1、 1 兩岸直航的政治經濟分析 林祖嘉 朱雲鵬 2006.3.29 一、 前言 自 1979 年至今的二十幾年來，兩岸經貿快速發展的情況，出乎大多數人的意料之外。以 2005 年為例，兩岸貿易總額高達 922.2 億美元，其中台灣享有的順差高達 487.0 億美元，是台灣最大的順差來源。同時，台灣對大陸與香港的出口佔台灣總出口的 37.8，是台灣最大的出口地區，遠超過第二大出口地區的美國 15.2。更令人難以置信的是，過去二十五年來的每年進出口平均成長率分別高達24.6%與 35.1%，而且是在兩岸商品與人員不能直接通航之下所達成的。 詴想，如果兩岸可以直航，兩岸貿易可以達到多高的成長率？或者，
2、反過來看，在不能直航的情況下，每年兩岸商品與人員往來所必頇支付不效率的代價，又是如何的驚人？ 事實上 ， 從世界貿易組織（ WTO） 、 歐盟（ EU） 、 北美自由貿易區（ NAFTA）、亞太經濟合作會議（ APEC），到即將成立的東協 中國自由貿易區（簡稱十加一），到已經成立的中港與中澳的更緊密經濟伙伴安排（ CEPA）、以及超過三百個以上的國與國之間簽署的自由貿易協定（ FTA），我們可以看到國際經貿關係全球化與自由化的腳步，正2 在非常快速的進行著。台灣身為國際社會的 一份子，瑝然也應積極的參與全球化的過程，尤其對外貿易一向就是帶動台灣經濟成長的引擎，而且台灣的對外貿易依存度在全世界也
3、是名列前茅，因此台灣更應該積極的參與各種國際貿易組織，並參與國際間的經濟整合與生產分工。 大陸不但是世界的製造工廠，而且擁有一個龐大的內陸市場，一方面其快速成長的出口競爭力，對亞洲國家的出口產品帶來很大的壓力；另一方面，大陸內陸市場龐大的內需市場，也吸引大量的外資與進口。包含日、韓、與東南亞在內的周邊國家，莫不積極的與大陸進行更高度的經濟整合，從進出口貿易的成長，到更進一步的成立自由貿易區 (十加一與十加三 )等等。 1 兩岸之間，由於相同的語言、相似的習俗、與互補的產業發展，使兩岸三地的經濟整合更是早於大陸與其他地區的經濟關係。既使在兩岸敏感的政治氛圍之下，兩岸三地所形成的大中華經濟圈已然形
4、成，這個事實的存在是任何政治立場的人物都難以忽視的。 然而，隨著大陸對外開放程度日增，全球各國對大陸市場日漸重視，台灣對大陸市場的相對重要性卻出現逐漸下降的趨勢。韓國勢力在大陸市場的崛起，只是一個開始而已；未來，日本、美國、與其他1 關於東亞經濟整合對台灣經濟可能造成的衝擊，請參考林祖嘉 (2005a,b)的分析。同時，在去年時二月召開的第一屆東亞高峰會議中，澳洲、紐西蘭、與印度都表達有高度意願交入東亞自由貿易區，因此未來看到的很可能是十加六。 3 歐美主要國家相繼進入大陸市場，只是時間的早晚而已。相反的，台灣企業仍受限於政府的諸 多管制，在與大陸的貿易與投資上縛手縛腳，台灣企業在大陸的競爭力
5、，也因此而受到很大的折扣。 兩岸不能直航可說是對台灣產品與企業競爭力的最大限制之一，不直航一方面使得台灣產品與人員往來兩岸之間的移動成本大幅增加，而且更重要的是，不直航使得台商企業在兩岸之間進行產業整合的機會大幅降低。尤其是，不直航使得台灣成為區域中心的可能性完全喪失，不但使得台灣在吸引外人投資的能力銳減，也使台灣要大力發展服務業相關產業的美夢形成泡影。 本文先針對直航帶來的直接利益進行說明，其中包括商品運輸成本與人員往來所簡省的時間成本。然後， 我們再進一步說明，直航在兩岸產業整合中所扮演的關鍵角色，其中要進一步闡述兩岸直航與台灣產業結構調整的關係。再其次，我們要澄清直航與國家安全的關係，我
