1、1浅议行政法上的信赖保护原则与诚实信用原则的关系摘要：对于行政法上的信赖保护原则和诚信原则之间的关系，学界的观点始终不一致。但从两原则的渊源、内涵等方面来看，这两个原则应当是行政法上的两个不同的原则，其关系是诚信原则包含信赖保护原则。厘清两者的关系有助于我国的法治建设，有助于实现行政上的效率与公平。关键词：行政法；信赖保护原则；诚实信用原则随着现代社会的发展，各国的政府都在向着给付和服务主体转变，给付行政的比例逐渐加重， “福利国家”成为国家发展的目标，因此信赖保护原则在行政法中的地位逐渐凸显。但是，信赖保护原则与诚实信用原则之间的关系始终是个模糊的问题。我们需要整理清楚两者的关系，从两者的渊
2、源、内涵等方面来进行分析。一、行政法上的信赖保护原则行政法信赖保护原则是二战后在德国逐渐发展起来的一项行政法基本原则。在 1973 年 10 月举行的德国法学者大会上，其第二议题就选定为“行政法之信赖保护原则” ，从而引起法学界和立法界对信赖保护原则的广泛注意。在日本和我国台湾地区，行政法信赖保护原则都已被确立为行政法的基本原则。我国于2003 年颁布的行政许可法首次肯定了行政许可领域的合法信赖保护原则，政府实施许可行为必须诚实守信，行政程序法试拟稿中也规定了诚信与信赖保护原则。行政法信赖保护原则是指行政相对人基于对行政主体行使公权力的行为信任而做出一定行为或不作为，这种行为所产生的正当利益，
3、法律应予以保护。（一）信赖保护原则的适用条件尽管当今世界人们普遍承认诚信原则可适用于公法领域，可以作为行政法上乃至宪法上的一项基本原则，但诚信原则具体在什么情形下适用，适用的必备条件是什么，各国学者观点和立法体例都很不一致。由于行政法上的诚信来源于私法，所以，不少学者援引民法上的诚信条款和信赖利益赔偿制度来设计行政诚信，认为诚信原则的适用应具备以下要件：一是行政行为必须有效成立；二是行政行为成立后经改变、撤销或废止；三是行政行为对相对人造成损害；2四是信赖值得保护；五是损害与行政行为变动之间具有因果关系；六是信赖善意无过失。日本学者主要从行政行为与行为结果之间的相互依存性出发，认为适用行政诚信
4、原则主要看是否具备四个方面的要件，即是否有个别的、具体的措置；是否实施了相应的活动；行政措置与活动之间是否是有客观依存性；以及其它条件。(1)但在诚信原则适用要件问题上，最具代表性的观点还是台湾学者吴坤城从行政法的特性出发，在尽量区别于民法的基础上归纳总结的，认为行政诚信原则的适用必须具备信赖基础、信赖表现和信赖值得保护三个基本条件。(2)1.信赖基础是指行政诚信赖以存在的前提与基础，即“有效表示国家意思的法的外貌 ”。它通常表现为国家的一些个别的具体的行政行为，如行政处分、行政计划等。但有时，它也可能表现为一种现存的法律状态。在通常情况下，诚信原则要求这些行为都应有效成立，而不论其是否合法。
5、2.信赖表现是指相对人基于信赖，针对国家的行政行为而展开的活动。与国家的行政行为相对应，相对人的行为可以表现为具体的处分行为，但在人民出于对法律秩序的信赖，而这种法律状态发生变化时，信赖表现主要体现为遵守原来的法律状态而不去违反和破坏，因此，此时的信赖表现是虚构的和推定的。3.信赖值得保护即人民对国家及其行政行为的信赖必须是正当的。所谓正当，是指人民不仅对国家的行为和法律状态深信不疑，而且在主观上是善意的，无过失的。如果信赖是基于当事人恶意欺诈、胁迫或其它不正当方法而获得；或当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法；或行政行为预先保留变更权等情形，均属于不正当的信赖。在此种情形下，即使信赖形成
6、，也不能获得保护。（二）信赖保护原则中信赖保护的方式就理论上来讲，对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护，即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭3受的损失予以财产上的保护。在实践中，这两种保护方式各有利弊。存续保护表面看来是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态，但如果不顾一切地采用这种保护方式保护相对人的利益，有时会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾。因此，只能讲如果原有法律状态对相
