1、阶梯式社会救助制度探究来源： 民政部政策研究中心 时间： 2008-07-29 09:00 沈阳市民政局 梁万富摘要：社会救助制度是政府为保障贫困群体基本生活权益提供的一项公共政策。本文在充分肯定社会救助制度建立与完善成就的同时，针对由于制度自身不完善，本来用于调节 社会公平的公共政策却造成新的不公平问题，提出了通过建立阶梯式救助制度模式来解决这一问题的对策构想。文章还对建立阶梯式救助制度需要坚持的基本原则和制度的基本框架进行了较具体的阐述。本文是作者从事社会救助工作二十多年亲身感悟的总结，是对解决社会救助面临的现实突出公共性问题探索研究的概括，具有较强的现实针对性。关键词：社会救助；贫困群体
2、；阶梯式救助制度 建立社会救助制度，对保障城乡贫困群众的基本生活、完善社会保障制度、调节社会公平、促进社会稳定，对实践“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民”理念，对全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。实践已经充分证明，初步建立起的社会救助制度，已经发挥出社会安全网的重要作用。与此同时，我们也不能不清醒地看到，目前，正在实践的社会救助制度，也存在一些亟待解决的突出问题。除了在救助体系整体建设上需要完善之外，现行政策的公平性问题已经受到冲击。笔者从去年初提出通过建立阶梯式救助制度，从根本上解决政策的平衡性，以更为有效地体现公平性这一构想之后，一直
3、致力于此项制度模式的探索研究。本文拟结合沈阳市的实际现状，就此进行一些初步的阐述。1.社会救助的现实状况与突显的主要问题1.1社会救助体系框架基本形成，各项救助政策日臻完善。1.1.1就沈阳而言，经过几年的探索与实践，已经初步形成了以城乡低保、灾民救助、五保供养、优抚保障为基础，以医疗、教育、住房、供暖等专项救助相配套，以各项政策优惠、临时救助、慈善援助、社会互助为补充，与就业、养老、老龄保障、残疾人保障等制度相衔接的，城乡一体化、管理规范化、组织网络化、服务社会化，全方位、多层次、广覆盖的社会救助体系框架模式。1.1.2仅近三年来，沈阳市已各方筹措资金数亿元，平均每年救助 30多万人。在基本
4、救助制度方面，城市低保制度实现了应保尽保，农村也建立起规范的低保制度，五保供养政策全面落实；在专项救助方面，建立了城市特困居民医疗救助制度，正在组织实施与农村合作医疗相衔接的农村医疗救助制度，广泛开展了助学活动，建立了廉租房、政府补贴住房、住房租赁补贴等住房救助制度，全面实行了供暖补贴制度；在临时救助方面，建立了节日补贴制度；日常临时救助制度和灾害应急救济制度；在社会互助方面，慈善事业不断发展，大力开展了社会捐助和扶贫帮困，以及地区间对口支援和各级党政机关干部包户活动，形成了政府主导、社会广泛参与的格局。1.2公平性是社会救助的起点与终点，是出发点也是落脚点。而政策的不平衡性已经影响了救助制度
5、的公平性主旨。由制度自身不完善形成新的不公平，值得高度关注。1.2.1贫困群体间的不平衡。主要表现在低保户与低收入户之间的不平衡。只要家庭人均收入低于低保标准，除每月可以领取政府给予的差额补助低保金外，还可以享受医疗、教育、供暖、公交月票、临时救济等救助。据铁西新区最新普查初步统计：家庭人均收入高于沈阳现行低保标准 220元，低于 300元的是现有低保户的 143.8%。其中，220 元240 元的占34.1%，240 元260 元的占 25.5%，260 元280 元的占 36.3%，280 元300元的占 47.9%。该区低保户孙某，三口之家原来自有年收入 6960元，月户均 580元整，
6、月人均 193.3元。享受低保待遇后，年总收入达到12485.75元，月人均收入达到 346.8元。而低收入户丛某，三口之家，本人患肝硬化（已腹水），孩子就读大学，只靠妻子每月 730元收入。全家年总收入 8760元，月人均 243.3元，由于月人均收入只比孙某家高出 50元，超过低保标准，按现行政策，什么救助也没有。1.2.2城乡救助水平间的不平衡。在沈阳，城区低保标准年平均为 2640元（不含专项救助），而在郊区的农民低保标准年平均只有 1000元，在县里只有 800元。尽管有城乡消费水平之差，但差距悬殊。同时在农村有为低保户建房制度，而在农村的城镇低保户则没有。可见，在同一村（社区）居住
