1、完善社会救助体系 提高社会救助水平宣恩县财政局【内容提要】社会救助是社会保障的重要内容，养老保险、医疗保险、失业保 险、工 伤保 险和生育保险是社会保障的基础，而社会救助体系是建立在这个基础上的补充，主要包括城乡低保制度、城乡医疗救助制度、临时救济制度、社会互助共济制度等内容。加快城乡社会救助体系建设，是落实科学发展观，统筹城乡协调发展，构建社会主义和谐社会的根本要求。【关键词】社会救助体系 现状 问题 原因 对策一、基本情况宣恩县总面积 2740 平方公里，辖 6 乡 3 镇（其中有 2 个侗族乡）、279 个行政村，总人口 35.35 万人，其中：农业人口31.47 万人，人口自然增长率千
2、分之 7.74。境内居民除汉族外，还有土家、苗、侗等 23 个少数民族，少数民族占总人口的 70%，其中侗族居民列全省之首。境内山大人稀、沟壑纵横、土地贫瘠、自然生存条件恶劣，2009 年全县农民人均纯收入 2804元、城镇居民人均可支配收入 9952 元，低于全州平均水平，是一个典型的老少边山穷国家级扶贫攻坚县。从现行的社会救助政策实施来看，宣恩县城乡困难人群可以分为城镇低保户（含其他困难户和“ 三无” 人员）、农村低保户、农村五保户、农村散居孤儿、农村受灾困难户、各类突发性事件事故造成的临时困难群体六大类。目前，宣恩县总体社会救助水平有如下特点：（一）分布不均，城镇相对集中，农村相对分散，
3、农村地方之间差距较大，偏远乡镇的农村人数相对较多。（二）救助水平低，截止 2010 年底，城镇低保户的“三无”人员最高为 280 元，农村低保户救助分三档，最高为 75 元/人月、最低为 35 元/ 人月；农村五保户中集中供养的为 1800元/人年、分散供养的 为 1300 元/ 人年； 农村散居孤儿为 1500元/人年。其他如受灾 临时困难群体和边缘人群，其救助是不固定的和低水平的，其救助的资金来源主要靠上级财政补助。（三）救助内容单一，我县目前的城乡救助仅仅只限定在勉强的保障基本生活，对于困难对象的就医、住房、入学有心无力。（四）城乡困难群体致困的原因不一样，但其根本原因就是我县经济欠发达
4、，农业占主导地位、没有什么工业，城乡困难群众缺乏致富的门路。城镇困难群众成困的主要原因是下岗失业、农村致困的原因主要是交通地理条件、受教育程度低、自然灾害、突发变故等。（五）救助主体单一，我县目前实施城乡困难群众社会救助的主体主要是政府部门，民间慈善组织和社会力量相当薄弱，社会互帮互助的气候气氛还远未形成。从目前我县城乡困难群体构成的数量来看，有以下特点（一）农村五保户。截止 2010 年底，我县农村五保户人数共为 1033 人，其中：集中供养 840 人、分散供养 193 人，集中供养率达到 81.31%，平均每个乡镇 115 人，每个村近 4 人。这个数据在 5 年内几乎没有什么变化，其财
5、政补助标准从800 元左右/年增加到近 2000 元/ 年，虽 然标准提高了很多，但近几年物价飞涨、粮油供应很难落实，其增加因素几乎被抵消，农村五保户生活还是较为困难，还存在有很多应该纳入五保户管理的，因地方财力问题而无力纳入。另外五保户的就医还没有形成一个长期有效保障措施。（二）农村低保户。根据上级要求，我县近两年通过几次大规模扩面，到目前为止，我县的农村低保户已经达到11103 户 25782 人，已经超过了我县农业（农村）总人口的 8%，我们根据实际情况分类救助，目前我县得标准是：一类 85 元/人月、二类 65 元/人月、三类 45 元/ 人月。年度需要发放农村低保资金 1864 万元
