1、吴 敬 琏 ： 经 济 体 制 改 革 要 有 顶 层 设 计 关 注 四 大 发 展 问 题2011 年 10 月 31 日 13:11来源：人民网 作者：吴敬琏字号:T| T3 人参与 0 条评论打印转发世界大势之中，机遇与挑战并存。美债危机、欧债危机;北非政局动荡、英国骚乱、“占领华尔街”抗议活动愈演愈烈反观国内，宏观调控仍然面临较大压力。物价上涨比较快、通胀预期增强，房地产市场成交量萎缩、多数城市房价依旧上涨众多复杂变数，于中国，是危机还是契机，中国模式能否成功转型?“十二五”，中国经济如何平稳过渡?且看吴敬琏先生的精辟解读。中国虽然上世纪末期把市场经济制度的基本框架初步搭建起来，但是
2、市场化改革其实还处于“进行时”阶段，旧体制的许多部分还没有得到根本性的改造，政府职能还有待转变，国有经济布局的战略性重组和国有企业的公司制改革都还行在半途，所以我说“大关仍然未过” 。在这种情况下，我们不能有丝毫的松懈。凯恩斯框架失灵：中国的问题是长期问题近些年我们一直在说，必须注意中国经济存在的内外失衡。其中内部失衡的主要表现是投资率过高、消费率过低。过去 30 年中国的 GDP 一直保持着 10%左右的高速增长，然而消费需求不足，却使 GDP 增长缺乏内在的动力。政府采取出口导向政策，用对外净出口(出超 )弥补国内需求不足，维持了较好的增长。但到 2008 年以后，因为全球金融危机，连续几
3、年出口受限，出现了经济下行的趋势。2009 年，我国用超强的扩张性货币政策把增长速度又拉了起来，但消费需求不足的问题仍未解决。特别是在全球金融危机发生以后，美国的居民储蓄率提高了 3-4 个百分点，相形之下，我们依靠净出口维持高速增长方式的问题显得更为突出。从 1999 年到 2010 年，在消费需求的不足下，出台了扩张性的货币政策来保持增长率，这种货币政策经过十余年的发展，使过剩的流动性大量积累。于是，经过一段时滞，货币超发和流动性泛滥所引起的一些消极的后续效应开始显现。主要的标志之一是资产价格的剧烈上升，其中最突出的是房地产价格飙升和泡沫急剧膨胀。此外，消费物价指数 CPI 也开始上升。这
4、就导致了一种两难的状况：一方面内在动力不足，想维持较高的增长率，就需要继续采取扩张性的宏观经济政策，特别是扩张性的货币政策。另一方面，货币超发后续的消极后果已经显现，又需要采取紧缩性的宏观经济政策来抑制房地产价格和物价上涨的势头。为了破解宏观经济决策的这种两难问题，首先需要选择正确的分析方法，判明这种两难问题的根源是什么。2008 年以来，在分析中国宏观经济形势的时候，通常是对所谓的“ 三驾马车” 投资、消费和出口的状况来分析总需求的态势，认为经济之所以遇到困难，是因为决定总需求的三驾马车中有两驾(消费和出口) 太弱，拉不动经济增长。如何能够在这两匹马都不跑的情况下把这个车往前拉?结论就是扩张
5、性的宏观经济政策，就是用 4 万亿的投资、10 万亿的贷款来增加总需求。问题在于，这种“三驾马车”的分析方法显然是凯恩斯主义宏观经济分析框架的变形。但学过宏观经济学的都知道，凯恩斯主义宏观经济分析处理的是短期问题，连凯恩斯本人也从来没有说过可以用它来分析长期问题。而中国经济目前出现的问题却是长期问题。研究这类问题，需要运用索洛提出的新古典增长模式。中国发展的根本性问题：增长模式存在着严重缺陷长期以来，我一直认为，中国的长期发展存在着一个根本性的问题，即增长模式存在着严重的缺陷。经济发展方式的核心还是经济增长模式。那么，什么是增长模式?说得简单一点，就是靠投入资源、还是靠提高效率来实现增长。西方
