1、多年度預算制度的作法與利弊分析徐仁輝多年度預算制度(Multi-Year Budgeting)近年來為 OECD 國家所普遍推廣，作為提昇資源配置效率的工具。我國中央政府亦於九十一年度總預算的籌編正式採行類似的中程計畫預算制度 。無論是多年度預算制度或中程計畫預算制度，預算改革目的主要係發展每年度的預算過程於策略性與多年度的架構上；亦即在每年度的預算過程中強調多年度的特徵，特別是多年度的收入與支出估計，或是多年度的財務計畫。本文針對這項預算改革予以深入探討其利弊得失、各國實際作法、以及可以從中學習的經驗。壹、實施多年度預算制度的利弊目前世界大多數國家的政府預算皆採取年度預算制，僅對於未來一個年
2、度的收支作估測，而未來政府財務收支會有何影響以及會是如何？則未予以關注，這種預算決策方式，正如 Osborne Cothran, 1993)，例如：（一）加州的桑尼維市(Sunnyvale) 就要求無論經常帳或資本帳皆需預估十年的收入與成本，將預算制度與長期計畫結合為一。行政部門首先針對每一項預算做出長期的計畫，再與市議會一起討論，排定優先順序，其次是預估每個項目的成本，市議會再逐項討論其時間表，結論再交由行政部門編列兩年度預算。桑尼維市的這套預算制度，讓決策者具主動前瞻性，而非眼光短淺的政客。在長期財務收支預測系統下，他們可以預先發現問題與潛在危機，及早提出解決對策。例如現在刪減一些項目支出
3、，將預算收支差距縮短，可以避免十年後可能發生的財政大災難。（二）明尼蘇達州雖然也採兩年度預算，但要求預測四年度的成本與收入，內布拉斯加州則只預測四年的支出。當立法機關欲更動一項政策時，財政部門會提出該政策對未來四年的影響，因此迫使立法機關不得不正視決策的長期效應。這種將長期財務收支預估與政府預算編列結合的作法，使得政策決策者必須面對其決策的長期效果，做出更負責任的決策。參、我國的中程計畫預算制度行政院在民國 86 年擬定建立中程計畫預算作業制度推動方案 ，90 年訂定中央政府中程計畫預算編製辦法 ，實施中程計畫預算制度之目的在就目前分別由不同機關（如經建會、研考會、主計處、國科會等）負責的中長
4、程國家建設計畫 、 施政方針或策略 、 施政計畫彙編 、 財政收支推估及資源分配 、 重要經建投資及科技發展計畫之先期審議作業及額度控管等，作結構性的整合，改進作業內容與流程，建立長、中程與年度計畫及預算層次分明之基本架構。並將國家各項重要建設與施政計畫，與財政規畫及資源分配相互結合，並輔以各項重要專案計畫的先期審議作業，以避免計畫需求無限擴張，提昇資源運用效益及行政效率（劉三錡，1998） 。行政院所訂的中程計畫預算實施架構，係先依國家建設長期展望 ，並參考中程預算收支推估結果，訂定中程國家建設計畫與中程資源分配方針 ，再由各主管機關根據中程國家建設計畫與中程資源分配方針，擬定中程施政計畫
5、；並依中程施政計畫及配合年度歲出概算額度分配情形，擬編年度施政計畫與概算 。其中國家建設長期展望涵蓋期間以不少於八個年度為原則， 中程預算收支推估逐年辦理以四個年度為期程。 中程國家建設計畫亦以四個年度為一期，每兩年至少檢討修正一次為原則。每年主計處應會同有關機關擬定以下一年度為開始的中程資源分配方針 ，作為各主管機關規畫中程施政計畫之依據。肆、應注意事項從以上 OECD 國家實施多年度預算制度經驗，以及台灣的中程計畫預算制度推動辦法，可以發現將多年度的財務收支估測因素融入年度預算的籌編過程，已成為一種時代趨勢。其最大的優點在於讓年度預算的籌編具有中長程財務規畫的觀點，與財政策略與目標可以結合
6、；而避免當期的政策或計畫決策可能導致的未來財政沈重負擔。但是，實施該制的最大挑戰，則在於多年度收支估測的準確性，同時如何與中長程國家經濟發展計畫配合問題。此外，採行多年度預算制度是否真的改善了預算過程？是否有助於發展出更健全的財政政策？是否不至於讓每年度的預算失去焦聚與控制？從發展中國家實施的經驗中發現，失敗的原因有很多，可能是中程經濟成長與收入預估的不確實，也可能是經濟發展計畫缺乏特別重視的財政政策，因此無法將經濟發展計畫與預算過程結合(Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab,2000)。相對於傳統發展計畫，多年度預算應有更多的彈性政策工具，更強調財政政策與其結果。因
7、為多年度預算制度提供有關經濟與財政狀況的中程評估，而從中程的眼光決定政府當期的收支政策。總之，在推動多年度預算制度時應注意以下事項：一、訂定目標二、非所有機關一體適用三、採漸進方式推動四、鼓勵參與五、發展可信賴的多年度預算估測。伍、結論與建議多年度預算制度讓每年度預算決策可以作多年度的考量，因此年度預算決策不至於與中程的財政策略相違背，有利於預算收支的控制，同時亦可提高資源的配置效率。部份 OECD 國家採行的多年度預算制度其共通作法包括：多年度預算收支估測、中程財政策略、依推估數調整各機關基線預算、調整計畫優先順序、定期更新收支估測等。我國的中程計畫預算作業制度目的在結合中長程建設計畫、中程
8、預算收支推估、與年度施政計畫及預算的編列，應可讓年度預算決策更具中長程的眼光。惟推動之際，宜參考國外經驗，採取漸進方式，並鼓勵各機關參與，以及研發出更精確的預算估測模式。陸、參考資料劉三錡，1998， 政府預算制度之革新與展望 ， 主計月報 ，86 卷 2 期，頁 8-17。Boex L. F. J. & J. Martinez-Vazquez & & R. M. Mcnab. 2000. “Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional
9、Economies.“ Public Budgeting & Finance 20(2): 91-113.Cothran, D. A. 1993. “Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform?“ Public Administration Review 53: 445-454.OECD. 1999. Statement by the Chairman at the Twentieth Annual Meeting of Senior Budget Officials. Paris: OECD.Osborne, D. & T. Gaebler. 1993. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, From Schoolhouse to Statehouse, City Hall to the Pentagon, Reading. MA: Addison-Wesley Pub. Co.（本文作者為世新大學行政管理系副教授、行政院財政改革委員會委員）