7、对人有利，而不予改变又不致明显损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护的方式。也即是说，即使原有法律状态对相对人有利，但打破该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按“公益优先”原则，则不得不打破原有法律状态，而对相对人的信赖利益予以财产保护（主要是金钱补偿） 。传统行政法与现代行政法的显著区别之一正在于此，传统行政法往往强调公共利益而忽视私人利益，而现代行政法则在保护公共利益的同时，又兼顾了私人利益。但是，财产保护方式在使“公益优先”原则与“信赖保护”原则得以协调时，也有其不足之处。主要是在有些情况下的信赖利益很难用金钱来加以弥补，如授予国籍、给予居留许可等。尽管财产保护方式也
8、有其不足，但其适用情形明显多于存续保护的情形，而且，与存续保护方式相比，财产保护方式在运用上也有其特殊性，值得加以研究。德国行政程序法和我国台湾地区行政程序法的有关规定值得借鉴。德国行政程序法第 48 条规定：行政机关撤销不属于该条第 2 款所列的违法行政行为时，必须应相对人的申请赔偿其有关财产不利，该财产利益是因相对人相信行政行为的确定力而产生，相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。第 49 条规定：行政机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利予以补偿。台湾地区行政程序法第 120 条规定：授予利益的违法行政行为经撤销后，
9、受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿。补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。第126 条规定：原处分机关依法废止授予利益的合法行政处分，对受益人因信赖该处分而遭受的财产上的不利应予以合理补偿。对补偿金额和补偿争议，相对人如有不服，可以向行政法院提起给付诉讼。二、行政法上的诚实信用原则（一）诚实信用原则从私法向公法领域的演进4无论是大陆法系国家还是英美等国家，诚信原则适用于合同法与其它民事权利义务关系。诚实信用是合同法乃至整个民法领域的“帝王条款” 。但这个“帝王”的疆界是有限的。在传统观念中，诚信原则是一项私法原则，只能适用于个人与个人之间的权利义务关系，至于在行
10、政法乃至整个公法领域能否适用，则是一个争议很大的问题。从理论的角度而言，它需要对公法与私法的关系进行重新的审视。因为很长时间以来，理论界似乎已经确认公法和私法有着不同的特质和目的，因而适用着不同的原则，在这个问题上的混同从某种意义上可能会带来对公法和私法赖以存在的基础的动摇。如以奥托迈耶为代表的部分学者认为作为公法的行政法与私法有着本质的区别，因而，私法原则不可以适用于公法领域。特别是诚信原则从本质上讲是对确定性规范不足的补充，如适用于公法，势必破坏公法规范的严格性，因此，诚信原则不能适用于行政法。但随着对公、私法理论特别是两者之间关系研究的深入，越来越多的学者倾向于认为公私法之间虽有区别，但
11、这些区别并非绝对，而且也不排斥私法原则的援用，只不过，由于公法在主体与性质上的不同，诚信原则在具体含义与适用规则方面必须体现各有的规律和特征罢了。从实务上将诚信原则扩展至公法领域，首推大陆法系国家，尤以德国为代表。早在第一次世界大战以后，甚至更早的一些案例中，德国行政法院的一些裁判就已采用了诚信原则。但诚信作为行政法原则为人们普通接受，还是在第二次世界大战以后，特别是 1973 年 10 月召开的德国法学者大会。该次大会将行政法上之“信赖保护”作为其主题之一，引起了学者广泛关注与重视。但诚信原则真正在德国行政立法上得到确认，则在第二次世界大战以后。诚信原则在德国行政程序法 、 租税通则 、 联