6、国家的早期，在 18 世纪后期到 19 世纪后期，两次产业革命之间的那种增长模式，其特点是靠投资来驱动增长。苏联在第一次五年计划之后沿袭了西方国家的早期增长模式，把它称之为“社会主义的工业化道路”。这种方式存在很多弊病。按照马克思的分析，它会导致两个主要问题：一是导致生产过剩的经济危机周期性地发生。二是造成了劳动者的贫困化和阶级斗争的尖锐化。这两个问题会导致资本主义走向灭亡，“资本主义的丧钟就要敲响”。改革开放以前，我们沿着这条道路走，带来了很大的损失。到了“文化大革命” 后期，经济上剧烈波动加上“ 文化大革命”的政治因素，经济和社会都濒于崩溃的边缘。改革开放以后出现了长时期的持续增长，并没有
7、发生改革开放以前那样严重的经济困难，其中一个重要因素就是，在对外开放的过程中我们学习了日本等一些东亚国家和地区的办法，采取了出口导向政策，用各种政策手段支持出口，发展对外贸易。这种做法造成了两个积极后果：第一，出口加工业迅速发展起来，使得大约 2.5 亿农村低效的农业劳动力转移到城市相对高效的加工业就业，也使得整个城市经济得到快速发展。当然，现在多数所谓的“农民工” 的收入水平依然很低，我们应该努力提高他们的收入水平，不过，和在农村的收入情况相比，还是获得了相当程度的提高。第二，大量的出口(净出口) 需求弥补了国内需求的不足，使得经济能够持续增长。1994年汇率改革以后，出口导向政策全面展开，
8、中国对外贸易的贸易盈余由负转正，而且不断增加。旺盛的出口需求有力地支撑了此后十多年 GDP 的高速度增长。经济决策两难：增长缺乏内在动力和通货膨胀压力增大并存在充分估计出口导向政策对于支持中国经济高速发展的作用的同时，也应当看到，正如采取这种政策的东亚国家和地区，包括日本、韩国、台湾等的经验告诉我们的，这种政策在经过十年、二十年的成功实施以后，都出现了问题，例如货币超发、流动性泛滥、资产泡沫的膨胀，等等。这些问题和我们今天面临的问题非常相像。出口导向政策成功地执行了十年二十之后就会出现两个问题：从微观上看，因为出口企业得到了政策优惠，它们的创新动力就会大大削弱，有些国家就此变成了产品没有自主技
9、术含量的所谓“劳动密集产业专业户” 。从宏观上看，在出口导向政策非常成功的情况下，外汇结余会大幅增加，这会造成本国货币升值的压力，形成贸易摩擦。许多国家的最终选择往往是让中央银行进行干预，继续保持本币低估的状态。而中央银行频繁干预外汇市场的结果就是，发行货币来收购外汇。这样，中央银行就变成了一个被动超发的货币政策工具。货币多了，流入资产市场就会形成资产泡沫，流入消费市场就会造成 CPI 提高，也就是通货膨胀。东亚的一些国家和地区，像日本、台湾，主要表现出都是资产市场泡沫形成。泡沫一旦破灭，经济就会陷入低谷。总之，目前中国一方面消费需求仍然不足，增长缺乏内在动力;另一方面货币超发，资产泡沫生成，
10、通货膨胀压力增大，处在一种两难的状态之中。近几年关于宏观经济问题的很多讨论都是围绕着如何处理这种两难问题的。很显然，如果非要在消费需求不足的情况下保持很高的增长率，就要进一步用扩张性的货币政策去推动经济增长。但是货币超发的消极后果已经显现出来，此时再火上浇油就会出很大的问题。反过来，如果为了防止泡沫继续膨胀和 CPI 居高不下，就要紧缩。由于多年实行的扩张性货币政策，现在流通中的货币量M2 对于 GDP 的比例达到 180%以上，成为世界第一，中国历史上也从来没有过。如果紧缩的力度不够，经济过热的状态不会改变，房地产价格也下不来;而力度过大，也怕 GDP 增速下降过快，甚至出现经济的“ 硬着陆
11、”。政策调整方向：总体紧缩且灵活稳健，实现发展方式转型那么，我们到底应该采取什么样的政策呢?在我看来，正确的政策应该是“长短兼顾”、“标本兼治” 。从短期层面来说，应该采取总体紧缩的宏观经济政策，但仍要充分灵活，否则稍有不慎就可能前功尽弃。有人说我们已经实现软着陆了，也有人认为中国恐怕就要硬着陆了。这两种说法恐怕都有些绝对化。一方面，硬着陆的可能性不能排除;另一方面，我们还有 30 年经济发展实力的积累，而我们的宏观当局 中央银行的专业水平较高，如果方针定得正确，他们维持经济的短期稳定是有可能的。问题在于，我们要认识到，短期政策不能解决根本问题，在用灵活稳健的宏观经济政策尽力维持经济稳定的同时
