1、1第二讲 公共事业管理专业的设置背景一、何谓公共事业管理管理1何谓公共事业所谓公共事业，就是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基本内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。公共事业的基本内容，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。 （崔运武，2002）我们所说的“公共事业” ，是指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的社会活动。它主要包括教育、科技、文化、卫生、公用设施等事业。 （朱仁显，20
2、08）公共事业的最大特点是公共性。其公共性主要表现在：第一，公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；第二，它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性；第三，它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性，而且政府是公共服务的最大提供者；第四，公共事业以非营利性为主，并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性。因为一般情况下，社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要交费的，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方而实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的。同时，对具有准公共产品性质的行业或企业，
3、属于公共事业的特性，也决定了它有相应的政策法规的限制和必须的财政补贴，是在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利。2何谓公共事业管理福莱特（Follett1，1942）：管理是通过其他人来完成工作的艺术。2罗宾斯和库尔塔（Robbins and Coultar，1996）：管理是指和其他人一起并且通过其他人来有效完成工作的过程。徐国华等（1998）：管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。周三多等（2000）：管理是指组织为了达到个人无法实现的目标，通过各种职能活动，合理分配、协调相关资源的过程。所谓公共事业管理，就是根据
4、市场经济的要求，以政府为核心的公共组织为促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式方法，依法对公共事业，即涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的狭义的社会公共事务，并包含对一定的具有社会公共性的经济事务的活动及结果进行调节控制的过程。 （崔运武，2002）每个社会都是由个人和社会组织构成的，对于一个现代社会来说，社会组织首先可以分为两类：即政府组织和非政府组织。其中非政府组织又可以分为两类：即以盈利为目的的企业和不以盈利为目的的公共事业管理组织。经过两次划分之后，社会组织就被分为三类，即政府组织、企业组织和公共事业管理组织。它们分别是行政管理、企业管理和公共事业管理的主体。 （娄成武，20
5、01） 。（1）科学技术事业中公共事业管理的范围在中国传统事业管理体制下，科学技术事业是一项重要的国家事业，由国家包办、统管。事实上，每一项重大的科学研究计划都需要耗费大量的人力、物力和则力，有些科学技术活动由于国家没有力量支持而放弃。从科学技术活动的目标、内容和性质来看，有些属于社会共同需要事物，有些则不属于社会存在与发展所必须办的共同事物。根据不同的科研目标，可以将市场经济条件下的各种科学研究活动划分为两大类：一是以满足社会共同需要为目标的科研活动，如基础性研究，必须由政府出面组织实施；另一类是满足社会部分共同需要为目标的科研活动，如以企业生存与发展需要为目标的科研活动，对这部分活动的管理
