1、1第六讲 公共管理的绩效学习要点绩效与绩效管理的概念公共部门绩效评估的“4E”取向公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略公共部门目标管理的含义及过程目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制第一节 公共部门的绩效管理一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共管理的绩效概念包含 3 方面内容。1. 公共管理
2、的成本或目标。公共管理成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。与其它很多资源一样，公共管理的资源也是稀缺的。因此，公共管理绩效一定会受到成本的限定和约束，公共管理成本必须与可能产生的绩效联系起来考虑。公共管理的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。2. 公共部门的产出与效益。公共部门的产出是指公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，也可以是无形的。公共管理的效益指的是公共部门产出对社会所产生的影响。公共管理效益可以分成不同的类型：第一，根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。第二，根据内容和范围，公
3、共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。第三，根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。第四，根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益和隐性效益。3. 公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。（二）公共服务中的绩效管理1、绩效管理的概念及内容所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括 3 个最基本的功能活动
4、：（1）绩效指标化（Performance measurement） 。（2）绩效监控（performance monitoring） 。（3）绩效评估（performance evaluation） 。2总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。2、绩效管理的作用（1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。（3）体现了公共管理的结果导向的精神。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义：（1）建立了一种诱
5、因机制（incentive mechanism） ，激发人的工作热情和动力。（2）提供了一种管理工具。二、公共部门绩效评估指标的选择常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。1经济（Economic）经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。2效率（Efficiency）效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency
6、） ，另一类效率是配置效率（Allocative efficiency） ，指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3效能（Effectiveness）效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。4公平（Equity）公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到
7、更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下 5 个要求。1. 客观性。2可比性。3时效性。4易操作性。5. 综合性。三、公共部门绩效评估指标体系的建构建立公共部门绩效评估体系，应包括 3 方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。3（一）政府绩效的测评标准和方法1. 公共部门的绩效评估标准。主要体现在 4 方面。
8、（1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。2、公共部门绩效的测评方法。主要有 4 种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。（二）公共部门绩效评估的指标体系1. 业绩2. 效率3. 效能对公共部门的效能可以从两个方面进行考核：（1）行为合理化水平（2）政府机关效能。 。4. 管理成本公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。四、公共管理绩效的改进（一）影响公共
9、部门绩效的因素1. 外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。2、内部因素（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有 3 个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。（二）公共部门绩效管理中的困难1. 绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩
10、效。4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向4定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。（三）改进公共部门绩效的策略具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。1. 改进公共部门绩效的实践创新2. 改进绩效的理论创新近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。（1）组织修炼论（Organization discipline）组织修炼论认为，未来的竞争是组织的竞争，组
11、织竞争力的本质是组织素质，为了提高组织素质，就必须进行组织修炼。所谓“组织修炼”就是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。组织修炼理论认为，学习型组织必需具有以下 5 种技能或者说“修炼” 。第一，自我超越（Personal mastery ） 。第二，改善心智模式（improving mental models） 。第三，建立共同愿景（building shared vision ） 。第四，团队学习（team learning） 。第五，系统思考（systems thinking） 。（2）知识联盟论（Knowledge linkage）所谓“知识联盟”就是两个或更多独立的公司按照
12、一定的协议，由科技人员和经理层相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可以是战略上的。知识联盟具有以下 4 个特征：第一，学习和创造知识是联盟的中心任务。第二，知识联盟比产品联盟更紧密。第三，知识联盟的参与者范围极其广泛。第四，知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。第二节 公共部门的目标管理在公共部门的绩效管理中，由于公共部门在投入产出计量上的困难，效率分析法的运用范围相当有限，在更多时候，是运用将成果与目标进行比较的效能分析。因此，在公共部门的绩效管理中，目标设定非常重要。同时，公共部门的组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。一
13、、目标管理的涵义（一）目标管理的涵义首先需要指出的是，这里所说的目标管理（Management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理。组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。（二）目标管理涵义的变化5可以细分为 5 个阶段。1. 作为一种管理哲学阶段。2. 作为绩效评估工具的阶段。3. 整合组织与个人目标阶段。4. 重视长期和战
14、略后果阶段。5. 系统改善生产力的阶段。二、目标管理的过程目标管理的过程可以用图 6-1 来表示。图中可见目标管理过程主要有如下几个关键阶段或环节。（一）设定组织目标关键要注意如下几点：1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。图 6-1 目标管理过程图可能影响可能影响反复 循环 2. 透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3. 组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。（二）目标的具体化。1. 将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。组织目标 计划工作前提相应的组织机构上级领
15、导人的目标上级领导为下级初步推荐的目标下级人员目标的初步说明可以利用的必要资源下属人员目标下属人员正进行的业绩上级领导定期检查进度最后检查和业绩的考评新的输入正确的衡量标准与上级的帮助由下属人员取得的最终业绩关键成果领域62. 组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。3. 组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。（三）目标完成检查和业绩考评。目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量
16、标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。三、目标管理的实施（一）实施目标管理的前提1. 组织成员自我管理能力较强。2. 组织具有统一的价值理念。3. 组织高层领导重视。（二）有效地设定管理目标1. 定性目标向定量方面转化。2. 长期目标的短期化。3. 目标实施的资源配合。（三）目标管理的具体实施目标管理一般分为 4 个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出 15 项指导纲领，作为实施目标管理的指引。 （教材 P178）四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限
17、（一）目标管理的优缺点1. 目标管理的优点目标管理的优点至少有 5 个方面。（1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。2目标管理的局限。（1）容易注重短期目标。（2）设置目标存在困难。（3）难以权变。（二）目标管理在公共部门应用的限制1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。2. 目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。3. 公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。4. 目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。7复习思考题：1. 什么是绩效？什么是公共部门的绩效管理？2. 公共部门的绩效管理有何作用？3. 影响公共部门绩效的有哪些因素？公共部门的绩效管理存在哪些困难？4. 目标管理有何优缺点？在公共部门运用有何局限？