12、，必须把主要注意力放到解决长期发展的问题上去。所谓解决长期发展的问题，就是要实现经济发展方式的转型。“十二五规划” 在这一点上是很明确的，提出了加快经济发展方式的转变是“十二五” 的主线。为什么转变经济增长方式或者转变经济发展方式的任务，被反复提出了 30 多年，到现在还是没有实现 ?这是因为转变遇到了体制问题。总体来说粗放发展是源于政府主导的发展方式。政府主导有两个重要含义：一方面是政府掌握了太大的资源配置的权力，另一方面是发展服从于各级政府的政绩目标。1992 年的十四大确定要建立社会主义市场经济：市场在资源配置中起基础性作用。然而，经过这么多年的改革，政府仍然保持着支配资源的大部分权力，
13、特别是在城市化加速之后，基于现在的产权结构，政府又多了一个非常重要的资源可以支配，即土地。因为城市化的过程中存在一个征地问题 从集体土地变成国有土地，在现行体制下，各级政府很容易用很低的价格把土地收到自己手里，变成支撑 GDP 高速增长的重要手段。此外，金融改革虽然市场化了，但是各级政府对于金融机构发放信贷仍有很大的影响力。有了以上两个原因，各级政府官员就会用自己手中支配资源的权力来营造自己的“政绩” ，主要表现为 GDP 的增长速度。要转变经济增长方式，就得消除这些体制性的障碍。但消除这些障碍并不容易，因此转变经济发展方式就变得说得多、做得少了。特别是到了“十一五”时期，在某些地区还出现了一
14、种开倒车的现象，不是朝着市场化方向发展，而是朝着加强政府和某些国有企业垄断权力的方向发展。除了体制性障碍消除得不够快，还有一个问题。我们不是强调要靠技术创新提高经济效率吗?但技术创新的商品化和产业化却非常困难。经过 30 多年的改革开放，中国人的技术创新能力有了很大的提高。不要说我国受过高等教育的技术人员数量早已是世界第一了，就质量而论也不差，到处都可以看到一些相当先进的技术发明，有些技术甚至突破了世界前沿。但是遗憾的是，这些技术的商品化和产业化非常困难。而困难的根源就是缺乏有利于创新、有利于创业的制度环境。此外，由于存在司法的地方化，使得很多人不愿意创新。因为“ 你创新我仿冒” ， “我只要
15、争取到了司法管辖权( 地方保护)，你未必告得赢我”。所以到了“十一五” 最后一年，中共中央就在中央党校办了一个转变经济发展方式研讨班，胡锦涛同志在开班讲话中把这个问题提到了“刻不容缓” 的高度。改革要有顶层设计：明确建立一个什么样的体制我们现在发现，2011 年以来，尽管各级政府加大了提升现有产业和扶持战略性新兴产业的步伐，但使用的往往还是“ 政府主导发展”的旧体制和老办法。这样做，不但欲速则不达，而且会造成种种消极的后果。为了推进改革，中共中央的“十二五建议”中提出了 “改革要有顶层设计” 。现在在中国的经济体制、法治国家建设、教育科研体制等具体体制中积累了大量亟待解决的问题。改革应该从哪里
16、着手呢? 我认为，首先得要有一个顶层设计。最顶层的设计是明确我们到底要建立一个什么样的经济社会体制?在中国改革的早期阶段，不同的社会群体似乎都达成了一个阶段性的共识：建立一个比一般的欧美市场经济中政府起更大作用的“政府主导型的市场经济”。中国在本世纪初期初步建立起这样的经济体制。然而，“政府主导的市场经济 ”是一种过渡性的经济体制，它有两种发展前途：一种是政府在市场成熟起来以后逐步从微观经济领域退出，去做它应该做的事情。这会迎来一个更加开放、更加自由、更加富有竞争性的市场经济。另一种是加强政府对于经济的管控和市场的干预，这可能会变成国家资本主义经济。而现在人们的思想则有不同的取向，比如从“北京