6、应属于公共事业管理的范围。（2）教育事业中公共事业管理的范围由于国家的财力有限，不同的社会成员对于教育活动的受益程度也各不相3同，所以国家只能有选择地承办其中一些最重要的具有社会共同需要性质的教育事业，如中小学义务教育、特殊教育、特种专业教育、国防教育、法制教育以及其他各种社会公共教育事业；而那些用以满足个人及家庭生存与发展需要为目标的教育活动和以满足企业生存与发展需要为目标的教育活动，其受益者主要是受教育者个人或企业本身，不应由国家包办。又由于这些活动能促进公众利益，满足部分共同需要，国家应该通过多种形式提倡、鼓励和资助应属于公共事业管理的范围。（3）文化事业中公共事业管理的范围在所有的文化
7、活动中，国家只能有选择地承办其中一些最重要的具有社会共同需要性质的社会公益文化事业，如公共图书馆、公共博物馆、公共美术馆、国家文物保护事业等。而对于那些以满足个人及家庭成员和企业生存与发展需要为目标的文化活动，并不完全属于社会共同需要的事物，而是社会部分共同需要，属于公共事业管理的范围。（4）卫生事业中公共事业管理的范围在中国传统的卫生事业管理体制下，国家几乎包办了所有类型的卫生保健事业，由于政府包办过多，管得太死，既不利于进一步强化公共卫生和普及初级医疗保健，又造成大量公共卫生资源的低效运行和浪费。国家只应该负担社会公共卫生事业，如基础医学研究、公共卫生教育、公共卫生防疫、公民的基本医疗保障
8、等。对于个人与家庭卫生、企业卫生等应属于公共事业管理的范围，国家可以通过设立基金、财政补贴等途径给予支持。（5）体育事业中公共事业管理的范围根据不同的体育目标与体育功能，我们可以将各种体育活动划分为三大类：即个人及家庭体育、企业体育、国家与社会公共体育。根据社会共同需要标准，在市场经济条件下，由于体育受益主体的多元化，体育投资主体也应该实现多元化，国家既不应该也不可能继续包办一切社会体育活动。其中国家只能选取最重要的具有社会共同需要性质的社会公益体育事业，如公共体育馆、公共体育场、国家体育活动队等来直接管理。其他个人、家庭及企业等的体育活动，属于公共事业管理的范围，国家应通过设立各种体育发展基
9、金，给予必要的财政补贴等有效措施，来大力提倡、鼓励和促进这些体育事业的发展。4大部分人还是不赞成上述说法，他们认为：公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。 （方盛举，2002） 学派：云南派、东北派公共事业管理是指社会公共组织为了社会整体利益的协调发展，满足社会全体或部分成员的共同需要采取各种形式，对社会公共事务进行生产调节和控制的过程。公共事业管理的内容是社会公共事务。范围遍及社会生活的方方面面和全体公民。从公民个人的衣食住行到全社会的教育、科技、文化、卫生、社会保障、环境与可持续发展
10、再到整个社会综合素质的提高等。 （吴劲松，2005）根据我国的国情，我还是比较赞成云南大学周运武教授的观点：第一，公共事业管理的主体主要是政府，但也包括一定的非政府组织；其管理客体是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容的公共产品和准公共产品，并包含必须的具有社会公共性的属于经济事务的产品。这些准公共产品的生产具有盈利目的，但又直接关系到社会公众利益，必须在宏观上作为社会公共事业，由政府进行统筹管理。第二，公共事业管理中的社会公共事务的内容包括公共物品和准公共物品，其目的集中概括为提高生活质量，保证共同利益，这就决定了公共事业是永久存在的，也是随着社
11、会发展不断发展变化的。因此，公共事业管理也必然是永存的，不断发展的；并且，随着公共事业的内容不断扩大，其对社会公众的影响也会不断增强。第三，公共事业管理具有明显的层次性，即一方面中央政府、地方政府和社会中的非政府组织在管理过程中负有不同责任，同时，与这一不同的层次相应，管理的内容上有监管和实施的区别。不同层次的政府负有不同的责任，即中央政府负责有关公共事业总体的和基本的政策的制定，以调整、引导、规范全社会公共事业的管理，并管理必须由中央政府管理的公共事业，制订和执行公共预算以实现政策意图和发展目标，5协调和指导地方公共事业管理；地方政府是公共事业的主要承担者，其职责是按照相关法律法规及方针政策