6、們要強調的是，直航只是一種手段，它提高了商品與人員往來的效率，與提供台灣經濟發展更多的機會。直航與兩岸商品管制與人員往來管制是完全兩回事，不應該混為一談。同時，直航也不會危害到國家安全，因為只要在技術上克服一些障礙即可。最後，我們認為開放直航是拚經濟最重要的一環，不開放直航，一方面表示對台灣的經濟缺乏信心，更重要的是，不開放直航擺明就是政治考量大於經濟4 考量，這絕 對不符合全體台灣人民的最大利益。 二、 直航的成本與效益 (一 )、直航所節省的海運成本 貨物經由海洋運輸所發生的運輸成本，決定於運輸的時間、運輸的數量、及運輸的型態 (散裝或貨櫃 )等諸多因素。因此，要估算兩岸直航可能節省的海運
7、成本，則必頇先要假設兩岸間開放的港口數量、兩岸貨運的數量、及載運船隻的種類等等。 國內關於研究開放海運直航所可能帶來的成本減少相關文獻已有許多，例如，林美霞 (1994)、鍾琴 (1998)、楊仲池 (1999)、馮正民(2002)與王思粵 (2002)等等。國政基金會科技經濟組曾在 2003 年 11月 13日曾對三通對於航運成本的影響，舉辦一系列的座談。會後，依據與會學者對於海空運成本的推估方法所提出的建議，對於海運成本進行仔細的估算，估算的結果請參見林祖嘉等 (2003)一文。 依據林祖嘉等 (2003)內容顯示，根據航政司所提供之數據，不直航而灣靠時，航行時間與距離會增加，時間約增加
8、3 至 21 個小時，距離則增加 165 海浬至 274 海浬之間。灣靠主要會增加兩項成本，第一項是港口成本，雖然灣靠不需要裝卸成本，但為了要取得證明，需花費 35 萬日幣至 72 萬日幣之間，另一項是代理成本，約在 8 萬日幣5 左右。此外，灣靠時間 增加後，營運成本 (亦即固定與變動成本 )亦會增加，因此兩岸若不直航而因灣靠增加 20 個小時航行時間，加上港口成本及代理成本，一艘船要增加新台幣 53 萬左右的成本。 依據航政司根據 2002 年的資料估算，在不定期船班部分，目前兩岸之間以煤炭及砂石為大宗，台灣一年自大陸進口 1496 萬公噸的煤炭，若直航，一年將可節省新台幣 1.5 億元左
9、右；砂石則可以節省7000 多萬台幣，這兩項大宗貨品加起來以後，不定期船在直航後一年約可節省新台幣 2 億 2 千元左右。 在定期船 (貨櫃船 )部分，根據與會專家討論，航政司、海研會及基隆港務局均估算一 年定期船約在 100 萬至 105 萬 TEU 之間。若是自由船，灣靠將減少一天時間，如果是租的，則將節省一天租金。此外，減少一天油料也會減少，若再加上節省的港口費用，依據航政司的估算，直航後一個 TEU可以節省 17元美金，若以 1美元兌換新台幣 34.5元計算，再乘以 105 萬 TEU 後，直航後定期一年約可以節省新台幣6.2 億元。將上述不定船及定期船直航後所節省的成本相加，林祖嘉等
10、 (2003)估算直航後海運成本約可以節省新台幣 8.4 億元。 (二 )、直航所節省的空運成本 開放空運直航能節省的成本，與空運時間、運輸人數、與開放的直 航城市數目有關。目前國內關於空運直航所能節省的運費與時間成6 本的相關研究已有不少，例如黃雅芬 (1993)、曹壽民 (1994)、與高長(2000)等等。此外，林祖嘉等 (2003)也針對空運直航所能簡省的成本，進行詳細的估算。 依林祖嘉等 (2003)的估計，直航後，空運將可以節省轉機時間及飛行時間。在客運方面，依民航局的參考資料，將飛航區域分為華北、華中、與華南三大地區。兩岸直航後，每人每航次赴華北、華中與華南地區，將可以依序節省
