1、论新形势下加强公安监督的探讨【摘要】 新形 势下，我国公安监督内容具有新的内涵，且途径呈现主体多元化、 对象内容广泛化、效能统筹化等特点。本文着重分析了公安 监督过 程中存在的不足，对公安监督及新途径进行了系统探索，目的是构建全方位公安监督新体系。【关键词】 新形势 公安监督 探讨监督是伴随着人类社会的产生而出现的一种社会现象，并伴随着国家的形成、发展，逐 渐成为一种管理形式和制度，是 统治阶级内部 为维护其统治的一种手段。英国阿克顿爵士所说：“权 力导 致腐败，绝对的权力 导致绝对的腐败。 ”深刻指出了权利与腐败之间的必然联系。新 时期、新形 势下进一步加 强公安监督的途径建设，确保公安机关
2、作为具有武装性质的刑事司法力量和治安行政力量能够正确行使国家、法律赋予的权利，永葆忠于党、忠于祖国、 终于人民、终于法律，具有深远的历史意义和重要的现实意义。一、新形势下公安监督的涵义中共中央在“ 九五” 期间关于加 强公安队伍建设总体 奋斗目标是“坚持从严治警，依法治警的方针，尽快把公安队伍建设成一支忠 诚可靠、 训练有素、精通业务、纪律 严明、作风硬，能 够统一指挥、快速反应、秉公执法，能够应付重大政治和治安事件的有坚强战斗力的趴伍”。但从公安机关面临的形势、任务和队伍现状看，加强公安监督工作无疑是其重要环节。搞好公安监督既是发展社会主义民主、健全社会主义法制的客 观要求，更是充分 发挥公
3、安机关职能作用，减少和遏制违法违纪等警风事件的有效举措。1、公安监督的概念与内容公安监督的概念是指法律授权的机关、公民和社会组织对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使 职权和遵守纪律的情况所实施的监察和督促。在新的形势下，我 们应该对公安监 督五项内容赋予新的诠释：一是工作监督。工作监督就是通过社会各界对公安机关及其人民警察履行职责、完成任务情况的监督。在新形势下，要将工作监督放置在十分突出的地位。通过社会各界，尤其是各 级人民代表，对各级公安机关及全体民警在执行各项工作进行重点的督促检查，保障和推动公安机关工作的有效落实。只有工作监督的高效率，才能确保各项公安工作的“快落实 ”、“好落实”
4、 ，才能推动公安工作又好又快发展。二是政策监督。近几年，公安队伍从公务员序列招收了大批的新警，他 们因法律业务基础差，一 时难以适应公安执法岗位。而老民警对当前频繁交替、更新的法律、尤其是 计算机操作、网上办案应用等执法新技能跟不上，加上监督力度不断加大，执法责任追究日趋严格，规范执法要求越来越高，基层民警普遍产生了办案有责任、 难办案，不想办案、不敢办案的想法，不愿留在执法办案岗位，千方百计、想方设法要调到不办案的部门。公安队伍总体执法政策水平提高不快，法律法规政策学习不够，自我监督能力不强。政策监督即通过社会各界对公安机关及其人民警察执行政策的情况进行的监督，促使公安机关及其人民警察整体政
5、策素质的提高。三是法律监督。监督与被监督本来就是一对难以调和的矛盾，法律监督工作直接关系到公安民警的切身利益，使法制部门与执法单位陷于对立状况。有些执法监督部门怕得罪同事和领导，怕搞坏上下级或者与其他部门的关系，顾虑重重， 监督积极性不高。加上有些公安机关引导不正确， 导致监督部门与执法单位的矛盾加剧，使基层监督部门成为众矢之的。法律监督就是让法律授权的机关、公民和社会组织对公安机关及其人民警察执法和守法情况的监督，确保法律执行的公平公正。四是纪律监督。首先，在公安机关内部，组织开展“加强纪律作风建设，构建和谐警民关系”专题 教育活动，制定切合实际、操作性强的教育方案，采取切实可行、有针对性的
6、措施，严格按照上级要求，狠抓各 项措施的落实。其次，加 强与社会各界及辖区人民群众的联系，接受他们的纪律监督。对公安机关及其人民警察违法违纪案件，要发现一起，查处一起，决不姑息迁就。要突出焦点，坚持不懈地贯彻落实“五条禁令 ”，切实解决好涉及枪、车、酒、赌方面的问题，力争再次实现年度无违令；要突出重点，着力查处以权谋私、徇私枉法、 贪污受贿、滥用职权、失职渎职、严重违反财经纪律私设“小金库”等严重违法违纪案件，切实解决民警腐化堕落和执法违法的问题；要突出热点，着力查办服务态度粗暴、出警迟缓、 执法不公、推诿塞责、玩忽职守造成群众投诉、上访或其他 严重后果的案件，切实解决“不作为”和“乱作为”的
