城市管理体制.docx

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资源描述

1、一、城市管理体制概念的提出理论界比较认同的城市管理体制的概念,是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证,也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念,从不同的角度就有不同的划分标准,主要包括:城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等,其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言,城市管理体制具有以下四个方面的内容:1 、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系,以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市

2、政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之,城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络,构成了城市管理体制的主要内容。2 、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能,由相应的法律法规规定,其权责结构由职能体系所决定。3 、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理” 体制。首先是三级管理中的职能分工,如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则,如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、

3、建设、管理的不同于市级的体制形式。4 、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂,彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先,城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围,是不能以盈利为直接目的的,其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此,这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴,并得以继续发挥其管理的职能。其次,城市管理的实践中难免与作业联系在一起,这样以来,不论是政府,还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征,政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的

4、城市管理来看,政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。二、影响城市管理体制的主要因素任何事物都是与周围的事物相联系而存在的,没有孤立的存在。城市管理体制的形成,经历了长期的管理实践,因而与周围事物的联系十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。1 、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物,包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念,是不断变化着的,总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。环境对城市

5、管理体制的作用主要表现在以下两个方面:一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系,它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性;同样,它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性,导致了城市管理的不确定程度加大,所以城市管理体制的设计应充分考虑,力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为:一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构,是同其他相关的环境有机地联系在一起的;另一方面,城市管理体制是兼容的动态结构,它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境

6、的复杂性、可变性愈大,城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。2 、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响,它包括了:一、城市管理过程中方式方法,如系统方法、管大放小方法等;二、城市管理过程中各资源因素的性质特点,如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等;三、城市管理实践中的知识含量,如人员素质、决策水平、效率效益等。技术是最能与城市管理发生直接联系的影响因素,特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说,体制规定的操作程序及标准,都是通过技术来实现的,因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用,大致有三种判断的标

7、准:一是体制中各职能部门的相互依赖程度;二是不同职能单位间的协调途径;三是对外界变化的适应程度。现实工作中,很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准,它在某些情况下的优势,可能是另一种情况下的劣势。所以,技术与体制的一致性,要求城市管理的实践工作者要区别对待,综合处理,体现出弹性原则。3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果:行为主义管理学认为,管理的核心主体是人, “人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时,影响 “人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系,也包括由个体所

8、构成的群体心理。籍此,城市管理的实践也越来越多地关注“人” 及社会的心理因素对体制的影响。4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联,是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度,有不同的划分标准,如:总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划” 、 “战略构想”等是同义词。从一定意义上来说,城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制,其过程都是统一的:即为了实现城市管理总体战略目标

9、的需要。而且,城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务战略目标的实施过程为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标,城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变,城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。三、这几年来的改革成就可以简单概括为:1、进一步以转变职能为切入口,优化城市管理的内部结构,初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架,并着手解决以往城市中普遍存在的轻规划、重建设、轻管理现象。2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局, “两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。3、加强了城

10、市管理的法制建设,颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规,城市管理初步走上了有法可依的轨道。4、重点强化了城市管理的执法监察工作,初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则,着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。四、城市管理体制改革的几个取向科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象) 的要求,并能与周围的环境相适应。社会主义市场经济的大环境背景决定了城市管理体制的性质,并框定了它产生效力的范围。我国现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧模式,已经不能适应社会主义市场经济的要求,

11、必须作出改革、调整。那么,什么样的城市管理体制才能体现出市场经济的内在要求呢?这是关系到未来城市管理体制改革方向的重要内容。1、职能体系上必须体现出合理性。首先在形式上,避免走向两个极端:即事无巨细、统办统揽的职能定位极端;全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。城市管理是一种投入大、见效慢、重复性极强的浩繁工程,政府统包统揽肯定会出现“管不了也管不好”的局面。然而,统统推向市场更不可取,利益驱动会使本来利小或无利可图的福利性的城市管理陷入无序混乱的尴尬境地。合理的职能定位,一是能体现出宏观指导性如订立法律规章、颁发政策等 ,二是能体现出市场性。其次,在价值取向上,应该体现出“强其所应强、弱其