11、170 分鐘、 205 分鐘與 185 分鐘，其中轉機時間均可節省 60 分鐘，飛行時間方面，華北 、華中與華南地區依序可節省 110 分鐘、 145 分鐘與 125 分鐘。 其次，參考吳繼虹 (1990)以問卷調查估算候機時間之單位時間價值為 314 元 /小時，飛行時間之單位時間價值為 587 元 /小時，換算直航後每人每航次節省時間成本，依序為赴華北 1390 元、赴華中 1733元及華南地區 1537 元。 再者，依據民航局提供 2001 年台港及台澳航線航空客運量分別為 673.5 萬及 246.5 萬人次數據，參考交通部運研所 87年辦理赴港澳地區國際空運旅客特性調查分析計畫中，赴
12、港澳地區旅客轉機至大陸各主要地區之旅次分配比例，估算華北、 華中與華南地區客運人數依序為 30 萬、 100 萬及 140 萬人次後，再以此數據與直航後每人每航次節省時間成本相乘，得出兩岸直航後，華北、華中、及華南7 地區依序可節省 4.2 億元、 17.3 億元及 21.5 億元的時間成本，總計兩岸直航後空運客運部分，時間成本將可節省 43.0 億元。 在票價成本方面，依民航局提供之資料，以 2001 年台港、台澳航線航空客運量及票價，估算兩岸直航後，華北、華中、及華南地區將依序節省票價成本 19.2 億元、 103.0 億元及 127.8 億元，合計兩岸直航後，票價成本將可節省 250.7
13、 億元。總計時間成本及票 價成本後，兩岸直航後空運客運節省成本共計 293.8 億元，其中華北、華中及華南地區分別節省 24.0 億、 120.4 億及 149.4 億元，見表一。 在貨運方面，依民航局估算方式，亦將貨運區域劃分城華北、華中及華南地區。民航局依據陳英傑 (2002)對於直航後運價之評估，以1998 年兩岸往來之航空貨運量約佔台灣地區空運總貨量之 5.73%，估算民國 2001 年兩岸往來航空貨運量約為 64015 公噸，再依據陳英傑(2002)估算至華北、華中及華南地區之空運貨量比例後，計算出直航後華北、華中、及華南地區直航後空運頓數依序為 2.3、 2.8 及 2.6萬公噸，
14、與其估算之每公噸所節省之運價相乘後，兩岸直航後空運貨運節省成本共計 8.1 億元，其中華北、華中及華南地區分別節省 2.7億、 2.8 億及 2.6 億元。 8 表一 直航所節省的海空運成本估算 項目 /區域 華北 華中 華南 合計 (1)直航後每人每航次節省飛行時間（分鐘） 170（轉機節省 60分鐘飛行節省110 分鐘） 205（轉機節省 60分鐘分行節省145 分鐘） 185（轉機節省 60分鐘飛行節省125 分鐘） 560 （ 2）直航後每人每航次節省時間成本（元） 1,390 1,733 1,537 4,660 （ 3）估算空運客運人數（萬人次） 30 100 140 270 A.直
15、航後節省時間成本（億元）（ 2） X(3)） 4.2 17.3 21.5 43.1 B.直航後節省票價成本（億元） 19.8 103.1 127.9 250.7 直航後空運客運節省成本（億元）（ A B） 24.0 120.4 149.4 293.8 （ 3）預估直航後每公噸節省的運費成本（元） 11,900 11,150 16,255 39,305 （ 4）估算空運貨運噸數（公噸） 22,917 24,838 16,260 64,015 C.省空運貨運成本（億元）（ 3）X（ 4） 2.7 2.8 2.6 8.1 直航後空運節省成本（億元）（ A B C） 26.7 123.2 152.0
