1、第九讲 退耕还林（草）工程,一、工程开展的原因两条导火索,1.1997年的黄河断流 1997年的黄河断流累计267天，创历史最高记录。 一些专家指出，黄河中上游灌溉农业过度发展可能是最主要的因素。,2.1998年长江洪水,1998年的长江洪水造成重大损失。证据表明，长江、黄河中上游陡坡地上的农业生产活动是导致水土流失的重要原因。1999年秋天，朱镕基总理提出了退耕还林还草的主张。随后，四川、甘肃和陕西三省率先开始退耕还林还草试点。2000年，经国务院批准，退耕还林还草工程在全国13省(市)，174个县展开试点。,二、退耕还林还草工程的目标和原则,（一）退耕还林还草工程的目标要将长江上游、黄河中
2、上游地区水土流失严重的坡耕地上的农业生产停止下来，代之以林草植被的恢复，以实现西部地区生态环境的改善，农业经济结构的调整和全社会的可持续发展。,（二）退耕还林还草工程的原则,1.统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；2.政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；3.遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；4.建设与保护并重，防止边治理边破坏；5.逐步改善退耕还林者的生活条件。,三、退耕还林的主要安排,1.组织安排退耕还林由各部门配合进行，但主要由林业部门执行。县级人民政府林业行政主管部门落实到具体地块和土地承包经营权人。,2.退耕还林的基本要求,退耕土地还林
3、营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80。此生态林与生态公益林不同，它是按照树种、造林密度、经营措施等确定的，但主要是依据树种确定。苹果,梨树,杏树,桃树,李子,葡萄,石榴,无花果,猕猴桃,樱桃,海棠,沙果月浑,仁用杏属于北方的经济树种。,3.种苗供应,退耕还林需要的种苗，可以由县级人民政府根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕还林者自行采购。集中采购的，应当征求退耕还林者的意见，超过国家种苗造林补助费标准的，不得向退耕还林者强行收取超出部分的费用。 任何单位和个人不得为退耕还林者指定种苗供应商。 禁止垄断经营种苗和哄抬种苗价格。,4.对退耕者的约束,退耕还林者在享受
4、资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。 退耕还林者应当履行管护义务。禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。,四、退耕还林（草）工程的补助政策,（一）第一个补偿期 1.补助期限：原定生态林补8年，经济林补5年，草补2年，并声明到期后看情况需要补再继续补。,2.补助标准,向退耕户无偿提供粮食。目前实施的标准依流域划分，长江上游地区每亩地每年补助原粮300斤，黄河上游地区每亩地每年补助原粮200斤。（从 2004 年 7 月 31 日起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助，按每公斤粮食 1.40 元计算。）向退耕户提供现金补贴。在补贴
5、年限内，每亩退耕地每年补助 20元。,向退耕户无偿提供种苗。经费标准是每亩地50元。（尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳入退耕还林工程兑现钱粮补助政策的范围，但可作宜林荒山荒地造林，按 50 元/亩标准给予种苗和造林费补助）。实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民除了负责每退一亩耕地造林，还要承担两亩或两亩以上宜林荒山荒地造林种草任务（这部分只给予种苗和造林补助）。,实行报账制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林(草)，林业部门组织检查验收退耕还林(草)的进度、质量及管护情况，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报账制办法领取粮食和现金补助。,（二）第二个补助期,由于2006年已经有到期的，而退