12、，处理好本地区的公共事务，发展本地区的公共事业。同时，在微观领域和一些政府不宜直接干预的领域，政府通过遵循相关法律和制定相应法规和政策，将一定层次和内容的实施和服务的责任交由社会非政府组织承担。第四，公共事业管理具有公共性，这不仅表现在其管理目标上，还表现在管理的手段和过程中，即它强调公众的参与性，这种参与一方面表现为公众对公共事业管理决策过程的影响，通过法律法规对公共事业管理行为的约束，以及通过各种渠道对公共事业管理进行监督，也表现为公众通过一定的非政府组织对一定层次和内容的公共事业进行管理。第五，公共服务市场化是公共事业管理的发展方向。公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越
13、宽，是当今公共事业发展的基本趋势。这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。这就是：对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交给社会资本经营，对不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等，政府应加大投入，强化服务理念，提高服务水平。3何谓公共事业管理专业专业是指人类社会在科学技术进步、生活生产实践中，用来描述职业生涯某一阶段、某一人群，用来谋生，长时期从事的具体业务作业规范。专业也指高等学校根据社会分工的需要设立的学业类
14、别。我国高等学校根据国家建设需要和学校性质设置各种专业，各专业都有独立的教学计划，以实现专业的培养目标和要求。我 国 高 等 学 校 本 科 教 育 专 业 设 置 按 “学 科 门 类 ”、 “学 科 大 类 （ 一 级 学 科 ）”、 “专 业 ”（ 二 级 学 科 ） 三 个 层 次 来 设 置 。学 科 即 学 术 的 分 类 。 指 一 定 科 学 领 域 或 一 门 科 学 的 分 支 。 如 自 然 科 学 中的 医 学 、 化 学 、 物 理 学 ， 社 会 科 学 中 的 哲 学 、 法 学 、 历 史 学 等 ， 我 国 高 等6学 校 就 是 按 照 这 种 分 类 来
15、培 养 人 才 。在我国教育部的学科划分中，学科门是最高级别的学科，共有 12 个：理学、工学、农学、医学、哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、军事学、管理学；比学科门低一级的学科称为学科类，学科类(不含军事学)共有 71 个；比学科类再低一级的学科称为专业；专业就是培养专门人才的学业类别，高考生填报的志愿，本科专业(不含军事学)共有 258 个。公共事业管理专业就是其中之一，就是高等学校（或中等学校）专门为公共事业管理培养人才的一个学业类别。二、专业设置的社会背景随着社会和经济的发展，市场对人才的需要呈现多样化趋势，而高等教育的专业设置与调整正是适应了这种要求。在我国，公共事业管理专业
16、是伴随着经济体制改革、政府管理体制改革、事业管理体制改革以及社会对公共服务需求的日益扩大而产生出来的新专业，1998 年教育部始将其纳入高等学校学科专业目录，1999 年秋季东北大学、云南大学两所高校在全国率先招生。1社会管理机制改革与发展的需要在计划经济管理体制下，非经济、政治的社会公共事务由事业单位来承担，并以政府事业体制进行管理。传统事业管理体制具有政、企、事一体化特点，形成了事业单位行政化的管理模式。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，要求按照政事分开的原则对政府管理体制和事业单位管理理体制进行改革，需要把政府有关职能归还给社会，建立新型的公共事业管理体制，实现政府