16、301.9 D.直航後海運節省成本（億元） 8.4 直航後節省的海空運成本總和（億元）（ A BC D） 310.3 資料來源：譚謹瑜（ 2002），開放三通後航運成本之效益評估，國政基金會國政研究報告。 9 將空運客運及貨運所節省的成本相加，直航後預估將可節省301.9億元的空運成本，其中華北 地區將可節省 26.7 億元，華中地區將可節省 123.2 億元，而華南地區將可節省 152 億元。 最後，我們得到直航後，每年所節省的海空運成本可達到 310.3億元，其中以人員往來所節省的時間與運量成本最多，達 293.7 億元，貨物空運可節省的成本為 8.1 億元，貨物海運所節省的成本則為8.4
17、 億元。 2 (三 )、直航對於台灣總體經濟的影響 依林祖嘉等 (2003)的估計，直航可以使台灣人員與貨物往來兩岸之間的運輸成本與時間成本減少，每年大約為 310.3 億元新台幣。在兩岸運輸成本大幅減少的情況下，兩岸的貿易與投資都會增加，從而進一步帶動 GDP 的成長。 依陳麗瑛等 (2002)與高長等 (2002)的估計，在直航後，可以使台灣每年出口成長率增加 0.27到 0.71之間，進口成長率則會介於0.52與 0.82之間，見表二。隨著進出口的成長，企業產值與 GDP也隨之擴大，依陳麗瑛等 (2002)、高長等 (2002)、與翁永和等 (2001)的估算，兩岸直航可以使企業總產值每
18、年增加 0.02到 0.16；使2 我們必頇強 調的是，此處的估計十分詳盡，所以估計結果應與實際相去不遠。不過，即使如此，我們相信這些估計的數字仍然是低估的，主要理由有二 :第一，估計中所採用的數據是 2002 年的數據，包括人員與貨物的往來，因此如果採用最新的往來數據，這些節省的成本會更多。第二，在兩岸直航以後，由於人員往來更快速更便宜，因此人員往來的數字必然會大增；商品往來的情況也是一樣，所以實際上可以節省的運輸成本必然更為可觀。 10 每年 GDP 成長率提高 0.01到 0.41之間。 表二 開放直航對台灣總體經濟影響之估計 陳麗瑛等 (2002) 高長等 (2002) 翁永和等 (2
19、001) 進口成長率 0.52 0.82 - 出口成長率 0.27 0.71 - 實質 GDP 成長率 0.15 0.01 0.41 總產值成長率 0.16 0.02 0.03 資料來源：本研究整理。 附註：三篇研究報告的基本假設情境分別為：陳麗瑛等 (2002)假設兩岸直航可以使運費減少 14.6，並採用 GTAP1997 年資料。高長等 (2002)假設維持現有管制下，估計兩岸政府開放直航的效果，採用 GTAP1997 年的資料。翁永和等 (2001)假設在 WTO 架構下，估計兩岸 開放直航的效果，採用 GTAP1995 年資料。 三、 直航與產業結構調整 在前面所提到的各種文獻瑝中，不
20、論其採用的方法是全球貿易分析模型 (Global Trade Analysis Program, GTAP)或是投入產出模型(input-output model)，基本上都是屬於一種靜態模型，因為他們採用現有的全球貿易架構，或是現有台灣的投入產出表，來估計直航可能對總體經濟產生的影響。此種估計方法會產生兩個嚴重的誤差：第一種誤差是他們所採用的資料是過去的資料， 3在兩岸貿易平均每年成長率超過 20以上的情況下 ，分析資料若有兩三年的時差，直航的效果自然會被嚴重低估。 4 3以 GTAP為例，由於其需要的貿易資料非常詳盡，所以資料的時差落後很嚴重。預計在今年 (2005)底以前 GTAP 最新資料出來時， 其資料可能只提供到 2002 年。而現有文獻中所採用的 GTAP模型時，其資料全部是 1997 年的全球貿易資料。 4 簡單來看， 2005 年兩岸貿易總額是 922.2億美元，是 1997 年 352.4億美元的 2.6倍。因此，表二中的估計效果至少都要加倍才對。
