1、1点评中国：城镇化与中国社会的底层设计吴祚来旅美学者更新时间 2013 年 4 月 8 日, 格林尼治标准时间 11:01城镇化被认为是中国新任总理李克强力推政策，也是可能推定中国经济的新增长点。据中国媒体报道，由国家发改委牵头编制的全国促进城镇化健康发展规划 (2011-2020 年)将在近期正式出台。李克强最近表示，他在基层调研，农民们最大的愿望是像住到城里去，像城里人那样生活。但是，无论是李克强还是发改委领导们，在谈及城镇化时，都回避或忽略了三个大问题：一是，城镇化进程是否应该与民主化进程协调发展？二是，城镇化如何面对中国 30 年来城市化快速发展对农村与农民的巨大欠债？三是，即将开始的
2、城镇化会不会是一场消灭乡村的造城运动？城镇化与民主化城镇化应该是一个基层民主化过程，这样才能决定城镇的发展真正符合民意。由百姓主导城镇的发展，而不是上级领导与开发商决定城镇化。中国乡村民主实践，一直在村级直选徘徊不前。笔者认为，习李时代的第一个五年，应该将乡镇领导的民主直选、乡镇人大代表政协委员的公开直选列入付诸实施。乡镇民主化是中国政治转型的重要组成部分，中国政治转2型需要底层设计，完成乡镇民主转型后，习李新政就可以在第二个五年开始进行县级与省市级的民主选举。习李二人都不愿意说出来的是：地方民主化与市民自治，是防止基层腐败的唯一途径。城镇化进程怎样避免腐败、非法强拆、侵犯公民私有财产，甚至强
3、行推进城镇化？习近平说，要把权力关进笼子，李克强说，要给公权涂上防腐剂。可惜他们唯一不愿意说出来的是：地方民主化与市民自治，是防止基层腐败的唯一途径。习李应该回到政治常识，让百姓用选票做“纸笼子”关住公权力，让百姓用“口水”（自由发言权）做权力防腐剂，启动城镇民主化进程，让人民独立参选人大代表，独立参选镇长，让这些民选的代表与领导们制定城镇发展规划，这是唯一的正道。自治组织与失败教训中国 30 年的高速城市化运动是失败的，城市污染严重，城市自治组织没有发展，城市建设千城一面，城市与乡村户籍二元化造成巨大落差，冲突越来越激烈。3著名经济学家吴敬琏说，近年中国城市扩张侵吞了 30 万亿元的土地差价
4、，这些钱一方面没有回馈乡村，另一方面却助高了房价，只是有利于权贵利益集团，于国于民于社会，没有创造正价值。城镇化过程如果还一心一意做大做强自己的基层组织，并依靠这些党的组织来实现城镇化，那么，社会组织就不可能健全建立起来，基层组织在经济利益方面形成联合，必然侵蚀百姓利益，新城镇化将成为城镇吃人运动,造成大量的维权与上访事件发生，新的城镇建设过程将永无宁日。城镇化应该学习发达国家的地方政权自治经验与方式。譬如美国县级政府以下的小城市，基本都是自治方式，市长多由民选议长担任，城市发展与重大事项由市议会决定，并予以公开，市长拿象征性工资甚至不拿，市长下面是聘请的职业经理人，城市经理人下面则是公职人员
5、。这样的权力结构既兼顾效率，又体现民主自治原则，极大减少了贪腐的机会与可能。城镇化的关键词中国农民几千年的梦想4当政者应该知道，中国农民几千年的梦想并不是进城，而是一个“福 ”字：祈求有自己的“ 一口田”。因此，习李政府第一要做的，是还田地于民，也是对毛时代政治方式剥夺农民自有田地的一次还债。土地集体化，就像几十个人共有一张支票一样，无法使用，而这张支票的使用权更多的在村支书手中，土地集体化腐败了中共最底层一级机构，也败坏了最底层的社会，农民既得不到土地带来的财富，由于土地没有确权到一家一户，农民享受不到土地市场的利益。将欲取之，必先予之，李总理希望通过满足农民进城梦想，来拉动中国新一轮经济增
6、长，相信有着良好的愿望。任何良好的愿望到了地方，都可能变成一场政治与经济运动，让农民住到城镇里，会成为地方政府的政绩，地方政府会通过集中农村人口，获得大片廉价的土地，一届政府获得暴利，至于遗留问题，他们不会考虑。而这些都是制度之弊，利益驱动，必然会使地方政府追逐利益，而如果先启动底层设计的民主化进程，将集体土地确权给每一位农民，则可以极在限度制约地方政府的权欲，使农村城镇化健康而可持续地推进。所以， 中国的城镇化关键词应该是：民主化、生态化、现代化，落实土地私有化，实行城镇自治方式、建设有地域特色的城镇。2013/04/09 12:11:015农业现代化难以挽回中国农村的衰落李迅雷2004 年