7、问题；要突出难点，着力配合打盗抢、打黑除恶等专项斗争，严肃查处为黑恶势力、色情场所充当“保护伞” 等涉黑涉恶、涉毒涉赌严重问题。纪律监督即通过法律授权的机关、公民和社会 组织对公安机关及其人民警察遵守纪律情况的监督。五是职业道德监督即对人民警察遵守职业道德规范情况的监督。严明的纪律是公安队伍战斗力的重要因素，是搞好精神文明建设的重要方面，是做好公安工作的重要保证。毛 泽东同志曾经指出：“ 纪律是执行路线的保证”。公安机关是武装性质的国家治安行政力量，必须要有严格的管理制度和铁的纪律。在新的形势下，各级公安机关要坚持贯彻“从严治警”的方针，完善内外监督制约机制，加强内部督察，对违反纪律的人和事不
8、护短，不手 软，做到敢抓敢管，敢动真格，坚决予以查处，以确保各 项纪律、制度的到位实施。2、公安监督的特点我国目前的公安监督分外部监督和内部监督两类，外部监督有党内监督、人大政协监督、国家行政监督、司法监督和社会组织、群众团体、新闻媒体以及人民群众的监督；内部监督有党的纪律检查机构、行政监察机构、警务督察机构、公安法制机构。它主要有以下三个特点：一是监督途径主体多元性。党政机关、群众团体、公民个人均能在权利范围内监督。二是 监督对 象内容广泛性。既能 监督公安各项业务工作，也能监督公安民警队伍以及民警个人。三是监督途径效能统筹性。各类监督途径在党的统 一领导下， 结合各种监督途径特点，统筹组织
9、、互相协调、统 一行动、提高效能。1、从监督主体与监督对象隶属关系来划分，可分为外部监督和内部监督。外部监督是指监督主体与监督对象之间不具有直接的行政隶属关系，这种监督主体是公安机关以外的其他机关、组织和公民个人。主要包括国家权利机关（人大）、检察机关、审判机关、行政监察机关、社会（政 协、 舆论、公民个人）等；内部监督是指监督主体与监督对象之间有着直接的行政隶属关系，这种监督主体是公安机关自身。主要包括督察监督、法制部 门监督、行政复议和国家赔偿制度。2、从监督行为是否具有直接法律效力来划分，可分为直接监督和间接监督。直接监督能产生直接的法律后果，如检察机关做出的批准或不批准逮捕决定，行政监
10、察机关、上级公安机关、督察机构对违法违纪行 为的政纪追究等；间接监督不能直接产生某种法律后果，如社会组织、公民、新 闻媒体监督，虽不能直接产生某种法律后果，但可以依照法定程序提出，具有间 接效应。3、从实施监督的时间来划分，可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督可以提前预防和避免违法现象的发生；事中监督具有控制作用，以便及时发现问题及时纠正；事后监督是对执法后果进行监督，具有救济作用。总体来看，公安监督体系当中的各类监督途径紧密联系、互相补充，形成了比较完善和健全的监督体系（三）公安监督的必要性胡锦涛同志曾经明确批示：“在全部公安工作中， 队 伍建设是根本，也是保证。”要求公安机关 “完
11、善法规 ，强化监督，做到公正、文明 执法” 。胡锦涛同志的重要批示，为 公安机关和公安队 伍建设指明了方向，也是新形势下加强公安监督工作的行动指南。公安机关作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，所处地位重要，手中有许多权力。这些权力用好了，就能成为人民服 务的工具；用不好，就会 变成祸害人民的手段。为此，必须大力加强对公安机关和公安民警行使权力的监督，防止权力被滥用。从总体上看，公安机关的主流是好的，是一支政治坚定、忠于职守、勇于奉献、有顽强战斗力的队伍，能够正确行使党和人民 赋予的权利。但是，我们 必须清醒的认识到，在我们的队伍，确实有极少数害群之 马，他们滥用党和人民赋予的权力，执