6、耕户的长远生计还没有新的出路，所以国务院（2007.8.9）决定继续补偿一个周期。但补助标准降低了：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。每亩退耕地每年20元生活补助费。同时指出，各地可结合本地实际，再适当提高补助标准。,五、政策实施情况,（一）群众热烈响应 农户和地方政府都对此政策表示欢迎。,地方政府普遍对此工程持相当积极的态度。基本上所有地区安排的退耕地数量都达到或超过计划下达的数量。每年都超额完成任务，超额的部分下一年向上级政府要指标。计划下达后，各地为赶在造林季节内完成造林任务，基层政府出动大量干部，吃住在退耕点，动员、督促和
7、指导退耕工作。如此现象产生的原因是：中央政府提供了慷慨的物质条件。在大多数案例调查县，退耕地块正常年份的粮食年产量低于相应的粮食补贴标准。,这样造成结果,1.退好地以求见效果，以此争取上级多给指标；2.退耕面积和速度远远超过中央预期，地方倒逼中央保证对农民兑现补助，中央不得不承认地方的先斩后奏（提前完成的退耕任务）。3.导致退耕指标成为一种有价值的东西，使得各地动用一切力量争取这一财富。,（二）具体结果,1.规模截止 2007 年 9 月底，全国完成退耕还林工程总任务 36371.2 万亩，其中退耕地还林 13891.5 万亩；荒山荒地造林 20479.8 万亩，封山育林 2000.0 万亩。
8、,退耕还林历程,1999 年从四川、陕西、甘肃三省率先开始试点；2000 年退耕还林工程试点工作正式启动；2001 年进一步扩大试点范围；2002 年退耕还林工程在 25 个省（区、市）全面启动，任务开始急剧放大；2003 年退耕还林工程任务达到高峰；2004 年任务大幅缩减；2005 年退耕还林工程重点转移到荒山荒地造林，安排少量任务解决已经完成任务的遗留问题；2006 年退耕任务很少，进一步解决部分遗留问题；从 2007 年开始只安排荒山荒地造林，没有安排退耕任务。,2.生态林建设,从 19992006 退耕还林工程统计来看，生态林、经济林、草占退耕地还林的比例分别为 90、9、1，达到国
9、家确定的标准，充分体现生态优先的原则。鲜果类的经济林占 6.4%左右，加上干果类及其他有经济效益的树种，大概占 56%左右（吴礼军，2007）,六、退耕还林工程存在的问题,（一）工程的实施带有过多的计划经济色彩，从高层动员到基层实施过于仓促： （1）计划和实际退耕行动在时间和数量上脱节，导致政策兑现的困难这个问题在较早启动退耕的陕西省比较突出。由于先于国家计划实施退耕，且退耕面积大，许多参与退耕的农户难以列入享受政策补贴的范围，给项目的可持续性带来隐患。,（2）技术和物质准备不足,许多获得退耕还林还草任务的地方不是传统林区，缺乏造林经验和必要的技术储备。另外，突如其来的造林任务增加了种苗需求，
10、造成供给缺口。,（3）工程实施速度快，要求高，政治风险大，可能造成工程实施的结果背离初衷。,原意是陡坡退耕。但调查显示，相当多的地方在选择地片时，偏向于选择靠近公路的土地。西南更严重，靠近公路的农户比例超过70。已退耕的土地中，有相当多的地不是计划中的陡坡地。而陡坡地（北方15度以上，南方25度以上）却大量保留了下来。（检查验收方便，成果显著，容易取得政绩和更多的退耕指标）。,（二）没有成功的先例，也没有完整的试点,1.退耕还林还草未有成功的先例可循，工程长期风险大。自80年代始，全国各地进行了许多类似的尝试，有得到大力宣传的典型，但最后均以农民毁林复耕而告终。这次的退耕还林还草工程虽然在补贴
11、标准和年限上都超过以往任何一次，但在思路上和技术路线上并没有真正的创新。前三年的试点虽进展顺利，但还不足以表明今后将一帆风顺。试点的作用只有在补贴停止后若干年才能体现出来。决策者显然没有这样的耐心，因而也就置整个工程项目于非常大的风险之中。,2.采取何种方式换取农民采用有利于环境的土地利用方式尚待探讨农民踊跃参加退耕还林(草)的行动无非是由于补贴比较实惠。但若补偿到期后，农民没有其他收益保障，农民还会反过来毁林造田。这也就是退耕还林 (草)工程风险大的原因所在。,3.退耕还林还草，实质是国家希望通过一定的经济补偿，向农民购买土地的部分使用权。这比之于过去的单纯依靠行政命令行事的方法已有实质性进