17、的社会管理体制从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变，形成行政、工商和公共事业三为一体的社会运行模式。2公共事业的兴起和发展的需要改革开放使我国社会、经济发生了深刻的变化，很多过去由政府包下来的公共事业管理职能逐步向非政府的公共事业管理或服务部门转移。因此，为了7保证改革的整体推进，推动公共事业的健康发展，就需要加强对公共事业组织的运行机制、管理体制、管理方法和发展政策的研究。同时，随着公共事业领域的扩大和职能的丰富，对有关管理人员的素质和数量也提出了更高的要求，现有的从事相关领域的管理人员，在知识结构、素质及能力方面已远远不能满足公共事业发展对人才的需求。因此，只有通过专门的专业建设
18、、人才培养，才能解决公共事业管理对人才需求这一迫切的问题。3专业与人才需求多样化的需要我国公共事业分散在具体的领域，如市政、城市供水、环境保护、中介服务、社区管理、社会保障以及科技、教育、文化、卫生、体育等面对社会公众的服务部门，尽管不同的领域有其特殊性，但其共性是前提，即实现目标、运转机制、管理模式和方法是一致的。整个公共事业管理的诸多方向，必须首先统一在公共事业管理的基本理论平台上，并以不同部门的特殊性去建设不同的专业方向，以满足人才需要多样化的要求。所以，高校公共事业管理专业的设置，是改革开放和社会主义市场经济体制建立与完善的结果，其目的是为公共事业管理领域培养专门的管理人才；同时，随着
19、我国改革的进一步深化，随着社会主义市场经济体制的进一步完善，高校公共事业管理专业也必将适应形势的需要，不断地改革与完善。三、专业设置的理论背景公共事业管理专业是管理学、政治学、经济学、行政学、法学、社会学等专业在公共事业这个新的领域上的交叉和运用。具体来看，涉及市民社会理论、公权与私权理论、政府职能理论、有限政府理论、服务型政府理论和治理型政府理论等。1市民社会理论“市民社会”一词最早是由亚里士多德提出的。在政治学一书中，他使用了“Poltike Koinonia”这个概念，后来这一概念转译为拉丁文 “Civilis 8Societa s”，指的是政治社会或政治共同体，它是指和野蛮社会相区别的
20、文明社会。当然，它有其特定的历史含义，只有在古希腊的城邦民主制下才能称之为文明社会。在亚里士多德看来，城邦的出现尽管要晚于家庭和村落，但在道德上要高于后两者。城邦实行民主制，其政治主权属于它的公民，公民直接参与城邦的治理。在城邦法律指导下，公民享受自由和平等，过着美好的生活。这与城邦外的野蛮民族形成鲜明对比。尽管后来随着古希腊城邦国家的逐一衰落，市民社会概念失去了它的实体依托，不过市民社会作为自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系下结成的政治共同体的这一层含义却一直延续了下来，这样它就成为市民社会在政治上自由、民主、平等的一种历史性的理论资源。后来随着历史的进步，不少思想家在不同的时代背景下
21、对市民社会理论进行了探讨，如洛克、孟德斯鸠、黑格尔、马克思、葛兰西、哈贝马斯等，他们在分析国家与民众、国家与社会的关系时，都对市民社会作过论述。近代意义上的市民社会概念源于洛克的学说。洛克第一次将市民社会作为逻辑推演中的一个分析概念来使用，他将市民社会视为从自然状态经过订立契约而形成的政治社会。在洛克看来，国家的职能并不是替代自然状态，而是社会的一个工具，目的是要将自然状态所隐含的自由和平等予以具体的实现。洛克的观点实质就是，社会先于国家而存在，国家只是处于社会中的个人为达致某种目的而形成的契约的结果。而孟德斯鸠更关注在政治社会中如何实现公民的自由，他强调的自由是政治自由，认为人的自由状态不是
22、先于国家而存在，而是来自于国家，来自于宪法，宪法是公民自由的来源，社会从国家那里获得规定性。提出现代市民社会概念的是黑格尔。在法哲学原理中，黑格尔明确地区分了国家与市民社会，并详细地论述了市民社会的构成、性质、作用等，第一次系统阐述了现代市民社会理论。黑格尔从其绝对精神自我发展的逻辑出发，认为市民社会的形成比国家要晚，它是晚于国家而产生的一个与国家不同的独立的领域。所谓的市民社会，就是指单个独立社会成员的联合体，这个联合体是通过成员的相互需要，通过保障成员的人身和财产权利的法律制度，通过维护他们的特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来的，与政治国家相区分的独立领域。9哈贝马斯是对当代市民社会理