12、法不严、 执法不公甚至知法犯法，玷污了公安队伍的纯洁性，败 坏了公安队伍的声誉。党的十六大以来，以周永康同志为书记的公安部党委励精图治、奋发图强，进一步明确新时期公安工作的指导思想、职责任务、目标要求，在公安工作理 论创新上实现了与时俱进；一年一个大动作，部署开展大讨论、大练兵、大接 访和“三基”工程建设，在公安工作的整体思想上实现了与时俱进；注重解决长期以来制约公安工作发展的体制性、机制性、保障性问题，在公安工作的改革创新上实现了与时俱进。当前，公安工作处于历史上最好的时期之一。与此同 时，全国公安监督工作取得了长足的进步。但是，要正视公安监督理论研究滞后于全国反腐倡廉理论研究进程和公安工作
13、的发展以及监督工作实践的现状，高度重视和实施加强公安监督理论研究是时不我待、势在必行的紧迫任务，否则，公安 监督就会陷入盲目性、片面性。二、公安监督过程中需要改进的问题目前公安机关执法监督机制的框架已基本形成，主要执法活动的规范制度基本建立，并有相应的监督措施。但与“把所有执法活动都置于有效监督之下”的要求仍有相当大的差距，监督缺位、不到位、不落 实的 问题依然存在。主要表现在：1、执法监督的合力尚需强化在我国，监督途径虽多样，但多单一行动，缺乏合作，削弱了监督合力。笔者认为，产 生这一问题的主要原因是各 类监督主体尤其是外部监督主体，由于分管领导不同，阶段性工作重点不一致，片面强调部门利益，
14、 经常是采取单打一的办法，开展局部范围的监督工作，协调配合不够，无法 统一协调、形成合力。因缺乏监督协作，使得对公安监督的新 观念、新途径缺乏思考和摸索，甚至 对整合监督的力度、深度、广度和效果产生怀疑，以致监督工作仍然存在各就各位、 单一进行，削弱了监督合力。2、监督缺位的问题比较突出监督缺位客观上表现为监督工作“三重三轻” ，即重具体执法行为轻执法决策行为，重作 为行为轻不作为 行为，重 办案行为轻管理行 为， 执法监督存在诸多薄弱环节甚至“ 盲区” 。体现在， 内部监督强于外部监督。如：在人大政协监督方面，公安机关往往是邀请人大、政 协代表作为公安工作监督员。公安机关在邀请对象的选择上，
15、出于本位主义的考 虑，往往会 选择“肯帮忙的、唱赞歌的、会协调的” 人选，而对“ 指出问题的、挑刺的” 委员却敬而远之。核心原因在于行政上的不相隶属性。 “部门保护主义”使得公安机关对外部监督“躲 、避、 让”。而对上级公安机关、纪检、督察等内部监督，必须选择积极配合。例：南昌市公安局某支 队 2009 年大走访工作，走访群众 13 名，人大、政协委员（警风监 督员）28 名，办案单位、业务对口单位、机关处室 12 家，收集意见和建议 18 条。意见和建议由办案单位和机关处室提出的占 11 条，而外部监督的仅为 7 条，也就是说仅有 25%的人大政协委员提出了意见，甚至 7 条“宝贵意见”中由
16、 6 条是充分肯定该支队工作的。不可否认该支队工作成绩突出，但该支队的 28 名警风监督员是否能切实发挥作用，值得深思。直接监督强于内部监督。如：人大政 协、媒体、群众对公安工作“了解不全、掌握不透、剖析不深”，做出监督提出意见后，公安机关往往是先做好解释工作，再结合公安工作实际整改。而对直接监督的部门做出的监督决定后，公安机关通常是立即整改，坚决执行。两者效果不同的本 质原因是，直接 监督较间接监督专业性更强，指出的问题往往更尖锐、更 实际、更具有指导意义，导致公安机关尤其是部门领导重直接监督而轻间接监督。3、执法管理监督制度不落实的现象比较普遍在实践中，许多执法制度和监督措施并没有完全得到
17、实施，有的甚至流于形式，发挥 不了作用。目前， 现行的公安监督体系对当前公安 执法和公安队伍建设规范化发挥着较好的作用，但也存在一些需要改进之处。事前、事中 监督流于形式，事后监督偏软、达不到警示效果。公安 监督活动 不是断章取义，更不是就事论事，它不但具有专业性、广泛性，同 时还具有经常性和 稳定性。在实际工作中，“事前监督靠教育，走表面化；事中监督靠制度，走程序化；事后 监督靠处理，走惩处化”，没有形成一整套公安执法监督的程序和监督 标准，监督偏右、靠左，甚至流于形式。如，在公安执法不规范行为的监督过程中：事前，经办民警违规办案，侥幸心理认为可以通过。事中，案件把关领导和法制部门认为， “