12、步。既然是购买，就有一个供给和需求的平衡。退耕还林是国家单方面定价、单方面确定交易数量，这自然导致市场供求不平衡（各地争着退耕）。政府是否有能力长期补从消极的角度，国家似应准备长期补贴下去。,（三）其他几个具体问题,1.陡坡地家底不清有多少地需要退耕，政府需要拿出多少钱不清楚退耕还林还草工程的对象是被开垦的陡坡地。据当时统计，全国25度以上的坡耕地共 9100万亩，西部地区占70以上。但在退耕还林还草工程的实施过程中，人们发现实际已开垦和耕种的陡坡地面积要远大于统计上显示的数据。,比如四川省的25度以上坡耕地面积有四个：,一种是实际面积，据调查要大于国土详查数30以上；一种是国土详查数，面积为
13、9889万亩（详查时间84年到九十年代中期，技术、人员素质都差，时间跨度也大；也有人为影响怕政府增税）；一种是农业统计数，面积为6883万亩（层层上报的数字，为了保证单产的可比性，所以一直沿用）；一种是计税面积数，比农业统计数还低（计税面积主要根据耕地的平均粮食产量折算而得，俗称“习惯面积”，而非实测面积，故与现有实际面积不一致）。但农户的土地承包证上所填面积主要是计税面积。,2.农户的担心,2004 年起，粮食补助已经改为现金补助，这样农民退耕后获得粮食的数量就受到粮食价格波动的影响。另一方面补助到期以后怎么样农民也难以预测，政策前景不稳定，农民甚至有危机感。在将来如何获取林产权收益？虽然按
14、照规定，在资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林工程者可以依法对其所有的林木（草场）进行采伐，但是，规定很模糊，且不知道其是否会变。,中国政府的政策是娃娃脸！,远的不说，退耕还林的补偿原来规定是主要补粮食，现在又转化成钱了。早在 2002 年退耕还林工程条例第 41 条明确规定的兑付补助粮食不得折算成现金或者代金券的政策条文发生变化。从2004 年开始做出调整，退耕还林工程粮食补助改为现金，按每公斤粮食折资1.4 元。,由此导致退耕还林工程的实施机制缺乏牢固的微观基础（王小龙，2004）。,河北省沽源县调查的 86 户退耕农户“对退耕还林工程的打算”：
15、11 户选择复耕，占 12.8%；25 户选择不管理，占 29.1%；30 户选择加强管理，占34.9%；3 户选择换树种，占 3.5%；6 户没有考虑，占 7%；3 户选择调整结构主要发展畜牧业，占 3.5%；8 户没有回答，占 9.2%。,3.粮食安全问题,（1）粮食安全（这里仅指数量安全）粮食供给不等于粮食完全自给自足，而是在一定粮食安全警戒线以内的粮食自给，即联合国规定的人均0.8亩耕地或粮食进口量达到5%或更高一点。2003年下半年全国粮价上涨。这触动了国家和民众浓厚的粮食情结。引发了退耕还林与粮食安全的讨论。,在各地退耕工作进行的如火如荼时，国家忽然在没有任何征兆的情况下大幅削减了
16、2004年的退耕指标，从计划的6000万亩突然降为1000万亩。“十一五”期间的规划也几乎完全取消。退耕规模的紧缩可能是国家的粮食自给出现问题及政府的粮食情结所致。退耕还林政策始自90年代后期，那时国家出现了全面的粮食过剩。退耕政策推行三年来，为国家消化了大量的粮食库存。在粮食减产、库存减少等因素的作用下，2003年粮食价格出现强劲反弹。于是国家有意识地放慢了退耕的步伐。,（2）退耕与粮食减产的关系分析,我国拟退耕的土地多属于坡耕地和沙化土地，其水肥条件差，水土流失严重，粮食产量低而不稳。如河北坝上地区丰宁县、围场县退耕后耕地面积减少的比例分别为 19.2和 19.1，粮食产量减少比例分别为
17、0.98和 0.85（王占杰等，2006）。,据估计，我国大于15度的坡耕地的粮食平均亩产仅236斤，遇上干旱等自然灾害，很多地方连种子都收不回。即使规划的2.2亿亩坡耕地和沙化土地全部退完，一年也不过少收520亿斤左右的粮食，只占“九五”期间全国粮食平均产量的5.2%（国家退耕还林规划，2002）。,1998年到2002年粮食产量减少的因素：第一位的是粮食价格作用和自然灾害；其次是农业结构调整引起粮食播种面积减少和单产下降；最后才是国家退耕还林政策的推进。（谭晶荣，2003）。据预测，西部地区退耕还林将引起粮食减产近400万吨，而由于粮食单产提高带来的粮食增产可达1000万吨，二者抵消每年可增产600万吨（封志明，2002）。,再如甘肃省该退耕还林工程实施以来，坚持把退耕还林工程与与农业基础设施建设相结合，加快了农业基础设施建设步伐，增强了农村经济发展后劲。单从粮食产量来看，2003 年粮食总产量 157.8 亿斤，在比 2000 年播种面积减少 400 多万亩的情况下总产量增加了 15 亿斤。（王立群，2009）。,