12、所应弱”的职能定位。西方发达国家城市政府职能的主要取向,是遵循其传统的政治价值观:“管得最少是最好的政府”-政府职能“弱” 的价值取向。然而,市场经济对城市管理的影响是全方位的,如发达的市场条件、健全的保障制度、完善的基础设施、宽松的运行环境等等。这些反而是城市管理职能“强” 的价值取向的表现。第三,在管理手段上,要善于运用市场机制的调节作用。这里行政手段的运用职能必须首先得到确定。一般说来,城市管理的手段可以概括为三个方面:即行政手段、经济手段和法律手段。其中的经济手段要求城市管理的职能体系能够更多地体现经济杠杆的作用,实现间接管理。而法律手段则是为了实现规范化的管理目标,当然,其途径是要注

13、重法律法规的运用。最后在对外关系上,城市管理体制的职能结构应该体现出开放性的特点,能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换。这实质上属于城市管理资源配置方面的研究领域。2、在组织机构的数量上,应该体现出精简性。相对精简的数量结构是市场经济的客观要求。这是因为:一、市场经济体制使城市管理的职能结构有别于计划经济条件的职能体系。市场机制与社会资源的配置方式转变,削弱、甚至彻底废止了部分职能。作为职能载体的机构相应作出调整,因而也势在必然。二、市场经济使城市管理也要与成本和效率挂勾起来。一定规模的行政组织机构与管理人员队伍必须与社会资源和财力相适应。否则,将造成运转不灵、效率不高等弊端。

14、控制机构数量的最有效方法是搞好编制工作。市场经济要求机构编制部门不但要健全相关的法制,而且还要按照最低数量原则设置部门和职位,科学地分解职能:一方面是控制机构数量;另一方面是压缩人员编制,减少职位设置,杜绝闲职和冗员,做到每个职位都定事定责。3、操作运用上,要体现出弹性原则。原则性与灵活性相结合,要求城市管理体制在付诸实施的诸环节中,能够根据管理对象和外部环境的变化,相对灵活地作出调整。市场经济的变化性很大,机械地沿用刚性约束的体制是一种僵化的做法。在操作运用中必须做到将体制的机械的刚性与环境变化的灵活的适应性结合起来,具体做法是:首先,以体制的刚性约束性为基础,保持相对的稳定性。弹性操作的前

15、提是不应该同体制的基础特点相抵触,需要保持城市管理体制的正规性和固定性。其次,必须控制城市管理体制的基本结构模式、基本职能结构、基本组织结构及其与其它部门机构间的关系。比如,同属城市管理体制的规划部门与综合管理部门分别实行“条条” 、 “块块” 管理就比较适合我国的国情,不必遵循城市管理体制的“条块结合,以块为主”的原则约束。再次,关于体制的规范,要权责明确,使操作的弹性空间有约束,不能随心所欲、无章无法。4、在信息的收集、整理及运用结构上,应该呈现网络化的特点。现代管理与信息的关系非常密切,信息是决策、执行、沟通、检验反馈等一系列管理活动的依据。特别是市场经济条件下的城市管理,一方面由于社会

16、事务的增加,管理中不断出现一些新问题、新情况,造成信息量的增长。另一方面,信息所反映的城市管理的内容涵盖了方方面面,错综复杂。再一方面是由于社会生活节奏加快,市场信号也越来越快,反映这种变化的信息也出现了快捷性的特点。正是由于信息的诸特点,造成城市管理对信息的依赖性越来越大。所以,城市管理的体制自身也必须具备对信息的学习、研究和利用的功能,而保障和强化城市管理体制的信息利用功能最便捷的手段是形成网络化的信息结构。信息结构是一个开放性的结构,要求在城市管理系统内部形成一个上上下下、左左右右都相互连成一个整体的系统,以便及时地收集、反馈和处理信息。城市管理正是通过对信息的分析、综合、总结,才能加深

17、了解和把握管理对象及外部环境,通过检查和调整,不断提高决策和管理水平。从现状分析,厦门市城市管理体制中存在的一些不容忽视的问题主要有:一是城市管理理念上尚存在一定偏差的问题。在城市急剧扩张中,人们愈来愈重视城市建设的速度,越来越强调城市管理的效率,有时对以人为本的思想没有得到全面坚持,城市管理服务意识没有得到明显增强,城市管理法制建设没有得到足够重视。反映在城市管理体制中,有时重行政权力的运作,管理中存在利益驱动,有利的多部门争着管、不利的有关部门推诿扯皮。二是行政管理体制中存在协调力度不够的问题。为了加强城市管理,市政府设立了城市规划委员会、土地管理委员会、市容考评委等,并下设办公室分别挂靠