7、，因户籍不同，城镇户与农户间差距也过大。1.2.3地区间的不平衡。由于地区经济发展水平不同，特别是当地政府财力状况不同，造成地区间救助标准以及救助项目的差别。在城区，医疗救助平均上限为 3000元，而有的区达到 7000元。在郊区，分散五保户转移支付标准平均为 1300元，有的区只维持 1300元，有的区已超过 2000元。1.2.4户与户之间的不平衡。由于有的政策只按户不按人，致使一人户与多人户享受等量标准。再如，五保户与低保户之间的不平衡，五保户按人定额发五保金，不考虑自有收入状况；而低保户则先计算自有收入再计算差距补贴额。又如，有供暖条件的低保户实行采暖费减免，而无采暖的户却没有任何补贴
8、。上述问题已引起各级领导的高度关注。时任沈阳市市长现任市委书记的陈政高同志在市民政局低保处提供的一份关于低收入家庭状况调研报告上明确批示：“这是一份难得的调查报告，请办公厅转发各委办局机关学习。请允冲同志研究低收入户帮助问题”。主管民政工作的副市长郭允冲同志明确要求市民政局“商有关部门按陈市长批示研究提出意见 ”。2.目前社会救助政策存在不平衡性主要成因分析形成不平衡的因素很多，有主观的有客观的，有工作上的也有发展过程中的。2.1制度设计与制度完善渐进性的现实反应从传统的社会救济制度到新型社会救助体系建立，既是一个继承与发展的过程，更是一个探索创新的过程。特别是社会转型时期会出现许多新的情况、
9、新的问题、新的矛盾，而且新的情况、问题和矛盾，既有浅层次的也有深层次的，既有现实的也有历史的，既有立即反映出的也有逐渐出现的。在这样的历史背景下，靠一次制定的政策是绝不可能奏效的，也是不可能一蹴而就的。而制度设计又必然存在阶段局限性，更不能实现对解决未来问题办法的穷尽。因此出现目前的不平衡是一种现实必然。2.2救助范围与救助对象局限性的现实反应不同时期政府关注不同主要矛盾也是一种必然。计划经济时期以就业保障为主，政府自然要重点保障“三无”人员。而社会转移初期，经济发展较慢，政府承受能力也较弱，关注的重点必然是贫困线以下包括下岗失业等在内的绝对贫困人群。当经济发展水平和人们生活水准逐步提高，政府
10、提供公共服务在体制的转换以及承受能力的增强，政府在关注绝对贫困人群的同时关注相对贫困人群已应摆上日程。事实上，贫困人群应包括：绝对贫困人群；低收入人群（按国际通用惯例一般是不足当地社平工资一半以下的人群，他们日常生活能过得去，但在就医、子女就学、住房、供暖、就业等方面存在突出困难）；临时突发性困难群体（这部分人日常生活较宽裕，但当遇突发自然灾害、恶性意外事故和重大疾病的情况下，就需要政府和社会救助与援助才能度过难关）。由于现行救助政策覆盖的只是绝对贫困人群，就出现了家庭收入与低保标准“一元之差（收入高于低保标准一元就不能享受低保待遇）则待遇天壤之别”的不公平状况。2.3救助政策与救助标准缺乏差
11、异性的现实反应贫困的原因是不同的，有的是因病致贫、有的是因就学致贫、有的是收入低人口多致贫；贫困的程度是不同的，有的是“三无”、有的是一无或两无；贫困的承受能力是不同的，有的毫无自救能力、有的有部分自救能力；贫困的周期是不同的，有的是长期贫困、有的是阶段性贫困、有的是暂时贫困，有的就是一次性临时贫困。而救助政策则是一条水平线，低于这条水平线的家庭其救助的项目往往也是人人有份，救助的标准线就是一刀切。由于救助项目、标准缺乏针对性，未能体现与贫困状况的差异对等性，自然导致不平衡性，致使旨在调节社会公平的救助政策造成新的不公平。 2.4救助责任主体与操作主体单一性的现实反应。在城市，社会救助应是政府
