1、1附件财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）第 1 章 总则第一条 为规范评估机构执行财政支出（项目支出）绩效评价业务，根据中华人民共和国预算法、 财政支出绩效评价管理暂行办法（财预2011285 号）、 关于推进预算绩效管理的指导意见（财预2011416 号）等相关法律法规，制定本操作指引。第二条 本操作指引所称财政支出（项目支出）绩效评价（以下简称绩效评价）是指评估机构接受财政部门、预算部门（单位）委托，根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出（项目支出）的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。预算部门（单位）（以下简称预算部门）是指与财
2、政部门有预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织。第 2 章 基本要求第三条 评估机构执行绩效评价业务，应当接受绩效评价主体委托。财政部门和预算部门是绩效评价的主体。第四条 评估机构执行绩效评价业务，应当遵守国家相关法律法规和行业规范。第五条 评估机构执行绩效评价业务，应当根据绩效评价业务具体情况，对自身专业胜任能力、独立性和业务风险进行综合分析和判断，决定是否承接绩效评价业务。第六条 评估机构执行绩效评价业务，应当遵守保密原则，除法律法规和行业规范另有规定外，未经绩效评价主体书面许可，不得对外提供执业过程中获知的国家秘密、商业秘密、业务资料及绩效评价结论
3、。2第七条 评估机构执行绩效评价业务，应当勤勉尽责，恪守独立、客观、公正的原则。第八条 评估机构执行绩效评价业务，不得利用执业便利为自己或他人谋取不正当利益。 第九条 评估机构执行绩效评价业务，应当获取充分信息，保证信息来源的可靠性及利用信息的恰当性，确保绩效评价工作的客观性及绩效评价报告的真实性、准确性。第十条 评估机构执行绩效评价业务，可以聘请相关专家协助工作，但应当采取必要措施确信专家工作的合理性。第 3 章 绩效评价的对象和内容第十一条 评估机构执行绩效评价业务，应当明确绩效评价的对象和内容。第十二条 绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可分
4、为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。第十三条 绩效评价的基本内容通常包括：（一）绩效目标的设定情况；（二）资金投入和使用情况；（三）为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；（四）绩效目标的实现程度及效果；（五）绩效评价的其他内容。第十四条 绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。第四章 绩效评价程序第十五条 评估机构执行绩效评价业务，绩效评价程序通常分为三个阶段，即绩效评价前期准备阶段、实施阶段和绩效评价报告的编制和提交阶段。3（一）绩效评价前期准备阶段1接受绩效评价主体的委托，签订业务约定书。2成立绩效评价工作组
5、。3明确绩效评价基本事项，包括：（1）项目的背景和基本情况；（2）绩效评价的对象和内容；（3）项目的绩效目标、管理情况及相关要求；（4）绩效评价的目的；（5）委托方及绩效评价报告使用者；（6）其他重要事项。4制定绩效评价方案。（二）绩效评价实施阶段1根据项目特点，按照绩效评价方案，通过案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会及问卷调查等方法收集相关评价数据。2对数据进行甄别、汇总和分析。3结合所收集和分析的数据，按绩效评价相关规定及要求运用科学合理的评价方法对项目绩效进行综合评价，对各项指标进行具体计算、分析并给出各指标的评价结果及项目的绩效评价结论。（三）绩效评价报告的编制和提交阶段1根据各指标
6、的评价结果及项目的整体评价结论，按绩效评价相关规定及要求编制绩效评价报告。2与委托方就绩效评价报告进行充分沟通。3履行评估机构内部审核程序。4提交绩效评价报告。5工作底稿归档。第十六条 绩效评价业务遵循委托方付费的原则，委托方与评估机构另有约定的，从其约定。涉及对相关法律权属及技术应用等需要进行鉴定或咨询的，相关费用通常由委托方承担。第十七条 评估机构在决定承接绩效评价业务后，应当4与委托方签订业务约定书。业务约定书通常包括：（一）评估机构和委托方的名称；（二）绩效评价报告使用者；（三）绩效评价对象和内容；（四）绩效评价报告提交期限和方式；（五）绩效评价服务费总额、支付时间和方式；（六）评估机
7、构和委托方的其他权利和义务；（七）绩效评价报告的使用限制；（八）保密条款；（九）违约责任和争议解决；（十）签约时间；（十一）其他必要的约定。第 5 章 绩效评价方案第十八条 评估机构在制定绩效评价方案之前，应当收集所需的相关资料，通常包括：（一）与项目相关的法律法规和规章制度；（二）与项目相关的各级政府制定的国民经济与社会发展规划、方针政策；（三）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；（四）各级政府或财政部门关于财政支出绩效评价的管理办法及规定；（五）上级部门审查报告及财政监督检查报告；（六）预算部门职能职责、发展规划、年度工作计划及工作目标；（七）申请预算时提出的资金申报书、立项评价报告、项
