑作用，而经常性的财政赤字作用相反。但同时大公 也认为，过高的财政盈余和财政赤字都是财政运行不当的结果，前者可能表明政府没有充分利用已有的资源为社会提供 公共服务，导致资金使用效率降低；后者则会增加政府债务 负担和民众的税收压力，并影响未来的财政收入增长空间。 因此，财政运行良好的国家一般应保持基本的财政平衡。 当前，随着国家运用财政手段行使管理职能的范围不断 扩大，加之许多国家实行浮动汇率降低了对政府的预算约 束，财政赤字已逐渐
12、成为各国财政领域的一种常态。大公对 财政赤字问题评价的基本原则是：非经常性的财政赤字既是 经济周期波动的反映，也是熨平经济波动的必要手段，有其 存在的合理性和必然性；但一国政府存在经常性的财政赤 字，并且有不断扩大的迹象，则会提高国家信用风险一 国主权偿债危机的发生经常是伴随着长期的财政赤字。因 此，在财政实力部分，大公主张对财政赤字的认识不能绝对 化，要确定财政赤字的适度范围和财政赤字风险的一般警戒 线；要辩证地对待财政赤字的规模和产生的原因，特别是考 察财政赤字的长期发展趋势和波动程度；要按照统一规范的 原则，建立核心指标体系，对财政赤字引发的一般性财政风 险进行识别和衡量；要具体问题具体
13、分析，着重判断每个国 家在未来消化财政赤字的能力。 对于财政平衡指标的考察将重点分析政府的初级财政余额。初级财政余额是财政总收入减去不包括利息支付的财政总支出。初级财政余额与财政余额的区别在于它将利息支 付排除在支出项目之外，可以反映影响一个国家财政平衡能 力的原因到底是因为基本的财政基础不稳健，还是利息 支付负担过重。如果利息负担过重，政府将不得不通过借债 来偿还，会严重限制政府的支出政策，引起政府债务利率上 升，形成债务累积的恶性循环。 3、财政政策 财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则。财政政策对财政收入 和支出、债务规模都有较大影响。对财政政
14、策的评价，首先 要看财政政策目标及财政管理原则。对于保持经常性财政赤 字及债务规模较大的国家，如果能严格财政支出压缩赤字规 模，就有利于降低未来的债务负担。其次要考察近期采取了 哪些具体的财政政策，以及会对未来的财政状况产生何种影 响。扩张性财政政策往往会导致未来几年财政赤字及债务规 模扩大。2008 年以来各国为抵御金融危机的影响，纷纷扩大 财政支出，刺激经济发展，导致财政负担加大，央行又普遍 采取定量宽松的货币政策与之配合，甚至大量买入国债，压 低国债利率，则未来的通货膨胀压力增大，政府债务利息将 呈上扬之势。这种政策配合如果不能适时调整很可能在未来 酝酿着不同程度的隐患。 （二）政府债务
15、状况 政府债务状况分析的核心是通过对当前债务规模和债务结构的分析预测债务未来的发展趋势。准确衡量政府债务状况对国家信用评级具有重要意义。对一国政府债务状况的综合评价应主要从债务存量状况、偿债负担状况、债务变化。趋势三个方面展开。 1、债务存量状况 债务存量状况是长期财政赤字的累积，反映了一国经济 或财政需要承受的债务总量。债务存量规模大加重政府利息 负担，压缩财政支出的调整空间，并制约宏观经济调控能力， 恶化经济形势，最终降低政府继续举债的能力，使政府偿债 能力的不确定性较大。债务存量规模通常用政府债务存量/GDP、政府债务存量/政府财政收入、净债务负担度（净债 务=总债务政府在货币当局和国内