18、在规划、土地、市政等行政部门,这些决策与协调机构之间也存在有时衔接不够的问题,有关资源需要进一步整合、机构可以进一步精简。为协调城市管理,市政府成立了城市管理办公室,发挥了一定的协调作用,但是这个机构在法律上地位一直不清,没有法定的管理、监督等职责,其协调力有被弱化的倾向;同时城管办的协调主要依赖行政干预,手段单一,效果不佳;在协调难以奏效的情况下,有时又直接行使一些行政职责,代替部门管理,不仅没有法定依据,而且多一个与相关城市管理部门争权、扯皮的机构,有时是越协调越不顺。三是城市管理体制中存在职责不清的问题。一方面,从横向结构而言,我市城市管理部门涉及诸多部门,部门之间的职责存在界面不清现象

19、。例如停车场管理,涉及交警、市政、建设、规划、城管、交通、财政、物价等多部门管理以及市、区、街多级管理,结果是难以确定一个主管部门或为主牵头负责的部门。另一方面,从纵向结构而言,城市管理事权下放尚待进一步规范。在城市管理权限下放过程中,是通过行政手段实现的,具有一定的随意性、临时性,各有各的做法,从而引起城市管理体制上纵向职责分工不清的问题。四是城市综合执法体制存在不够完善的问题。就城市管理相对集中处罚范围而言,还有其局限性。如目前存在的突出的违章建筑执法过程中涉及违法占用土地的行为并没有授予城市管理执法局行使,导致违法建筑这一个违法行为还是多个部门处罚。就我市市区两级城市管理行政执法权分工而

20、言,也存在职责分工不明确、市级对区级执法监督和指导不力的问题。 我市城市管理体制中需要改进和完善的主要问题包括(一) 创新城市管理理念理念决定城市管理体制改革的方向,理念至关重要。在城市管理理念创新上,做到以下三个转变:一是 从以物为本向以人为本的思维转变 。城市管理不能一味管人、管事、管物,而是要日益重视城市管理在改善人的生存、人的发展环境中的作用。为此, 要强化城市管理体制中宏观调控职能, 制定和实施正确的城市发展目标。二是从以效率至上向服务至上的思维转变。城市管理不是为了形象工程,而是为了服务大众,为了人民的根本利益。为此,要强化城市管理体制中协调职能,增强行政管理服务意识,实现城市和谐

21、管理。三是以人治为主向以法治为主的思维转变。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是实现城市长效管理的必然途径。为此,要强化城市管理体制中监督职能,不断推进法治城市建设。(二)重构城市管理模式当前厦门市城市管理模式主要是协调型,主要特点是各部门行使管理职责,城管办负责协调。虽然目前存在各部门职责不清而协调又不力的缺陷,但是我们认为,这种协调型城市管理模式还是符合本市城市管理实际的,不必推倒重来,而是应对症下药,在理顺职责的同时,强化协调的力度。为此,有必要研究建立城市综合管理机构的问题。国家一个建设部,而到了厦门就有了建设局、市政园林局、规划局、房产管理局等,城市管理还涉及交通、公安、环保、工

22、商等多个部门,多个部门之间职责界面不清,同时多部门工作需要进行必要的衔接,这都需要有一个综合机构进行协调和综合管理;同时城市管理需要建立长效的机制,要实施长远规划和宏观调观也需要一个综合机构牵头运作;城市管理的统一监督与考评工作也需要一个综合机构来开展。因此,有必要建立一个城市综合管理机构。这个综合管理机构应是:(1)综合机构。直接隶属市政府,将城市规划、土地、市容考评、交通等协调机构办公室进行整合,相关职责交由这个综合机构统一实施;(2)协调机构。牵头厘清城市管理体制中横向、纵向部门的管理职责,指导和协调各部门、各区的城市管理以及执法工作,实现城市管理的合力;(3)监督机构。仅有协调没有监督