23、论作出深入阐释并且贡献最大的人。他对市民社会的讨论大致分为两个阶段：在前期中，他认为市民社会是随着市场经济的发展而形成的、独立于政治国家的“私人自主领域” 。可是，后来由于资木主义国家垄断政策和福利政策的大规模推行，过去是私人的事务现在成了国家的事务，反过来，过去是国家的事务现在亦成了私人的事务，由此出现了“国家的社会化”和“社会的国家化”过程。如此一来，国家和社会就由分离走向了融合，哈贝马斯也修改了他对市民社会的认识。在后期重要著作中，哈贝马斯将私人经济领域从市民社会中剔除出去，把市民社会理解为既独立于政治体系又独立于经济体系的纯粹社会文化体系。市民社会理论发展有个过程，观点也有差异，它的基
24、本特征体现在市场经济、契约法理、组织自治、公共领域、多元文化五个方面。市民社会是以市场经济为基础的，市场经济培育的独立、自由、平等的契约精神是市民社会平衡政府权力肆意膨胀的基础。因而在发挥市民社会制约政府权力的功能中，发展市场经济显得尤为重要。市民社会强调公民的广泛参与、发挥自治组织的作用，大家一起来共同管理社会，实现社会和谐。中国自秦统一六国以来，建立了大一统的家产制(韦伯语)的政治制度，并延续了两千年之久。新中国成立后，中国政治权力的基本结构不仅继承了中央集权制度，而且还通过土改和工商业的改革，把政治上的中央集权制度推向了社会经济、文化等领域。私人领域被国家政治所淹没了。改革开放以后，中国
25、政府把工作的重心转移到经济建设上，逐渐转变过于集中的权力结构，市场经济得到快速发展，一些自治组织和非政府组织得到发展，个人的自由权利和财产得到承认和保护。而且随着社会主义市场经济体制的建立和完善，民主政治制度的越来越发展，自治组织和各种非政府组织日益增多，许多事务逐步还原于社会，公共事业就是其中之一，因此，公民社会理论对如何加强对公共事业管理具有指导意义。2公权与私权理论公权是由国家依法赋予并由国家强制力作为后盾，以管理社会公共事务和10谋取公共利益为目的的一种国家强制权力。因此，作为由国家赋予的公权必然具有强制性、法定性、公共性和不平等性。公权的来源也是与私权是不同的。公权的来源主要是指组成
26、国家的公民出让自己的权利的部分(仅是部分)，授予国家或是国家的管理者用来维护全社会的福祉以及整个社会秩序的安定有序，而公民所让渡给国家或是国家管理者的这些部分私权的总和就是所谓的公权。因此，公权具有公共性的特性，是全社会公民所让渡的个体权利的总称，而这种公共性的特性也就注定了，来自于公众的公权理应为公众的利益服务，社会中的每个公民或称个体也都有权利来享受公权的保护。同时，作为社会个体的公民也应对国家强制性的公权保持起码的尊重和敬畏。从另一个层面来说，对公权的尊重与敬畏也就是对个体自身权利的尊重与敬畏，因为自己的权利也融入在了公权之中。私权也做私权利，是与公权对立的一种权利。它是指社会个体在社会
27、生活中所享有的各个方面权利的总称。私权的主体主要是公民，但是，也不仅仅局限于此，各企业、各社会组织，甚至国家也可以作为私权的主体。不仅公民可以作为私权的享有者，企业组织以及以非法人身份来进行民事活动的国家本身也是可以享有私权的。内容上来说不仅仅局限于我们通常所认为的财产权，也包括很多内容，如人身权等等。我们通常所说的私权，无论从主体上还是从范围上都是种局限性的理解。私权的享有程度在某方面可以体现出一个国家的法制现状，从国际来看，我们国家比起欧美等国家来说，私权的享有程度以及私权受损害后的救济情况都相差很远。公权是社会个体部分私权让渡的总和。公权来源于私权，公权代表国家的整体利益。公权具有国家强制力，是私权的保障与坚强后盾。私权的让渡又是公权的根本来源，二者相互联系，缺一不可。因此，公权与私权之间的关系，是各种社会关系中最重要的关系，只有公权与私权之间和谐了，才能推动和促进私权与私权之间的和谐。因为公权与私权的关系首先表现在公共利益和私人利益上，由于人类活动具有公私之分，因而从目的上就具有“公益”和“私益”之分。所谓“公共利益” ，是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事务。公共利益及其与私人利益的