8、目绩效目标、财政部门预算批复、经财政部门批准的预算方案或调整方案、财政部门和预算部门年度预算执行情况及年度决算报告；（八）预算管理制度、资金及财务管理办法、资金使用概况、专项审计报告等财务会计资料；5（九）项目管理制度、项目管理数据、项目（部门）年度或季度工作总结；（十）项目竣工验收报告、竣工财务决算和有关财务资料（预算执行报告）；（十一）绩效自评报告、上年度绩效评价报告或相关总结；（十二）其他相关资料。第十九条 绩效评价方案应当满足以下要求：（一）可行性绩效评价方案应当具体、清晰、具有可操作性，内容通常包括项目的背景、评价目的、评价对象和范围、绩效评价指标体系、评价方法、各项指标数据的收集方
9、法、评价人员分工、评价计划、管理控制等。（二）客观性在对项目概况进行描述时，应当遵守客观公正原则，按照客观事实进行描述。（三）科学性绩效评价方案中，绩效评价指标及指标权重的设定合理反映项目特性，评价方法选择恰当，绩效评价指标数据的收集方法合理。（四）简明性绩效评价方案应当主次分明、语言精炼、逻辑清晰，语言表述提纲挈领、简明扼要、易于理解。第二十条 绩效评价方案通常包括：（一）项目基本情况1项目立项的背景、目的及依据。2项目预算及资金使用情况。3项目计划实施内容。项目实施的具体内容（或政策受益条件及受益范围）、项目范围、项目所在区域、资金投向、项目开始及计划完成时间等。如果项目在实施期内，内容发
10、生变更，应当说明变更的内容、依据及变更审批程序。64项目绩效目标。绩效目标是指绩效评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标要根据各级政府关于预算编制的总体要求和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职责及事业发展规划，科学合理地测算资金需求进行编制。绩效目标通常包括：（1）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；（2）预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；（3）服务对象或项目受益人满意程度；（4）达到预期产出所需要的成本资源；（5）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；（6）其他。绩效目标是设定绩效评价指标体系的基础。评估机构在制定方案的
11、过程中，应当明确项目在考核期间的绩效目标。如果项目在申请预算时缺少绩效目标、绩效目标不明确或绩效目标有偏差，评估机构应当与委托方进行沟通，根据评价依据及项目客观情况确定合理的绩效目标。5项目的组织及管理。主要反映项目管理的组织结构，包括项目的主管部门及实施部门的各自职责，项目的实施流程及监管机制。6利益相关方。明确项目利益相关方，分析各利益相关方如何参与项目立项、实施及运行，项目的利益相关方通常包括：（1）项目的主管部门、预算部门及项目实施单位；（2）与项目相关的其他政府部门；（3）项目的直接受益者、间接受益者；（4）公众等其他利益相关方。7其他可能对项目绩效产生重要影响的情况。（二）绩效评价
12、思路1绩效评价目的和依据。7评价目的是整个绩效评价工作开展所要达到的目标和结果，体现评价工作的最终价值，是整个评价工作的基本导向。绩效评价依据通常包括与项目相关的法律、法规和规章制度，国民经济与社会发展规划和方针政策，预算部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划，预算管理制度、资金及财务管理办法、经财政部门批准的预算方案或调整方案、财务会计资料，相关行业政策、行业标准及专业技术规范，各级政府或财政部门关于财政支出绩效评价的管理办法及规定等。2绩效评价对象及评价内容。绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府
13、的转移支付资金。绩效评价的内容通常包括：绩效目标的设定情况，资金投入和使用情况，为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等，绩效目标的实现程度与效果等。3绩效评价指标体系。评估机构应当按照相关性、重要性、可比性、系统性及经济性原则，就项目决策、项目管理、项目绩效（产出、效果）等方面全面设定指标体系。4绩效评价方法。评估机构应当明确执行绩效评价业务所选用的绩效评价方法及其理由。（三）项目调查主要方法评估机构在制定绩效评价方案时，应当有针对性地对项目所涉及的利益相关方开展各种形式的调查，调查方法包括案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会及问卷调查等。绩效评价方案应当尽可能明确调查的对象、调查的方法、调查