6、。从原来的 10 元/人月到如今的分类施保，标准虽然提高了，但是水平还是很低的，保障内容很有限，他们的医疗、住房、子女入学也还不能得到较好解决。（三）城镇低保户。包括城镇“三无” 户等困 难群体，目前我县城镇低保有 2447 户 4615 人，其中 90%在县城珠山镇的五个社区。全额保障标准为 280 元/人月（主要指“三无”对象），平均保障标准为 140 元/人月，基本上实现了动态管理下的应保尽保，近年来。通过民政部门与教育、水电、广电、卫生、劳动等部门协调，按规定落实了他们的相关优惠政策，这对于保障困难群众基本生活、维护社会稳定发挥了积极的作用。但存在对城镇“三无 ”对象保障标准较低、 难
7、以满足基本生活需要。部分城镇低保户无房户住房问题、未参加医保人员就医问题仍不容忽视。（四）受灾困难户和临时困难群众。一是受灾户的救济问题，我县处于鄂西南山区，属亚热带季风气候，极容易引发洪涝干旱冰雹灾害，每年各种自然灾害时有发生，按照国家规定，自然灾害救灾救济工作实行分级负责，救灾经费分级负担，县市级按农业人口平均 1 元的标准列入预算，专项用于自然灾害救灾救济工作，但由于我县现实的财力状况，实际只定额负担，列入预算（每年 10 万元），而且没有列救灾工作经费。其余绝大部分要向上级争取（这是一个不确定因素），由于资金十分有限和工作人员缺乏，对受灾困难户救济显得十分乏力。二是农村临时困难群众包括
8、部分政策原因下放的困难群体救济问题，由于没有专项预算，民政部门存在把上级专项和本级其他专项东拉西扯的问题，从而导致存在审计风险。二、存在问题近几年来。政府部门虽然不断加强对困难群众的救助救济力度，在一定程度上改善了城乡困难群众的基本生活，特别是城镇困难居民生活得到显著改善，农村困难群众生活逐步得到改善。但在政策的落实过程中也存在一些不容忽视的问题。（一）机构不健全。承担困难群众救助救济工作的主要是民政部门。现在突出的问题是乡镇街道民政经办机构配置与日益增多的民政工作业务极不相称，随着国家城乡一体化建设步伐的加快，民政工作的重点特别是困难群众的救助也将由主要集中在城镇扩大到农村，乡镇街道民政机构
9、将越来越重要，任务也越来越繁重。目前，我县乡镇街道民政机构基本上有名无实，大多数乡镇街道没有配备专门工作人员，没有形成工作体系，兼职人数也太少，基本上是一个人，最大的乡镇也只安排了两个人，最突出的是政策业务知识缺乏，很不适应民政工作特别是救助困难群众的需要。（二）财政困难。我们发现，经济欠发达县市困难群众救助的难点是很容易形成恶性循环：财政困难，贫困对象多，贫困对象越多，财政就越困难。目前我县困难群众救助主要是由政府财政负担，作为国家级扶贫攻坚县，县级可用财力十分有限，很难筹措更多的资金保障低保经费的落实，如按照2010 年度我县一般预算收入额度，县级财政应配套城乡低保资金 329 万元，但实
10、际只配套了 152 万元，缺口 177 万元，低保办公经费 64 万元，实际落实 30 万元（是在县级城乡低保配套资金中列支的），城乡低保资金的发放和工作开展，如果没有上级财政补助，简直难以想象。（三）社会救助体系建设不完善。我县社会救助体系的建设严格地说还处在初级起步阶段，水平低，覆盖范围小。城镇低保制度已初步建立，自然灾害救助制度虽然建立，但很不完善，不易操作。城乡医疗救助制度，社会互助制度也还未真正建立，特别是农村困难群众基本生活救助问题仍然很突出，仅仅依靠民政一个部门发点临时救济无济于事。应该由政府主导建立与之配套的社会救助体系，让那些有困难的群众通过政府的帮助和支持能够自食其力，生活