23、是难以保证力度的,监督与考评有关城市管理工作,有利于有关方面严格依法办事,实现城市管理目标的实现。(4)法定机构。通过立法明确该机构的法律地位及其职责,实行依法决策、依法协调、依法监督。在建立城市管理综合机构时,还要注意这个机构不应是对外行使行政管理权的职能部门,不属于增设一个行政部门,特别是要避免代替有关行政部门行使行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等具体行政行为,其职责主要应界定在宏观决策及行政部门之间协调和监督。为此,建议在目前市城市管理办公室的基础上进行充实调整,整合本市有关规划、土地、市容等方面的协调机构办公室的职责,由市政府设立城市综合管理机构,具体负责编制全市城市管理的发展战

24、略、中长期规划和年度计划并组织实施,综合组织协调、监督检查全市城市管理工作,负责城市管理考核及投诉处理工作,指导各区城市管理工作,指导城市管理执法局执法工作,负责城市管理数字化管理与应急处理等。 相关组建工作可在进一步研究的基础上拟定相关工作方案,报有关部门批准后实施。(三)理清城市管理职责 对城市管理中涉及的有关部门职责必须进行梳理,对市、区两级政府有关部门的职责进行必要的厘清,还要对部门与部门的关系、职能管理与行业管理的关系、行政管理与社会自治及市场调节的关系需要理顺。在理清管理职责时,我们认为需要注意以下几个问题:(1)职责法定性。对部门职责的界定应当严格依法进行,这是依法办事的必然要求

25、。对城市管理部门之间的职责界面及结合部进行重点研究。有几种情形:一是对法定明确的,落实责任单位;二是对法定职责不明的,需要明确主管部门;三是对职责重叠的,确定牵头责任单位;四是对相关法规规定存在矛盾或者部门职责需要调整的,应当通过法定形式予以调整。(2)合理适当性。为了增强服务意识,对职责依法界定的同时,有必要进一步转变城市管理职能,对城市管理部门职责进行必要的调整,做到权责一致。行政管理职责该并的并,减少多头管理;该减少审批等行政手段的就应予以减少,让社会共同参与城市管理。涉及法律法规规定需要修订的,应当适时修订。(3)管理数字化。在理清城市管理职责的基础上,将有关管理职责建立相应信息数库,

26、同时建立相应的城市管理指挥网络和投拆处理网络,实行数字化城市管理。目前厦门市正在进行行政执法依据梳理,该项清理工作需要进一步总结,特别是对各部门之间、上下级之间的职责“结合部”、需要再清理,明确其职责界面。有些职责还需要经过法定程序进行必要的调整。这项工作可由市政府确定一个牵头部门(如果成立了综合管理机构,就可由该机构承担)来负责组织、指导和协调城市管理职责理清工作。为了巩固清理工作成果,提高城市管理科学水平,建议将经协调确定后城市管理职责信息编入管理数据库,同时建立城市管理指挥网络和投诉处理网络,向社会公开,接受监督,实行城市数字化管理。 (四)完善城市管理执法体制城市管理执法体制也是城市管

27、理体制的重要部分,实施相对集中处罚权制度之后,有下列几个方面需要进一步予以完善:一是进一步扩大集中行政处罚范围,对各区的行政处罚权范围也应尽可能统一,以利于监督管理。 二是关于市区城市管理执法局执法职责分工,应尽快出台办法。在界定市区执法局职责时,应注意相关管理权限层级分工要求,既考虑管理与执法的实际需要,又要兼顾执法效率和效果。三是区城市管理执法局在街道、社区设立分支机构问题。为了解决街道行政执法权问题,有的区城市管理行政执法局在街道设立执法队,街道执法队以区城市管理行政执法局的名义实施行政处罚。但是对街道执法队的监督管理显得较为重要。四是关于综合执法问题。为了提高执法效率,常常实行有关行政部门集中进行综合执法,但这种执法应该严格依法办事,不能视管理相对人为“敌人”,动不动就用几个“大盖帽”去管一个“破草帽”,纠正野蛮执法、无理执法、滥用联合执法等倾向,以构建和谐的执法环境。为此,建议落实以下几项工作:一是对我市城市管理执法局行政处罚权范围的界定工作方案,对实践中有的自行扩大处罚权的做法进行清理,对需要扩大处罚权的,应当通过立法程序、法定委托或者报省政府批准等方式予以解决;二是拟定市、区城市管理行政执法局之间职责分工的具体办法,报市政府批准后实施;三 是建立和完善城市管理行政执法的监督制度,切实解决有法必依、执法不严等问题,努力提高城市管理执法水平。

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