18、不能打击民警工作积极性”、 “要 协调好办案单位的关系”，让审核监督关流于形式。事后，违规办案出了问题，社会影响恶劣，网上骂声一片， 领导重视 后，纪委、督察部门介入，案件重新办理，经办民警被严厉追究责任甚至处分等等。三、加强公安监督途径的思考现阶段，加强公安监督的途径，要以日常教育为根本，以制度完善为基础，始终坚持党委统一领导，切实协调好各类监督主体的职能作用，统筹发挥好外部监督和内部监督、直接监督和 间接监督的作用，不断 强 化事前监督、事中 监督和事后监督，不断创新公安监督新途径，着力构建全方位公安监督体系。（一）坚持党委统一领导，各部门积极参与公安监督是一项涉及公安、法院、检察院、人大
19、、政协、纪委、信访、宣传等多部门的系统性工程。要始终坚持在党委的统一领导下，将公安监督纳入各级党委的重要议事日程，落实各级 党委一把手负总责， 对公安监督工作统一做出规划和部署。具体实施由纪委牵头 、政法委 协调，各部门积 极参与，公安主动配合形成“组织到位、各 负其责、齐 抓共管、全员参与”的公安 监督良性局面。 09 年云南“躲猫猫”事件的成功 处置，充分体现了坚持党委统一领导对 加强公安监督途径所发挥的重要作用。该案件中，犯罪嫌疑人李荞明羁押于晋宁县看守所被殴打死亡，引起了社会广泛关注，与此同时，公安 监督体系中各 类主体迅速介入。在云南省委的统一领导下，外部监督主体云南省委宣传部召开了
20、新闻发布会，接待了“ 网民调查团”，回应了群众、网民的质疑，引导了舆论的正确方向。内部监督主体云南省政法委立即指派了直接监督主体昆明市公安局（晋宁县公安局上级公安机关）和职能监督主体检察机关共同调查事件经过。随后，云南省检察院公布了调查结果，并对 看守所执法不规范 问题提出了整改建议。最后，内部 监督主体纪委作出了公安机关领导相继处分、主要责任民警辞退的处理结果。（二）继续做大做强内部、直接监督，完善外部、间接 监督1.建设一支政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的公安监督干部队伍。 “己不正，焉能正人？” 没有一支过硬的、高素质的公安监督队伍， 则难以开创公安监督工作的新局面。在
21、这方面，既要 强化干部素质，也要建立一个与严格的监督机制相匹配的选拔制度，并兼顾公平、公开、公正。此外，公安监督干部要保持理论上的清醒和政治上的坚定，不断提高抵御腐蚀的能力，要牢记使命、勤奋工作，坚持原则、求真务实，爱岗敬业、无私奉献，严肃工作纪律，不断提高业务素质，提高执法水平，切实担负起反腐倡廉的重任。2.广开监督渠道。如投诉信箱、直通电话、网上问答等，让监督直接化、快速化、大众化。另外可以充分利用社会资源以加强监督途径：聘请社会检查员、 监督员（敢于留下“ 挑刺的” ，而更换只讲成绩、好话的监督员）；借助民警家属工作委员会，了解掌握民警“生活圈”、 “社交圈”等情况，对“ 八小时之外”
22、也进行监督；接受社会和群众的监督等等。（三）强化事前、事中、事后监督在新的历史条件下，面对艰巨繁重的执法任务，异常复杂的执法环境和各种巨大诱惑的严峻考验，要确保公安民警不动摇、不退缩、不掉 队、不变质，必须做到管理要严、要求要高。一是要定期分析民警的思想状况。定期对民警开展执法行动专项检查，从中发现问题。定期 对有问题的民警思想和工作状况进行全面分析，提出意见。注重查找， 发现民警苗头性、 倾向性违法违纪等问题，做到事前监督。二是要强化法制部门、督察部门以及检、法等单 位的事中监督。法制部门、检查机关和法院要严格按照法律程序和规定审核办案机关办案进程，对违规问题坚决指出，督促整改。督察部门要按
23、党委部署，定期检查各级公安机关执法情况以及专项工作开展情况，督促落实，切 实做到事中监 督。三是 处理违纪行为要依法、依规 、合情、合理。要注意处理从严的问题，对非主观因素造成民警违规的问题处理要慎重，防止处理过严，从而挫 伤民警个人甚至一批人的工作积极性。（四）加强警务保障，从后勤上预防公安腐败长期以来，相当多的公安机关后勤保障不力，靠收费罚款来补充经费的不足以维持正常运转，造成基层 公安机关的民警受利益驱动，滥收滥罚现象严重， 违法违纪案件时有发生。现代警务保障应从单一的物质条件保障向政治、法制、信息、技术等综合保障转变， 对公安机关履行职责、行使 职权提供全方位的支持和保证，既要有政治方
