1、1坚持以科学发展观为指导推进人防工程建设与城市地下空间开发利用协调发展城市地下空间是指位于市域地面标高以下直至地心的地下部分，但限于技术及经济因素，目前人类开发利用的都是较浅层地下空间，主要包括地下交通工程、地下生命线工程、人防工程、城市重点地区地下公共设施工程等。地下空间作为一种宝贵的自然资源已经成为各界的共识，很多城市已经不再局限于对地下空间开发利用的必要性、重要性和可行性等基础问题的关注探讨，而是将目光投向了地下空间利用的系统性、综合性研究以及加强有关地下空间利用的法律、管理体系等深层次问题上，城市地下空间的开发利用正在向网络化、系 统化和现代化方向迈进。根据建设部城市地下空间开发利用管
2、理规划的要求，到 2010 年，中国 100 万以上人口的城市均要完成城市地下空间专项规划的编制，使大城市地下空间开发利用有计划、有步骤地进行，许多城市将形成系统化、现代化的城市地下空间体系，包括建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下防空防灾系统、城市重点地区地下公共设施系统。人防工程的一般定义为：在战争时具有能抵抗一定武器效应的杀伤破坏，能保护人民生命财产、安全的防护工程。人防工程建设是城市地下空间开发的重要组成部分。城市地下空间的开发利用规划对人防建设既是机遇也是挑战，人防部门一定要把握好自己的位置和方向，努力贯彻落实科学发展观的要求，使地下空间的开发、利用、规划既能兼顾人防工程防护
3、功能的发挥，又能有效发挥地下空间的综合效能，使二者协调发展，同步建设。一、人防工程建设与城市地下空间开发利用协调发展的意义（一）提高城市的综合防灾抗毁能力2在城市建设中，特别在开发地下空间的项目上，要考虑到战争，特别是现代战争的需要，要把保存战争潜力作为城市建设的一个重中之重的内容。只有这样，才能尽快提高人员掩蔽面积，才能提高城市的防护能力，才能提高对未来空袭的适应能力。地下空间自身就具有极高的抗爆性能。它既可以有效地防护核爆空气冲击波、光辐射、早期核辐射、放射性沾染等杀伤因素的作用，又可以有效地抵御常规弹头爆炸后所产生的空气冲击波和碎片的杀伤作用，从而能够大大降低战争的危害程度，有效地保护地
4、下人员和战备物资的安全。地下空间结合人防工程建设还具有良好的抗震能力，成为平时防灾的重要设施。地下工程周围地层的围护，增强了地下工程刚度和整体的稳定性，周围地层又对结构的移动产生较大的阻碍作用，使地下工程在震动过程中不容易因变形过大或失稳而破坏。此外，有地下室的楼房抗震性能要比一般楼房抗震性能好，受地震破坏的程度轻。这是由于地下室相当于一个强度较大、钢性较好的整体基础，提高了地面建筑的整体性，在地震时可避免基础不均匀下沉而造成的结构破坏。同时，楼房修建地下室后，使楼房重心下移，增强了建筑物的稳定性， 还增加了结构与地层的接触面积，因而增加了地层对建筑物震动过程的阻碍作用，减少了建筑物的振动幅度
5、和次数，使建筑物遭受地震破坏的程度减轻。 这些在我国的唐山大地震中已经得到了充分的证明。（二）节约城市土地资源和改善城市生态环境的有效途径先进城市的实践表明，充分合理开发利用城市地下空间，可增加城市空间面积 40%左右，节省土地资源的效果十分明 显。通过开发利用地下空间，使城市的部分功能从地上转为地下，把城市平面外延扩展为城市立体发展；城市功能能转入地下的范围很广，包括商业、交通、文化娱乐、餐饮服务，部分工业生产， 仓储等。随着大量城市功能转入地下，能腾出大量地面空间作为大面积绿3地和开敞空间，有助于城市园林化发；利用地下空间来疏导交通，实现人车立体分流，这将大大缓和城市交通拥挤的状况并降低汽
6、车尾气对城市大气的污染，从而大大改善城市生态环境。（三）实现一笔投资，多重效益随着城市化进程的加快、城市规模的扩大和现代化程度的提高，结合人民防空建设开发利用城市地下空间有效节约土地资源、节约能源、缓解城市的交通拥挤的矛盾、保护地面自然生态环境，平战结合的人防工程还给社会带来巨大的商机和就业机会。可以说，人民防空是现代城市必须具备的重要功能，加强人民防空建设主体化、多功能、现代化城市的必由之路。因此要努力做好人民防空建设与城市地下空间利用的协调发展，提高城市建设效益，力求做到一笔投资，多种效益。二、人防工程建设与城市地下空间开发利用过程中存在的问题(一) 管理体制缺陷， 严重制约着城市地下空间
7、的开发水平我国的地下空间开发始于人防工程建设，并形成了独具特色的军地双重领导的管理体制。由于与城市基本建设管理体制和城市规划管理的差异较大，在城市建设中“ 条块分割、多头管理、缺乏统 一” 的弊端也比较突出，严重的制约了城市地下空间的开发建设。同时，人防自身的经营管理体制也不利于人防工程的平战结合开发利用和存量资产的盘活。目前，人防工程主要归属于国家人防办下的各级人防办管理。在地下空间开发利用初期，地下建筑以人防工程为主，地下空间资源开发的经济利益不明显，随着城市经济的快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下空间资源的重要性和优越性越来越明显，人防部门和其它地下建筑管理部门在地下空间的规划设计、