14、内容、日程安排、时间及地点等。如果调查对象涉及抽样，应当说明调查对象总体情况、样本总数、抽样方法及抽样比例。（四）评价工作的组织与实施81明确各个环节及各项工作的时间节点及工作计划。2明确项目负责人及项目团队的职责与分工。3明确参与评价工作各相关当事方的职责。第六章 绩效评价指标、评价标准和方法第二十一条 绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。通过将绩效业绩指标化，获取具有针对性的业绩值，为开展绩效评价工作提供基础。绩效评价指标应当充分体现和真实反映项目的绩效、绩效目标的完成情况及评价的政策需要。第二十二条 绩效评价指标体系通常包括具体指标、指标权重、指标解释、数据来源、评价标准及评分
15、方法等。绩效评价指标体系设定应当满足以下原则：（一）相关性原则绩效评价指标体系设定应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。（二）重要性原则绩效评价指标体系设定应当根据绩效评价的对象和内容优先使用最具代表性、最能反映评价要求的核心指标。（三）可比性原则绩效评价指标体系设定应当对同类评价对象设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果相互比较。（四）系统性原则绩效评价指标体系设定应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映项目所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。（五）经济性原则绩效评价指标体系设定应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。
16、第二十三条 评估机构执行绩效评价业务，应当根据评价对象的具体类型合理选择绩效评价指标。9（一）共性指标和个性指标共性指标是适用于所有评价对象的指标，主要包括决策管理、投入管理、财务管理、项目实施及社会效益、经济效益等。共性指标可以按照预算法规、规章制度及财政支出管理办法等相关政策的要求设定。个性指标是适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标，主要包括经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标及可持续影响指标等。个性指标可以针对预算部门或项目特点设定。（二）定量指标和定性指标定量指标是可以准确地以数量定义、精确衡量并能设定绩效目标的考核指标。定量指标的评价标准值是衡量该项指标是否符合项目基本要求的评
17、价基准。定性指标是指无法直接通过数据分析评价对象与评价内容，需对评价对象及评价内容进行客观描述来反映评价结果的指标。第二十四条 绩效评价指标的权重是指标在评价体系中的相对重要程度。权重表示在评价过程中，对评价对象不同侧面重要程度的定量分配，以区别对待各级评价指标在总体评价中的作用。确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等。第二十五条 绩效评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度。评估机构执行绩效评价业务，应当以评价对象的性质和具体的政策导向为基础，结合行业、规模、历史经验和专家评价意见等确定绩效评价标准。绩效评价标准通常包括：（一）计划标准计划标准是指以预先制定的
18、目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。（二）行业标准行业标准是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。10（三）历史标准历史标准是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。（四）以经验数据和常识确定的标准以经验数据和常识确定的标准是指根据财政经济活动发展规律和管理实践，由相关领域经验丰富的专家学者经过分析研究后得出的有关指标标准或惯例。（五）其他经财政部门确认的标准评估机构执行绩效评价业务，应当尽可能地选择计划标准、行业标准、历史标准及其他经财政部门确认的标准，谨慎选用以经验数据和常识确定的标准。第二十六条 绩效 评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判
19、法等。（一）成本效益分析法成本效益分析法是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，评价绩效目标的实现程度。（二）比较法比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标的实现程度。（三）因素分析法因素分析法是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标的实现程度。（四）最低成本法最低成本法是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标的实现程度。（五）公众评判法公众批判法是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标的实现程度。（六）其他适宜的评价方法绩效评价方法的选用，应当坚持定量优先、简便有效的原则。根据评价对象的具体情况，可以采用一种或多种方法