24、面的保障、法律方面的保障、体制方面的保障，又要有人力资源保障、经费保障、技术装备保障、社会环境保障等等。警 务保障的加 强，可以较大程度的减少公安民警违法乱纪现象的发生。（五）创新公安监督的新途径（根本出路）新时期、新阶段对公安监督工作提出了新要求，如何实现公安监督工作新发展、新提高，关键是要在创新公安监督新途径上入手，具体做到 “四个结合”。1.坚持监督与并重转变相结合，构建监督防御体系按照周永康同志提出的“ 公安机关和民警的 权利行使到哪里，监督的触角就要延伸到哪里” 的要求，构建行之有效的监督防御体系。一是由重组织监督向组织、社会、舆论监 督并重转变。在强化组织监督的同 时，从社会各界聘
25、请社会监督员，公开 监督举报电话，设立举报箱，畅通社会监 督渠道，建立干部监督联席会议制度，加大舆论监督力度；二是由重任前监督向任前、任期、离任 监督并重转变。实行任前考察、任前廉政谈话制度，防止 “带病提拔”， 坚持离任审计制度，杜绝“带病离岗 ”；三是由重工作圈向生活圈、工作圈、社交圈监督并重转变。采取多种方式，如加强对公安民警 “八小时”之外的生活圈、社交圈的监督管理；四是由对民警本人监督向民警、配偶、子女、身边工作人员监督并重转变。2.坚持监督与制度相结合，切断违法违纪现象的源头要深化体制机制改革，用制度规范“人权、事 权、财权”，切断腐 败源头。一是规范人权。加强干部任用监 督， 严
26、把“四关” ，即：素质关、考核关、 审批关和程序关，强化事前控制、事中约束和事后惩戒机制，探 讨 干部任期制度，建立能上能下的干部使用机制，实现干部人事制度的透明化运作；二是规范事权。公安工作权力很大，公安执法涉及领 域非常广泛。加 强公安监 督，要通 过规范公安事权入手。通过 加大警务、政务公开力度， 结合实际，制定公安执法行之有效的规章制度，积极推行“ 阳光”警务等方式，规范事权， 结合社会各界的 监督；三是规范财权。关键是建立健全一套完善的财务管理体制，在目前财务“ 收支两条线”的管理模式上，进一步在实践中探索改革预算编制方法， 强化资 金的统筹安排和跟踪追效，确保资金的使用效益。要加强
27、民警队伍管理，按照公安民警队伍正规化建设的要求，不断完善队伍建设中的组织制度、宣 传制度、优抚 制度、督察制度、信 访制度。3.坚持监督与服务相结合，深化反腐含义公安监督工作要按照党风廉政建设总体部署，以服务公安工作中心来开展。应继续在强化工作措施、拓 宽监督渠道、提高工作水平上下功夫，不断 创新与丰富服务载体，对公安机关存在的作风粗暴、 “吃拿卡要” 、执法行为不规范等开展执法监督， 对违纪人员进行严肃惩处，做到 “想民事、解民忧、帮民难” ，全面提高公安机关的依法行政服务水平，推进执法工作法制化进程，塑造人民警察的良好形象，为社会稳定提高坚实的安全保障。4、整合监督力量，完善监督机制目前，
28、公安机关内部已初步形成党委统一领导，党政齐抓共管， 纪委组织协调，部门 各负其责的反腐败 工作格局。公安 监督工作也应当引入这样的机制。一是确立纪委牵头组织协调的工作机制。纪委作为党的一级组织，在组织协调监督工作上更具权威性，有利于从整体上把握执法形势，推进执法监督工作。 领导体制上要相对统一，确立督察 长主管执法监督工作的领导方式。进一步理顺内部监督关系，完善纪检监察以人 为主、法制部 门以事为主、信访部门以信访投诉为主、审计部门以涉法财物为主、督察部门以现场执法为主的监督职责和工作模式，有效解决监督职责不清、工作内容交叉、监督对象疏漏、综合效能不佳的问题。二是建立健全监督部门的工作协调制度。在工作制度上，要利用公安内部执法监督委员会、反腐倡廉联席会议 、纪委委员会议等组织形式，将执法监督的组织协调工作程序化、制度化，定期研究执法状况， 针对执法中出 现的倾向性、苗头性问题，适时组织开展执法监督活动；协调解决执法监督工作遇到的具体问题；研究需要查处的执法违法案件、 过错责任追究问题。三是落实公安部提出的基层公安机关纪检、监察、督察、审计合署办公规定，解决基层监督部门人员不多、力量分散问题，努力达到既充分发挥各自监督职能作用又有效形成监督合力的目的。