12、邦建设计划书等法律中直接得到体现。从此，诚信原则完成了其从私法领域向公法领域的发展演变， “诚信”这位君王终于威临整个法域，成为公、私法通用的真正意义上的“帝王条款” ，成为“所有法律关系的最高指导原则。 ”在英美等国，诚信原则在公法领域内的适用远没有大陆法系国家那么突出。尽管它们很早就在其衡平法和判例法中确认了“善意”原则(Good faith)，在商法中也有诚信的规定，但我们确实在其成文法中找不到关于行政诚信原则的直接表述。不过，这并不意味着英美等国的公法绝对排斥诚信原则。在英国法中，5诚信原则表现为“合理期待原则” ，只要当事人对于政府有一种出于“自然正义”的合理期待，那么政府对此就不得
13、随意变更或剥夺，否则，将会导致相对人享有行政程序权利，如要求听证的权利。在美国，行政机关改变长期施行的政策时，如对真诚信赖政策的人产生影响，则不能通过裁决，而必须制定法规。而且，行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到政府同意而广泛流行的习惯。这实质上是将不利结果平均化来减轻对社会成员的伤害，所以也是保护公民对政府合理信任的一种方式。（二）诚实信用原则适用于行政法上的理论依据虽然诚实信用原则适用于行政法领域已得到法律和判例的承认，但是诚实信用原则适用于行政法的理论主张也有多种，主要有以下几种：(3)1.私法类推说关于某种事项，在现行法尚缺乏规定的情况下，法院在处理此种事项时，得援引其性质相似之
14、法规，以资解决。由于行政法规之规定多不完备，有赖于类推适用私法规定。诚实信用之原则，在行政法上也适用该原理，类推适用私法规定。德国法院判决也有基于类推承认诚实信用原则适用行政法的实例。2.一般法律思想理论说采用一般法律思想理论，与类推说不同，类推说是相关原则并不存在而类推适用。一般法律思想理论认为该原则是自始存在，并非其他原则借用而来，是创新的公法领域发现其中既已存在的原则而加以使用。即诚实信用原则是私法规定的一般原则，也是既成且潜在于公法中的相同原则，只是私法对此原则发现较早而已。3.法之本质说该说认为“法乃是由国民意识所成立之价值判断” 。正当的事于公法和私法均予承认，不正当的事于公法和私
15、法均不承认，而这一判断的根本要求乃诚实信用。因此，该原则构成法规范，并全面直接适用于所用法规范之中。由于正当的事于所有法中均必须被发现，私法与公法没有本质区别。诚实信用原则适用于国民之间的法律关系，也适用于国民与国家之间的法律关系，诚实信用乃是法共通之原则。4.法之价值说6我国台湾学者林纪东认为，法律原为社会生活规范，为的是谋求社会生活之安定与发展，则社会各分子间，自须诚信相孚，不虞不诈，始达成其目的。又自另一方面观之，法律之任务，为实现正义与公平，行使权利履行义务，均以诚实信用之原则为之，正和正义与公平之理想，特别是在今日福利时代，举凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列。政府渗入人民私生活范
16、围，亦日趋扩大。昔日在行政法上隐而未见之诚实信用原则，尤适用于政府与人民相互间之必要。(4)新近我国学者又提出了委托理论，认为人民和政府之间的关系本质上是一种宪法上的委托关系，基于这样一种委托关系政府和人民之间就应该真诚相待，此乃诚实信用原则得以适用于行政法的理论依据。(5)三、行政法上信赖保护原则与诚实信用原则的关系行政法上的诚实信用原则和信赖保护原则两者之间是一个比较模糊的问题，有些学者的论述中将两者交替或者混同使用。中国加入 WTO 后，建立诚信政府和诚信社会在学术界已达成共识。在这种情况下，厘清行政法上信赖保护原则和行政法上诚实信用原则两者之间的关系，对于我国建立诚信政府保护相对人合法