8、功能、投资、经营管理等方面或多或少会发生矛盾。4我国至今没有一个对地下空间资源管理的主管部门，现存的与地下空间资源开发有关的部门主要有人防、建设、交通等部门，这些都不能叫地下空间资源的管理部门，只是利用部门。它们的存在是由于从各自的行业角度来讲需要这种资源，如何保护这种资源，如何合理利用这种资源为人类的综合需要服务， 还是一片空白。 1997 年中华人民共和国建设部令第 56 号颁布的城市地下空间开发利用管理规定，明确建设部门是负责全国城市地下空间开发利用管理工作的主管部门，把地下空间的规划、工程建设的审批、设计、施工、质量管理、验收、专用标准和 设备的选型等统统包揽在自己的职责业务范围内，但
9、事实上这些工作不仅没有开展起来，地面建设与人防结合修建防空地下室，与交通结合修建地下铁路、地下停车场等，修建的地下建筑产权不清晰，资产管理各自为政，反而使建设主管部门与人防、交通、城建等部门主管权限上发生了冲突，并且严重影响到地下工程建设的质量和开发水平。(二) 法制不健全，影响地下空间的开发和管理我国地下空间的开发程度较低，政策法规很不完善。宏观调控手段缺乏约束性，这样 就阻碍了开发利用地下空间的发展进程。具体地讲，对地下空间资源开发管理、 资源的投入、投入后的产权分配、商品价值、增值因素，竞争机制、税收、契约 、监督、 执行管理等方面没有具体的条款来约束规范，使开发地下空间的这种初级开发表
10、现为无序的状态。因此，要提高开发程度和管理水平，必须加强立法工作。(三) 人防 专项规 划与城市总体规划不统一规划的作用在于其能够使有关各方面有目的、有计划地去实施这一项工程。地下空间资源的开发，在我国没有长远的考虑，具体地讲没有从战略的高度去制定综合细致的规划，人防从本身的需要出发，和建设、规划等有关部门5制定了“相结 合” 规划，这个规划注重了人防利用地下空间的布局和开发设想，与城市建设结合只是从人防部门与地面建设减少矛盾的角度出发，从战备功能考虑来让资源发挥效益，服从于城市建设，服务于人防建设。三、推进人防工程与城市地下空间协调发展的思路和举措（一）加强立法，制定地下空间资源开发利用法规
11、，规范开发行为是协调发展的保证。当前，各地政府越来越重视城市地下空间的开发利用，地下空间的建设速度也有所加快，但相关法律、法规滞后，一定程度上影响、制约了各方开发利用地下空间的积极性。必须使开发利用地下空间走上法制化、正规化的轨道，加强资源开发的立法工作。立法工作要采取分区推进，局部突破，区别对待，逐步逼近的原则，以争取“ 立法支持，保护产业 和资源，加强宏观管理，创造良好的发展环境” 为目的，以“突出特色，内容丰实，结合实际”为基本手段，通过立法规范以带动地下空间资源的开发和管理。要使立法工作做到有特色，内容丰富，层次清晰，职责 明确。要着眼于大局，着眼于未来，从国家战略利益的高度出发，全方
12、位地考虑地下空间资源的保护与开发，把人防开发利用地下空间资源纳入全面的地下空间资源的开发与保护之中，在中华人民共和国人民防空法中突出地下空间资源综合开发利用的内容，如进一步明确人防地下室的产权处置问题和民间资金投入地下工程建设问题。（二）理顺关系，统一管理是协调发展的途径就目前德州市对地下空间综合管理的情况看，与大城市相比存在较大的差距。长期以来，德州市城市地下空间开发利用的综合管理机构一直缺位，地下空间资源综合管理处于空白状态，这就造成了地下空间多头管理与无人管理的现状，改 变这种多头管理与无人管理混乱的现状刻不容缓。建议组建由是6主要领导挂帅，驻军相关领导参加，以民防为主，建委、土地、规划
13、、城建等部门参与，建立一个平战结合高效一体的城市地下空间开发利用综合管理办公室。即由平时战时一套领导班子的地下空间主管部门来负责这一工作，实施统一管理，以免将来各相关部门各自为政。前提是要以法律、法规的形式明确地下空间主管部门，明确平时和战时该部门依法履行的职责。（三）人防部门是协调发展的主力军德州现有地下空间多数为民防工程，分布在老城区。德州市无论从城市规模，人口规 模， 还是经济规模都不大，限制了地下空间的开发利用，对于发展地下交通干线也不具备条件，注定了德州近期的地下空间开发还将以民防工程为主，人防部门必然是地下空间开发利用的主力军。我们德州人防办已经充分发挥了主力军的作用，组织编制完成了德州市中心城区地下空间开发利用规划。接下来 应当继续编制地下开发详规，对旧城改造及新的开发区的地下空间建设进行规划指导，从而实现有序开发。