16、银行的存款、可交易证 券）和人均债务规模等指标来衡量。 债务存量结构代表了债务的不同组合方式，能够更细致 反映不同类型债务的风险程度，以及更准确地描述政府的债 务负担状况。对债务结构的分析主要包括币种结构、期限结 构和持有人结构等。 政府债务存量中的本、外币债务比例高低对政府信用有 较大影响，一般来讲，外币债务面临的风险明显大于本币债 务。主要由于政府本、外币债务的偿债来源不同。政府偿还 本币债务需要充足的本币资产，包括税收收入、债务收入、 变卖国有资产收入，甚或增发货币等，偿还政府外债则必须 动用外币资产，除了需要雄厚的本币资产作为基础，还需要 实现本币资产对外币资产的可兑换，即保证外部流动
17、性的充 裕。因此，外币债务比本币债务更容易受到外部环境、汇率 等因素影响。一个国家的外债比例越高，受外部环境的影响 就越大，政府债务负担波动的幅度就越大，政府控制债务偿 还风险的能力就越弱。对此将在外币资产实力部分专门分 析。期限结构主要指短期债务和长期债务在总债务中所占的 份额。在债务存量规模一定的条件下，短期债务占比较高可 能会产生流动性危机，容易诱发政府信用风险。 2、偿债负担状况 偿债负担反映了政府当年需偿付的债务额。偿债负担通常用当年利息支付与 GDP 或财政收入的比值衡量。较高的利 息支付额可能代表该国存在短期流动性风险。政府偿债负担 受到债务期限、利率、币种及持有人等结构的综合影
18、响。债 务的期限和币种结构对偿债压力最直接。一般而言，短期外债比重大或债务到期日集中的国家相对期限分配合理、偿债 负担比较均匀的国家违约风险更大，外债占比重较大的国家 比以内债为主的国家偿债压力更大。债务的利率也是分析国 家债务的重要环节，与固定利率债务相比，浮动利率债务更 具风险。浮动利率债务会给政府未来偿债负担的预算带来困 难，而固定利率债务减少了未来偿债负担的不确定性，它能 让政府更准确地计算未来的偿债负担，使政府更有效地制定 宏观经济和货币政策并在保持经济稳定发展的同时有效地 控制债务规模。 通过以上两方面的分析，应对一国政府的国债负债限额 做出初步的判断。衡量国债负债限额的财政指标分
19、为两组， 第一组是衡量国债绝对规模的指标；第二组是衡量国债相对 规模的指标。第一组指标主要包括：国债余额、当年发行的 国债总额、当年到期需还本付息的债务总额。对国债总规模 的控制是防止债务危机的重要环节。第二组指标主要包括： 国债负担率，即国债余额/GDP、居民个人的国债负担率（当 年国债发行额占居民收入扣除消费支出和其他投资后的居 民储蓄的比例）、债务依存度（当年国债发行额/中央财政支 出）和当年还本付息额/当年中央财政经常收入。当然对一 国政府国债负债限额的判断不能单纯依靠上述财政指标及 其警戒线，还必须与实际利率、经济增长率等相结合综合判 断。 3、未来政府债务负担变化的趋势 政府债务负
20、担变化规律、债务管理规划和政府的或有负债会影响政府债务在未来的变化趋势和幅度。对未来政府债务负担变化的预测首先建立在对过去债 务规律总结的基础上。由于受政府发行新债等因素的影响，只对债务现有规模、结构的分析，无法准确判断未来债务的 发展趋势。但不可否认的是，多数国家债务规模的变化总是 受债务管理政策的限制，政府债务会遵循一定的增长路径， 因此，通过挖掘以往债务变化规律，了解债务变化的原因， 有助于预测未来的债务发展趋势。如果政府债务的增长率较 为稳定，债务变化的波动幅度控制在一定的区间范围内，说 明政府债务的变化有规律可循，未来政府债务的变化就可以 依据长期政府债务增长率的均值进行初步预测。但如果政府 债务波动幅度过大，则需找出债务负担变化的主要原因，并 据此进行债务变化趋势预测。
