1、政改中顶层设计应如何排序？来源：财经 |作者： | 上传时间：2012-12-11 14:43我要评论(0 ) 字号： 小 大提要：以党内民主为主的限权改革，是政治体制改革的核心要义。这一改革业已刻不容缓，十八大胜利闭幕后的一两年内，让我们拭目以待。“党内民主是党的生命。”继十六大首次将这一表述写进党代会政治报告以后，十七大和十八大政治报告中，这一表述不仅获得延续，而且一字未改。在中央党校党建部主任王长江看来，党内民主是顶层设计中关键的一环，唯有在党内民主改革上“动真格的” ，方能杀出一条长治久安的道路；而不改革， “肯定是死路一条”。这位对民主、世界政党比较有着极深研究的学者，在十八大召开前
2、后，两度接受财经记者采访，将党内民主的要义、现实难题、实现路径娓娓道来。老路已经走不通财经：十八大政治报告中提出，我们“不走封闭僵化的老路” ，这让人想起过去五年间发生在重庆的 “唱红打黑”，这是一回事吗？王长江：党在十八大政治报告中清楚无误地回答，不能再走封闭僵化的老路。改革开放之前的 30 年，这样的路我们已经试验过，苏联也试验了，事实证明走不通。过去五年间，也有人提出这种主张。在经济社会已经发展到市场经济、信息社会的情况下，老路自然更无前途。财经：金融危机发生后，依靠政府的强力推动，中国经济在全球率先并且最大幅度反弹，令一些左派人士鼓吹的中国模式呼声一度甚嚣尘上。中国模式和重庆模式，是否
3、有共通之处？王长江：有人鼓吹的中国模式，说穿了就是：一方面，仍然宣称要搞市场经济；另一方面，政府之手又无处不在。政府不是不可以调控，但市场应当在资源配置中起基础性作用，这不能变。一边搞市场经济，一边由政府在竞争领域里搞垄断，这种市场经济，是要变形的。财经：不久前的反日示威游行中，确有一些民众喊出了请“文革” 时期的领袖回来的口号，同时，仍有一些民众认为薄熙来在民生方面做得蛮不错。王长江：打出改革开放前领袖的旗号，其实只是表达对现实的不满。如果要回到物质短缺、毫无自由的时代，绝大多数人都不会同意。一个模式是否成立，关键不在于它是否能马上给老百姓带来利益，而在于它是否可持续。如果是利用我们公共财政
4、体制中仍然弊端不少的转移支付制度的漏洞搞输血，或是寅吃卯粮，即使给人们带来一点实惠，也是无法长期维持的。此外，如果一方面让人们得到一点实惠，另一方面又肆意践踏法治，这和法西斯有什么区别？从这个意义上讲，很多人把一些人鼓吹的所谓中国模式比作“文革”重现，不无道理。不改革是死路一条财经：十八大政治报告中同时提出，“不走改旗易帜的邪路” ，这让人想起 2007 年十七大召开前夕，中国人民大学原副校长谢韬先生一篇引起思想界激荡的长文民主社会主义模式与中国前途。文章对欧洲、尤其是北欧民主社会主义的成功道路进行了梳理，提出中国共产党也应做出同样的转型。本次政治报告，是在拒绝这一提议吗？王长江：不走邪路，只
5、是对中国而言。对已经在走这条路的国家，可不能说是邪路。这里，同样存在一个如何破除封闭僵化观念的问题。我们不必完全照搬照抄别国的模式，但也没有必要一谈普世价值就色变。有些人只要一提到分权、制衡就无条件地反对，这都是封闭僵化的表现。权力怎么可以不受制约？无论掌握在谁手中的权力，都必须受到约束，不约束必然变质，历史反复证明了这一点。我的主张是“以党内民主带动社会民主 ”。最近三次党代会报告，都提到了这一点，但在对这个观点的解读上存在着误识。一些学者把它解读为党内民主在顺序上一定排在前面。换句话说，党内民主不推进，社会民主只能在一旁等着，这是极大的误解。社会民主随着市场经济的发展而发展。搞市场经济，必
6、然以明晰和保护产权为前提。人们有了产权，民主的呼声自然兴起。也就是说，民主是市场经济内生出来的要求，这种要求不会因为政治体制改革滞后、靠老办法去堵就能堵得住。社会民主不会停下脚步去等党内民主。如果党内民主滞后了，社会民主就会形成一股倒逼之势。因此，摆在我们党面前的，无非是两条路：一条路是加快改革、发展民主，或许可以杀出一条长治久安的路来；另一条路是不改革、慢改革，那肯定是死路一条。财经：2005 年，清华大学教授孙立平曾经讲到，如今的高速公路四通八达，信息技术也很先进，一些地方的群体性事件，很容易被摆平。王长江：堵是堵不住的。你看乌坎事件，一直都在大家眼皮底下。一家思想比较解放的广东省媒体，都