7、至今，中共中央已经连续 10 年在年初发布“一号文件”为三农问题（即农村、农民、农业）谋求解决路径，但中国城乡二元经济的格局似乎并没有得到缓解。随着城市化水平的提升，越来越多的农民工流向城市，2000 年，中国拥有 360 万个自然村，但到了 2010 年却只剩 270万了。2013 年的一号文件主题是“发展现代农业以增强农村发展活力 ”，但这能遏制中国农村衰落的趋势吗？农业现代化无法改变农村老龄化趋势不管农业现代化的实现路径有何差异，农业现代化肯定是任何一个经济体在经济发展中必然追求的一种趋势。既然是一种趋势，自然就不能认定为它是解决三农问题的一种手段甚至法宝了。就像很多学者对城镇化的解析一
8、样：城镇化是工业化的结果，而并非是解决二元经济问题的手段。发达国家差不多都已经实现了农业现代化。我曾经问过不少西方学者，你们的农村留得住年轻人吗？回答都是否定的。根据美国 2007 年的农业普查资料，美国农民的平均年龄在 55 岁左右，65 岁以上的农民已经占到了 30%以上。每六个 65 岁以上的农民，对应一个 35 岁以下的农民。美国应该是最适宜发展现代农业的国家，因为其耕地面积是中国的 1.5 倍，而从事农业劳动的人口只有 200 多万，发展规模化、集约化农业具有先天优势。即便如此，农民数量仍在减少，年轻人大多不愿从事农业劳动，而再过 10 年，大约有一半的农业劳动力将面临退休。为此，有
9、学者惊呼：美国更应该关注“农业悬崖” 。而在人多地少的日本，其现代化农业是属于精工细作型的，但同样面临农民老龄化的窘境。目前日本农业劳动力的平均年龄已经达到 65 岁，由于后继乏人，大约占日本耕地总面积 10%的土地被荒废。有人将日本的农业称为“爷爷、奶奶、姐姐的农业” ，即只有爷爷、奶奶这样岁数的老人和没有嫁出去的姐姐是农业的主要劳动力。最近，日本正在与美国等 TPP（跨太平洋伙伴关系协议）国家进行谈判，很可能会废除农产品高关税，这就意味着它将放弃农业。6而在德国、英国、法国等欧洲国家，农民老龄化也是普遍现象，即便是在偏远的南非，农业劳动人口的平均年龄也超过了 60 岁。年轻人之所以不愿从事
10、农业劳动，原因不仅在于从事农业生产的收入水平低于在城市从事二、三产业（发达国家城乡收入比平均为 1.5:1），而且农村毕竟是社会边缘地带，无法享受城市诸多的公共服务，参与政治及各种文化娱乐活动。因此，在工业已经高度发达、第三产业成为经济发展主体的发达国家，尽管农业现代化早已实现，但由于农林牧渔业在经济中的占比太低，注定要被边缘化。尽管各国政府也动用财力给予各种农业补贴，鼓励年轻人从事农业劳动，但这一切都无济于事，农民老龄化趋势依然延续。 农业现代化不是改善三农问题的有效路径如前所述，农业现代化是趋势，而不是手段，发达国家在农业现代化的过程中，农村青壮年仍然不断流向城市，农业现代化与农业劳动力的
11、老龄化甚至是超老龄化相对应，这是由第一产业的平均收入水平低于二、三产业所决定的。而中国的农业与二、三产业之间的收入差距就更大了。按官方数据，中国的城乡收入比大约是 3.2:1，远大于发达国家，这就决定了大量的农民不得不离开土地，去城市谋求相对高的收入。按世界银行数据，2010 年，中国农业劳动力人均增加值只有 545 美元，而全球的平均水平为1061 美元。但这并不表明中国农业技术水平低下，因为中国每公顷耕地的谷物产量为 6988 公斤，远超美国和日本，几乎是全球平均水平的两倍。因此，中国要提高农业劳动的报酬，只有靠农业劳动人口的不断减少。2013 年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业
12、大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。家庭农场也是美国、日本等发达国家农业发展的主体模式，即便中央不鼓励实际上也会逐步形成。据农业部统计，截至 2012 年 12 月底，全国家庭承包经营耕地流转面积已达 2.7 亿亩，占家庭承包耕地（合同）总面积的21.5%。这说明中国以农业劳动人口转移为特征的农业现代化早已展开。尽管如此，中国的三农问题并没有得到有效改善，且已经成为全社会的问题。原因何在？首先，中国与发达国家一样，面临农业劳动人口的老龄化现象，估计中国农业劳动人口的平均7年龄已超过 50 岁，甚至可能接近 55 岁。其次，与发达国家相比，中国农业