17、共识” 到“中国模式” 的讨论，意味着人们心中的目标模式是不同的，这就需要执政党对顶层设计做出恰当的选择。在大系统最顶层的设计作出以后，大系统下的各个子系统都应有相应的设计。比如教育，应当改革成什么样子，目前中国教育系统存在的两大“特色 ”，即“行政化” 和“官本位”是否应当维护和保存，存在很大争议。不搞清楚这些重大的原则问题，改革就会变成一句空话。经济体制改革：关注四大发展问题从经济体制方面来说，目前有四个方面的问题需要明确：关于国有经济，1997 年的十五大提出了一个非常重要的方向，就是把国有经济改革归结为两方面内容：第一个是要对国有经济的布局进行有进有退的战略性调整，简单地说，就是国有经
18、济要向战略性部门集中，而从一般的竞争性部门退出，或者叫“国退民进”。第二个是国有企业的公司化(股份化)改制。这两项工作在十五大之后有了相当大的推进，特别是在全国范围内进行的小企业改制，使中国社会的经济基础发生了根本性的变化。但是大企业的改革进行得不那么顺利。尤其到了 2000 年以后，垄断性国有大企业集团的改革明显放慢，有些地区和部门甚至出现了所谓的“国进民退” 的开倒车现象。关于财政体制的完善，大家议论得比较多的是地方政府的事权和财权不对称，即“财政收入和支出责任不对称”。也就是地方政府，特别是县和县以下政府的支出责任过大而收入不足以应付。这个问题长期存在，引起了很多不良后果，包括公共服务提
19、供不够。地方政府靠“ 土地财政 ”来增加收入。对于如何解决这个问题，原则上有两种不同意见：一种是让中央给地方更大的财权;第二种是中央和上级政府承担更大的支出责任。地方政府和媒体一般倾向第一种意见。当然，我国的财政转移支付没有规范化、制度化，一般性转移支付比重很小，赋予了中央官员和部门太大的自由裁量权，是一个很大的问题，不过这与中央、地方的支出结构不是同一个问题。许多财政学家认为，中国财政的支出责任过分下移，造成支出结构过于分散化，建议支出责任更多地由上级政府承担。如何选择需要经过充分讨论赶快作出决断。关于金融市场，这些年来西方国家金融创新很多，但是监管上存在诸多问题，而中国目前两方面都有问题。
20、一是金融创新不足，开放得不够;二是监管上也有问题。主要强调实质性审批，而不强调合规性监管。比如，风险投资(VC)和私募股权基金(PE)是发展高技术产业的重要制度安排。现在资金总规模很大，但是运作得不是很好，存在着有权力背景的人“临门一脚、强制入股、捞了就走”的情况。因此，这些方面的改革势在必行，否则会对中国的资本市场造成破坏性的影响。金融体系的基准价格是利率，对外关系的基准价格是汇率。就利率形成机制来说，中央银行已经表明态度，要加快市场化的进程。对于汇率市场化的改革，中央领导在中美高层会议和其他场合也表明了态度，要继续进行汇率形成机制的改革。这两样的市场化改革都应当抓紧进行。关于小企业。由于小
21、企业是创新的主要来源，它们的融资难等经营环境问题，是转变经济发展方式必须解决的一个关键性问题。在目前的银行体制和监管形势下，小企业融资难的问题变得越来越尖锐。即便在大量注入信贷、扩需求保增长的时候，小企业也很难贷到款。如果小企业不能有一个好的经营环境，我们的技术创新、新技术的产业化就会碰到很大的障碍。甚至失业也会成为一个大问题。总之，目前我国经济发展面临一系列棘手的问题需要解决。从根本上说，解决这些问题的关键是建立一个在法治基础上的公平竞争的市场，促进创新创业潜能的发挥和各行各业的蓬勃发展。而所有改革的关键其实都在于政府自身的改革，换言之，政府自身的改革是加快经济发展方式转变的关键中的关键。由于政府改革会涉及到政府工作人员自己的权力和利益，所以容易形成“光说不练”、不能推进的顽疾。国务院领导人在多次政府工作报告中一再强调，政府管了许多不该管也管不好的事情，许多应该管的事情又没有管或没有管好。政府应该下定决心进行自我革命，做到有所为和有所不为。我们一定要清醒地认识到，根据过去 30 年的经验，改革势必会遇到种种阻力和障碍。其中最主要的阻力和障碍，一个是来自所谓“特殊既得利益”; 另一个是来自旧的意识形态。所以全面的改革不但要有顶层设计和具体的实施方案，还要有去除各种阻力障碍的决心和令行禁止的执行力，这样才有可能取得成功。