7、被乌坎人骂为奉上面旨意行事，颠倒是非。到后来 40 多家媒体全方位进入，乌坎事件的每个细节都成为公开透明的东西了，警察打人这一类以往的强权行为全缩回去了，政府一步一步往后退，最后由省里派工作组解决了问题。权力这种东西，在现代社会，已经越来越难靠堵来限制了。另外，你还可以看看前苏联解体之前的状况。前苏联的政治高压大家都知道，但民众照样有各种各样的办法，比如政治笑话满天飞，地下刊物到处都是。前苏联后来解体时为什么兵败如山倒？就是因为民众通过地下刊物等途径已经在现实中解构了前苏联。所以，当执政党不能对民意做出及时、正确的回应之时，最后就是无路可走。苏共后来虽然也改革，但总是比人们的要求慢一拍，于是失
8、去了老百姓的信任。财经：今年的什邡事件、启东事件、宁波事件，以及之前的大连事件、厦门事件等，政府已经做出了较为积极的回应。王长江：这是顺应潮流之举。前苏联时代尚且堵不住，在短信、微博、微信等移动自媒体盛行的现代社会，自然更需要顺应时代大趋势，推行自上而下的政治体制改革。否则，当民众的不满情绪突破临界点，自下而上的“阿拉伯之春”就是前车之鉴。改革变形源自顶层设计缺失财经：一方面，政府越来越多地顺应民意；另一方面，面对民众越来越多的诉求，地方上似乎又有些左支右绌。王长江：十七大和十八大政治报告，两度写入科学发展观。科学发展观的要义是什么？以人为本、全面协调可持续地发展。但现有体制中有大量扭曲之处，
9、造成社会冲突不断。财经：近些年来，以反对土地拆迁、环境污染为代表的民众维权愈演愈烈，这与体制扭曲有何关联？王长江：权责不对等。如果中央的部门有七分财权，却只肯承担三分责任，地方只拥有三分财权，却被塞给七分事权，根据权责对称的原理，地方政府必然想方设法向下扩充自己的权力。这就不可避免地会做出侵犯民众权利的事情来。财经：关于事权和财权对称，无非是两种思路，一种是权力上收，一种是权力下放。第一种思路中，关于社保和教育的统筹权，无疑应该上收到中央政府。王长江：社会保障权和教育权，是一国公民的基本权利。既然是基本权利，就应该一碗水端平。但事实上，这两个事权都由地方统筹。事儿多，钱少，就只能掺沙子，比如一
10、些劣质校舍不断被曝光，其中就有要求地方拿配套资金、而配套资金实际上无法到位。结果，最终受损的还是民众。在这个问题上，如果一味地指责地方官员，地方官员当然只好忍气吞声。但事实上，这样带来的伤害，绝不只是人们对地方官员的不信任，而是对整个党的公信力的质疑。财经：五年半以前，我们去浙江采访强镇扩权。我们从省发改委体改处拿了方案，去西塘采访镇委书记。他听到这一消息很振奋，说镇财政的八分之七都上缴了，既然事权下沉，财权沉下来多少？当听说镇级财政八分之一比例不变的时候，他脸色一变，说这一改革毫无意义。王长江：如果没有顶层设计，谁肯放弃自己手中的权力？地方政府如此，中央部委更是如此。事实上，多年来基层改革不
11、断，中央编译局副局长俞可平和我合作主持的地方政府创新奖中有不少好的案例。比如徐州市睢宁县的行政权力公开透明程序改革，等于自发地编出了一个地方版本的行政程序法。但是，如你所说，如果只是基层动而上级不动，改革就会陷入孤岛困境，最终被大环境给熔解掉。财经：地方政府和央企常被诟病，他们是否是改革的阻力？王长江：刚才已经谈到，地方政府也有许多时候是不得已而为之。民众也好，基层政府也罢，最高决策者在内，都有改革的意愿，但改革就卡在了中间环节，我称之为“中梗阻” 。财经：“中梗阻”阻在何处？王长江：近些年来，一些部委的收权愈演愈烈。掌握审批大权的部委自不必言，就连一些过去没有权力的部门，也都在力图扩张自己的