11、得到不断改善，最重要的是社会基本保障体系应尽快在城镇完善、在农村建立。（四）政策落实效果不理想。社会贫困人口相对的救助面大，困难对象中出现了越扶越贫、越帮越困的现象。据了解，我县来民政部门申请临时救济的八成以上是同一困难户，他们对民政部门的救济逐渐产生了依赖思想，给临时救济工作带来了很大困难。同时，由于财政原因，个别地方农村五保户供养经费未按规定落到实处，对部分政策的解释不到位甚至胡乱解释，引起部分群众上访，使国家的好政策落空。三、形成原因虽然我县困难群众形成和实际工作中的问题的成因是多方面的，但主要成因有以下几个方面。（一）对困难群众救助工作的重视不够不到位是根本原因。一是民政工作重要性认识
12、不够，认为当前要以经济建设为中心，政府的主要工作应该是发展当地经济，关心困难群众就是逢年过节发点慰问款就行了；二是对民政工作内容了解不够，认为干民政工作只是抄抄名册、发发钱，平时不干也无妨。甚至个别地方认为关心困难群众是县民政局的事情，跟乡镇街道无关，凡是有困难群众要求解决困难的，二话不说顶多盖个章就要他找民政局；三是存在犯难情绪，认为解决困难群众生活不是一朝一夕的事，难见成效，难见政绩，与其做了不讨好还不如不做。由此造成我县民政机构不健全，乡镇街道民政干部身兼多职的现状， “抽点 时间做民政” 这是真实的写照，足以说明乡镇街道在安排全盘工作时，对民政工作没有引起足够重视，对困难群众救助没有引
13、起足够重视。（二）财政困难时主要原因。我县几乎每年的财政收入应付干部的工资和基本运转都存在问题，因此要县级财政过多地拿钱解决困难群众生活只能是有心无力。（三）社会救助体系不完善是重点。社会互助的风气在我县尚欠火候，民间慈善机构力量不强，不知如何参与，会有什么政策对待。因此下一个问题将是如何鼓励民间力量参与，形成社会多元救助、多方帮困的格局，而不是让政府唱独角戏。四、解决对策（一）加强机构建设，加强专门组织机构建设并配备高素质专门民政干部，做到事有人做、能做好。（二）切实保障困难群体生活，县级财政尽最大努力予以保障经费，明确列出经费预算。建议对象我们这样的贫困县，县级财政足额安排工作经费，少配套
14、或不配套补助资金，这样，拉扯上级专项资金的情况将会大大减少。（三）积极向上级部门争取资金支持，多方向上争取专项资金。上级主管部门主动加大对象我们这样贫困县的专项补助或转移支付力度。（四）加快社会救助体系建设，形成以政府为主，民间慈善团体、社会互助力量相结合的新型社会救助体系是最佳选择。（五）立足当前，着眼长远，帮助困难群体解决基本生活是治标，主要是如何促进城乡经济发展，创造更多的发展机会，制定相应政策鼓励困难群众再就业、创业，用发展解决发展过程中的问题是最佳唯一出路。（五）切实加强对城乡低保工作的领导，把低保工作纳入各乡镇街道党政正职和班子分管成员工作实绩考核的内容。 。湖北省委、省政府多次对保障城乡群众生活提出了新要求，主要领导对进一步做好低保工作做出了明确的指示。各级党委、政府要提高对做好城乡低保工作重要性的认识，把低保工作列入党委、政府重要议事日程，采取有力措施，认真贯彻落实。同时，把低保工作目标任务完成情况纳入乡镇街道正职和班子分管成员工作实绩考核的内容，并将考核结果作为选拔任用、奖励惩戒的重要依据。建立健全城乡社会救助体系的长效机制。2011 年 5 月参考资料：1、恩施州深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011 ）中期评估自评报告2、宣恩县民政局 2010 年城乡低保工作总结