17、权益及行政法治建设具有非常重要的意义。关于两者的关系，学界有不同看法，归纳一下，大致有三种不同的观点。有的学者将信赖保护原则等同于诚实信用原则。(6)有的学者将信赖保护原则视为基于法的安定性要求而设置的一项独立原则。(7)还有的学者将信赖保护原则作为诚信原则适用的一个方面，或称为其子原则。(8)笔者赞成第三种观点，我认为信赖保护原则应当是作为诚信原则的一个方面，是诚信原则在行政法领域的具体化，但绝不等同于诚信原则，两者之间存在差别：1.两者产生的渊源不同信赖保护原则起源于德国，自 20 世纪 50 年代在德国行政法中开始作为一个独立法律原则出现以来，已经被越来越多的国家和地区的行政法承认和运用
18、。行政法信赖原则的发展，在行政法理论和行政实践中体现为三个阶段：第一阶段，二战前是零散规则时期，该时期虽然没有系统地立法，但信赖保护思想已出现并集中于行政行为领域；第二阶段，二战后 20 世纪 80 年代是信赖规则的7系统化时期，该时期以 1976 年德国行政程序法的出台为标志；第三阶段，20世纪 80 年代至今是纵深发展时期。真正奠立信赖保护原则地位的是 1973 年 10月召开的德国法学者大会，其第二议题为”行政上的信赖保护” ，引起广泛的议论与重视。甚至，信赖保护原则也被明文规定于德国的行政程序法第48、49 条， 租税通则第 176 条， 联邦建设计划法第 44 条。此后，许多国家和地
19、区行政程序法都明确规定了该原则，德国、日本和我国台湾地区都把信赖保护原则作为行政法的基本原则适用。信赖保护原则不仅成为行政法上的一般原则，甚至被认为是宪法原则。诚实信用原则起源于罗马法善意与衡平观念，广泛适用于民法领域，是民法的基本原则。政府职能的转变引起行政机关行为方式的变化，现在更为注重的是说服和合作，而不再是单纯的行政命令。私法领域中的行为方式开始引入公法领域，行政法开始援引私法的有关规定，作为帝王条款的诚信原则成为首选。1926 年德国行政法院一项判决中指出：“国家作为立法者以及法律的监督者，若课以国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用乃正当的要求；且国家对于个别国民在国家公法
20、的关系上，该诚实信用原则也是妥当的。 ”(9)后来诚信原则在公法领域也受到重视，有学者甚至认为， “苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为行使一切行政权之准则，亦为其界限。 ”(10)目前，在行政法学界，特别是在德国、日本和我国台湾地区，学者一般将诚实信用原则看成行政法的一般原则。我国大陆学界，过去并不认同行政法上的诚实信用原则，通说认为行政法的基本原则是行政合法性原则和行政合理性原则，直到近几年，才有人提出诚实信用原则也是行政法的重要原则，并将之与行政法的基本原则并列。(11) 甚至有人认为，诚实信用原则是行政法之最高形式原则，乃在于行政法之基本原则皆源于诚实信用。(12)2.两者的内
21、涵不同信赖保护原则纯系保护相对人权益，即相对人基于信赖产生的信赖利益。通常是指行政处分的相对人或是公权力行使的相对人，其对公权力的信赖应予以保护的问题。相对方基于一定的理由对行政主体做出的行政行为产生信赖而做出或不做出一定的行为，或为一定行为并预期得到一定的利益，或已实际获取一定的利益，符合信赖构成的要件。只有私人对国家可以主张信赖保护原则，8国家对私人或行政机关之间不得主张信赖保护原则，但可以适用诚实信用原则。(13)那么， “诚实信用”在行政法上的内涵应该如何界定呢？依据布莱克法律词典的解释，其基本含义包括诚实的信念、不存恶意、没有骗取或追求不合理好处的目的，在一般用法中该词常用来描述目的
22、诚实和不欺诈的心智状态。笔者认为，诚实信用原则乃是一个抽象的法律原则，所以要十分明确地定义诚实信用原则是十分困难的。本文试图从行政法律规范、行政主体及行政相对人、行政行为等方面给“诚实信用”下定义。因此，本文所言的诚信概念主要是指：行政法律规范的稳定信用、行政主体以及行政相对人应基于善意相互对待、行政主体作出行政活动应依诚实及信用的目的与手段、行政主体应保护行政相对人的正当合理之信赖。从以上所述的两原则的内涵便可看出，诚实信用无疑包含着对公民的信赖利益的保护，但又不限于仅仅对公民信赖利益的保护，诚实信用在外延上大于信赖保护，在内涵上信赖保护并不能涵盖诚实信用。在行政关系中，鉴于行政权的强势地位