12、权力，比如说通报的权力，批准某些城市什么什么称号的权力等，实际上就是变了花样的审批权。财经：中国社科院研究员于建嵘有过深入调研，在信访领域，销一个号，地方政府要花两万元。王长江：信访部门尚且如此，遑论其他权力部门？再举个例子，组织人事部门对选任制干部进行考核时，设计了多达十几道的考核程序，叠床架屋，把一个选票即可解决的问题，转为部门权力，于是便有人利用这个权力来寻租。这些权力的扩张，有不少打的都是改革的旗号。改革进行到今天，由于缺少顶层设计，已经出现多处变形，过大的部门权力不仅没有消减，反而越发强化了。有的已经逐渐形成了既得利益集团。财经：十七大召开时，中央党校原副校长曾对我们说，始于 200
13、4 年的那一轮宏观调控，在之后三年的时间里，使中央和地方关系紧张到了极点，他甚至说是建国以来之最。时任财政部长到党校给学员们上课时，底下的地方政府官员们频频递条子，表达对中央政府收权的不满。王长江：这种不满的情绪，在这几年恐怕更为严重。有的地方干部已开始在各种场合表达这种不满。财经：这一任政府上任伊始，就通过全国人大推出了行政许可法，当时的宣传说，这是世界上独一无二限制审批权的法律，“十年建成法治政府 ”的口号也随即提出。但在十八大政治报告中，又出现了到2020 年建成法治政府的字样。学界普遍认为，行政许可法形同虚设。王长江：行政许可法的初衷是好的，寄望于政府自我限权，这也是顶层设计的核心要义
14、之一。通常我们说宪政，实际上就是限政。问题是，政治体制改革不能简单地归结为行政体制改革，后者只是前者的一部分而已。如果不从整体的角度去考虑权力授受、调整党政关系、明确权责关系，只是每隔几年搞一次类似大部制的“改革”，不会有太大的作用。财经：如果铁道部依旧政企不分，那么，它并入交通部也好，独立于交通部之外也罢，换汤不换药而已。王长江：确实如此。一台车有成千上万个零件，你不能只修零件而不理会动力的传输。一台车想要良好运转，发动机和传输机制不可或缺。党内民主应引领政治体制改革财经：“十二五”规划提出顶层设计一词，显然有发动机和传输机制之意。王长江：首先我们要看到，发动机就是民众的民主诉求。一个国家的
15、根本权力，属于人民。但是，人民作为分散的股东，显然无法事无巨细地参与到公共事务的日常管理中来，那么，委托代理关系应运而生。少数人组成的政府，代表民众行使治理国家的权力。于是，民众自然会有选择代言人的倾向和行为，“把自己人推举到政府里面去” 。如何进去？选举制度随即被发明出来。刚才已经谈到，近些年来，民众维权行为频发。换个角度审视，维权意味着，对官员的选任，民众实际上说了不算。那么，改革的方向就很明确，坐实民众的选举权。民众有了选举权，就会对官员的行为产生实质的制约。权力对上负责自然变为既对上负责，又对下负责。前述那些矛盾冲突自然化于无形。财经：十八大政治报告中提到，要健全社会主义协商民主制度。
16、此前，权威学者在接受我们采访时，也两度强调，中国特色社会主义的优势之一，在于发掘了协商民主制度。也就是说，选票并没那么重要？王长江：这是极大的误解。所谓民主，包含了授权、决策、执行和监督四个环节。所谓协商民主，只是集中于决策环节。这四个环节中，授权也就是选举是核心，没有授权，后面三个无从谈起。同时，光有授权也远远不够。比如村委会主任选举中，已经做到了授权。但是，由于后三个环节没有做好，导致贿选成风。一些村委会主任候选人已经看得很清楚，只要自己能选上，决策、执行都是自己说了算，而监督是可以被做空的。于是，贿选、家族势力控制乃至黑恶势力介入就成为必然。当然，授权民主也有例外，比如在解决民族问题时，
17、无法按照一人一票原则，否则少数民族无立锥之地。此时，协商民主会发挥极大的作用。财经：那么，政治体制改革顶层设计应如何排序？王长江：第一是党内民主。其中特别体现在授权民主的落实上。刚才已经谈到改革的种种变形，根源就在于授权民主的这种权责关系没有理顺。财经：这意味着竞争性的选举必须破题。王长江：必须破题。民众给了你权力，民众就没权了。在这种情况下，你必须让民众说了算，也就是民众有一个挑选的余地。这是一个政党完全可以控制的。民众不是要挑选信得过的人吗？政党的责任就是培养各种各样的精英，这样的人，人品好、有能力，老百姓信得过。当然政党不是推出一个候选人，不是政党推举就代表了老百姓的选举。政党应当推出多