13、劳动人口的社保覆盖率和保障水平非常低，老无所依、老无所养问题突出，而农业转移人口也存在同样的问题；即便社保已覆盖的部分，保障条件与城市人口相比也差距较大。如今在城市刑事案中，外来人口的占比高得惊人，这显然与外来人口与户籍人口之间在教育、社保、就业等方面机会不均等有关。再次，中国农业技术已经非常发达，产量也名列全球前茅，但农牧渔业的质量却成为很大问题，直接影响这一全球最大人口国家的健康。据世界银行统计，2009 年中国每公顷耕地使用的化肥量达到 504 公斤，是全球平均使用量的四倍多，是美国的近五倍。因此，中国农业的高产量其实与化肥农药的巨大使用量是相关的，为了提高单产，便提高种植或养殖密度，大
14、量使用化肥、农药及抗生素，导致土壤板结、地下水污染、食用者受害等严重后果。其背后的根源，是农业劳动力人均拥有的资源量太少，人均产出过低，只有通过竭泽而渔、牺牲环境、生产低劣产品的方式来提高报酬率。第四，中国经济在过去 30 多年的高速增长中，绝大部分的公共支出都用于城镇发展，在城镇化的扩城过程中，通过征地给农民的补偿大约只占土地出让金收入的不足 5%。中国经济对农村的欠账太多，在水利灌溉、提供清洁饮用水源、排污及垃圾处置等方面均存在大量历史欠账，更不用说在教育、医疗及文化娱乐等公共服务上了。过去 30 多年来农村流向城镇的劳动力估计在三亿以上，农村几乎纯粹成为提供廉价劳动力的地域。因此，如今农
15、村除了长三角、珠三角等城市邻近乡村与城镇差距较小外，中西部地区的城乡差距依然巨大。由此可见，三农问题成为顽症，既有中国人口众多耕地过少的先天不足因素，又有政府在资源和国民收入分配上的失误，而农业现代化似乎与解决三农问题关系不大。缩小城乡差距：能补上欠账就不错了目前官方和民间关于实现城乡一体化的对策，基本上都没有经过严谨的实证研究或量化分析。比如民间提的比较多的是允许农村土地流转，就可以让农民富起来。但农村土地的价格与城镇一样，存在级差，通过土地自由买卖，富起来的可能只是少部分人，或者区位较好农村的人口。因为对土地的需求总是有限的，一旦供给放开后，土地价格也会随之回落，更何况中国城市化8的快速增
16、长阶段已经过去，农村人口向城镇转移的速度将放慢，人口会进一步集聚，即从如今的城镇化迈向大城市化，三、四线城镇已经面临土地价格下跌的压力。又如，官方提倡的现代农业中包含了发展休闲农业和旅游农业，但这将给中国农民收入增加多少，受益农民占比又有多少呢？目前中国几乎所有的地区都把发展旅游业列入产业发展规划，这就意味着其效果或将有限。家庭农场、股份合作制农业将是农业生产发展的一种趋势，通过集约化经营可以提高劳动生产率，但由此也带来农村劳动力的大量过剩，这些剩余劳动力如何安置？假定中国农民人均耕地拥有量从 0.6 公顷（笔者估算）提升至 2.5 公顷（与日本相同），则农业劳动力至少将减少一半，那就是 80
17、00 万左右的剩余（笔者估算）。日本几乎不存在城乡收入差距问题，其中政府对农民的高额补贴（占农民收入的一半以上）、农产品高关税以及各种优惠政策是关键所在。因此，三农问题是不能通过农民自身来解决，也不能期望发展现代农业或改变农业发展模式来实现城乡一体化。在占中国劳动人口 20%的农民（笔者估算）所创造的农业增加值只占中国 GDP 的 5%的格局下，唯有工业和其他行业反补农业，才是缩小城乡差距的主渠道。但中国在对待农民方面，几乎是以索取为主，中国工业的高增长主要是靠廉价的农业劳动力转移来实现的，而城市面积 10 年翻番则主要通过征地并只给农民低廉的土地补偿金来实现的。但农民的医疗、子女教育、养老等
18、基本社会保障等问题，却一拖再拖，形成如今的巨额欠债。尽管基本公共服务均等化、政府向服务型法治型政府转型等口号已经提了多年，但只要政府仍然充当经营经济的主角，以 GDP 增长为考核目标，则在三农问题上就难有根本性的进展。如今，用于民生的财政预算支出确实有明显增长，但其总额与占比仍然不大，且由于财政透明度不高，真正投入到三农上、让农民直接获得的部分又少之又少。尽管农村的衰落是难以避免的，这是追求工业化所付出的代价，但如何给农民更多的补偿，改善三农问题，则有赖于政府的转型和社会经济等各个领域的改革。（本文作者李迅雷是海通证券副总裁兼首席经济学家。他同时还担任上海市人大常委委员、财经委委员，文中所述仅代表他的个人观点。）