23、、易侵权性和政府不守信的巨大危害性，诚信原则主要是用来约束行政主体的。但是，行政关系是双方关系，不是单方关系，仅仅要求行政主体诚信是不够的。从这点出发，诚信原则也应适用于行政相对人，并要求相对人应当做到心理上的诚实、行为上的诚实、法律上的诚实、不得滥用权利等。同时，相对人在违反了诚信义务时还要承担法律责任。综上所述，我们可以看出，信赖保护原则和诚信原则有着相似的外表，但它们却是行政法上两条不同的原则。从行政法上的诚实信用原则的历史沿革来看，该原则是从私法领域援引而来，从而成为公法上的一条基本原则，在行政法上具体化为信赖保护原则，但又不完全等同于信赖保护原则，而是将其包含其中，这在上文的论述中即
24、可得出。在我国提出“法治”思想之后，厘清两原则的关系是十分必要的，在我国的法治实践中将有重要意义：第一，有助于建立诚信政府和诚信社会，适应加入 WTO 的需要。现阶段，我国诚信缺失现象严重，阻碍市场经济的发展。信赖保护原则侧重保护行政相对人的利益，而诚信原则能够起到补充作用，约束相对人的行为，两原则相互配合，促进我国法治的发展。第二，有助于提高政府的行政效率。信赖保护原则和诚信原则能够9相互补充，同时保障公共利益和个人利益，因此能够提高行政效率。第三，有助于公平的实现。信赖保护原则和诚信原则在行政法领域发挥着不同的作用，能够兼顾各种利益，实现利益平衡，从而在提高行政效率的同时也能够保障各方的公
25、平。因此，我们应当在行政立法、执法、司法的过程中更多的体现信赖保护原则和诚信原则，从而更好的实现法治。注释：(1)刘丹论行政法上的诚实信用原则 ， 中国法学 ，2004 年第 1 期(2)吴坤城公法上信赖保护原则初探 ，载城仲模主编行政法之一般法律原则（二） ，台湾三民书局 1997 年版，第 238242 页(3)陈军行政法信赖保护与诚实信用两原则比较研究 ，载城仲模主编行政法之一般法律原则（二） 台湾三民书局 1997 年版，第 206 页(4)刘莘行政法上之诚信原则刍议 ， 行政法学研究2002 年第 4 期(5)刘莘行政法上之诚信原则刍议 ， 行政法学研究2002 年第 4 期(6)如
26、高家伟博士即以信赖保护原则取代诚信原则，认为信赖保护原则是诚信原则在行政法领域的转换。参见马怀德主编行政法与行政诉讼法 ，中国法制出版社 2000 年版，第 58 页(7)吴坤城公法上信赖保护原则初探 ，载城仲模主编行政法之一般法律原则（二） ，台湾三民书局 1997 年版，第 117 页，第 160 页）(8)陈清秀税法上诚实信用原则 ，载陈清秀著税法之基本原理 ，1997 年第3 版，第 181 页(9)城仲模行政法之一般法律原则（二） ，台湾三民书局 1997 年版，第 207页(10)周佑勇 行政许可法中的信赖保护原则 ， 江海学刊 ，2005 年第 1 期，转引自罗传贤行政程序法基础
27、理论台北五南图书出版公司 1993 年版，第 65页(11)杨解君、肖泽晨 行政法学法律出版社 2000 年版，第 60 页(12)李春燕 行政信赖保护原则研究 ， 行政法学研究 ，2001 年第 3 期(13)李春燕 行政信赖保护原则研究 ， 行政法学研究 ，2001 年第 3 期10参考文献：(1)刘丹论行政法上的诚实信用原则 ， 中国法学 ，2004 年第 1 期(2)吴坤城公法上信赖保护原则初探(3)陈军行政法信赖保护与诚实信用两原则比较研究 ， 韶关学院学报2005年 2 月(4)刘莘行政法上之诚信原则刍议 ， 行政法学研究2002 年第 4 期(5)马怀德主编行政法与行政诉讼法 ，中国法制出版社 2000 年版，第 58 页(6)陈清秀税法上诚实信用原则(7)周佑勇行政许可法中的信赖保护原则 ， 江海学刊 ，2005 年第 1 期(8)杨解君、肖泽晨行政法学法律出版社 2000 年版(9)李春燕行政信赖保护原则研究 ， 行政法学研究 ，2001 年第 3 期