18、个候选人，都拿出来让老百姓选。无论选谁，都是党培养的精英，党的控制牢得很。但是，这样一来的话，老百姓和官员之间的权责关系就建立起来了，责任机制建立起来了，执政合法性也就增强了。财经：民众财富有落差，社会阶层有别，在利益多元化的今天，一党是否能够代表全民？王长江：很多人以为竞争性选举就一定是多党制，这也是一种误解。日本自民党从 1955 年开始，连续 38 年执政，首相轮替，只是党内不同派别的人上台而已。而日本在二战之后就已实施了现代民主制度，已为世界公认。类似的国家不止一个。我不是说共产党里面可以有派，虽然毛泽东说过“党内无派，千奇百怪 ”这样的话。但我认为，党内可以有不同治国思路的竞争。20
19、02 年十六大召开之时， “三个代表”重要思想写入党章：我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。这比工人阶级先锋队的提法有了更广更深的延展，实际上表明，共产党要把整合更广泛的利益作为自己的责任。财经：近些年间，极少的地方党组织在乡镇搞起了直选，但无论层级还是范围都远不尽如人意。王长江：如果直选可以上升至县一级，起码可保执政党地位 10 年到 20 年的平安。县级是行政事务最为繁重的一级，也是直接管理民众的地方。在这里解决授权环节的问题，就会产生“往上拱” 的巨大动力。道理很简单，这里的官员已经开始对下负责，那么和上级政府的关系
20、就亟须调整了。财经：在党内民主之后呢？王长江：第二是党政关系，两者既要分开也要统一。党政关系如果不梳理，就等于顶层设计的总原则无效。比如说司法要独立、审判权要独立，但如果政法委统筹管理大案要案，公安、检察、法院“大三长” 协调统一口径，你还独什么立？政法委怎么管法律？不是直接办案，而是党的意志和主张通过法律渗透到法律的运行中去。同理，书记与县长的关系也是如此。在党内民主解决了党内授权之后，书记竞争竞选县长，二者合二为一。否则书记是太上皇，指挥县长，而该指挥县长的民众却无权影响和约束他，规则就乱套了。财经：之前我们采访安徽宣城政改，县委书记和县长“主官合一” ，早在八九年前就已开始试点。王长江：
21、但我要强调，如果不首先解决授权环节的问题，那么，“主官合一” 等于集权，反而容易导致权力过大而失去约束的弊端。财经：接下来的第三个环节呢？王长江：第三才是机构改革。刚才已经谈到，在前两个关系没有理顺的情况下，大部制改革也好，强镇扩权也罢，都是小打小闹，没有解决根本问题。在授权机制和党政关系理顺以后，机构改革顺势而为，将会获得更多的合法性和科学性。之前谈到的侵害民众权利的政府行为，有望得到根本纠正。财经：接下来还需要做哪些工作？王长江：最后一条是社会组织的培育。社会的自组织和自我管理能力，是社会发展进步的基石。党可以通过思想上的渗透来影响社会组织。战争年代，当党还是在野党的时候，非常善于通过思想
22、渗透、组织动员来扩展影响。取得执政地位之后，这些好的传统削弱了很多，强权取而代之，这无疑需要正本清源。财经：欧洲资产阶级民主起步之前，思想启蒙起到了关键作用，中国是否也要先经历这一阶段？王长江：关键是时间已经不等人，只能边改革边启蒙。同时也要看到，信息传输成本比数百年前降低了不知多少倍，在信息社会的今天，也许启蒙已经开始或接近完成。今年中国人均 GDP 有望达到 6000 美元，这是中等收入国家的水准，而“中等收入陷阱 ”不可不防。回望历史，无论是近代成功跨过这一陷阱的日本和亚洲四小龙，还是 400 年前的英国，根本原因都在于实行了“限政” 的宪政。殖民地时期，与英国可以一争短长的西班牙最终溃败，原因之一就是其依旧维系了封建体系，未能与资产阶级达成限权的妥协。综上所述，以党内民主为突破口的限权改革，是政治体制改革的核心要义。这一改革业已刻不容缓，十八大胜利闭幕后的一两年内，让我们拭目以待。