12、为主导社会为补充，但社会参与的程度以及发挥作用的程度、参与的形式与渠道都有提高完善的巨大空间，政府唱独角戏现象依然严重；在农村，转移支付之前，五保户、贫困户的供养与救济是以村集体为主，责任主体是集体、个人、政府共担。而目前的倾向是：把所有的矛盾、问题、责任都要或已推向政府，有的地方政府也有包揽趋势。加之操作主体多元却又整合不好，形成多头管理、各行其事、互不沟通、互不衔接问题，导致对象不统一，层级间责任不清，救助有死角或重复救助、苦乐不均等不平衡问题。3、建立阶梯式救助制度需要坚持的基本原则3.1阶梯式救助制度是整个社会救助制度的重要组成部分，是社会救助制度的深化、细化和发展。因此，阶梯式救助制
13、度首先要坚持建立社会救助体系的一般原则，即：体系设计的系统性原则，体系宗旨的公平性原则，救助水平的适应性原则，救助政策的配套性原则，框架结构的统筹性原则，政策效应的平衡性原则，体系完善的渐进性原则，体系运行的规范性原则，责任主体的多元性原则，基础建设的保证性原则。这十条原则是构建社会救助体系所要坚持的，也是建立阶梯式救助制度所必须依据的。（关于十条原则的阐述，作者已在中国民政2005 第十期发表专门文章）3.2建立阶梯式救助制度，除了要坚持社会救助体系的一般原则之外，由于阶梯式救助制度是根据贫困原因、程度、周期及贫困家庭个体需要采取的，由不同责任主体提供的不同项目、不同标准、不同形式的新的救助
14、模式，具有特定的指向性，所以还应有其自身必须坚持的特定性基本原则。3.2.1救助范围的广泛性原则阶梯式救助制度的救助范围应是广义的贫困群体，救助对象应具有全员性。既要包括绝对贫困群体，也必须包括低收入边缘贫困群体和临时突发贫困群体。救助主体的全员性与广泛性是阶梯式救助制度价值目标取向的基本体现。3.2.2救助政策的差异性原则阶梯式救助制度的具体政策必须具有较明显的差异性，才能形成阶梯式。也就是说，只有针对贫困个体不同的贫困原因、不同的贫困程度、不同的承受能力和不同的贫困周期制定相应的救助项目、相应的救助标准，才能充分体现政策给予与实际困难需要之间的差异对等性。也就是说，只有在政策制定上体现出对
15、象条件的差异性、救助项目的差异性、救助标准上的差异性，在实际操作中体现出救助周期的差异性、救助标准量与实得量的差异性，才能真正实现平衡性与公平性，才是真正意义上的阶梯式救助制度，才能有效提高救助水平和救助质量。3.2.3救助渠道的层级与多元性原则阶梯式救助制度的形成是救助渠道、形式及责任主体确定与明确的过程。只有明确各级政府的层级责任，以及明确国家、地方、单位、个人、社会在救助中的作用与责任，阶梯式救助制度才能有效地建立与运行起来。3.2.4基础数据的准确性原则阶梯式救助制度的建立是救助范围和对象的扩大，需要救助政策的调整和救助资金的增加，同时需要救助渠道的拓展。因此，最基础的工作是准确的数字
16、，特别是低收入边缘贫困群体的普查和临时突发困难群体的预测。只有形成准确详实的数据资料，阶梯式救助制度才能有的放失。4、阶梯式救助制度基本框架构想阶梯式救助制度的基本框架模式应由救助对象、阶梯政策、责任主体、运行机制四大环节构成。4.1科学界定阶梯式救助主体运用定性与定量相结合的方法界定出贫困群体等级界线，以及各等级的具体数据，以便为制定阶梯式救助政策奠定科学准确的基础。4.1.1界定永久性贫困人群。此类人群基本属终生不能脱贫人员，如城市低保中的“三无”、重残及患重大疾病的人员。这部分是绝对贫困人群中的特殊贫困群体，是优先救助的群体。他们对社会救助依赖性强、需求多、要求高，基本为非动态管理人员。
17、4.1.2界定绝对贫困人群。此类人群属低保线以下不给予救助就难以维持生计的非永久性贫困人员，他们是已经享受和需要享受低保的家庭和人员。这一人群有部分收入来源，亦有摆脱贫困的可能，属于需要给予经常性定期定量救助并实行动态管理的人员。4.1.3界定低收入相对贫困人群。这部分人属边缘贫困人群，他们需要政府与社会在医疗、教育、住房、就业等主要方面予以救助和援助，属专项定量救助对象。此类人员数量相对较多，界线较模糊，动态性也较强，是目前建立阶梯式救助制度的重点对象。4.1.4界定临时突发贫困人群。这部分人群偶然性强，贫困的临时性阶段性也较强。由于突发灾害、事故、重大疾病的性质及影响的程度不同，对救助的需
18、求也不同。有的只需要一次性救助，有的则需要阶段性救助，有的也可能演变成绝对贫困人群。由于这部分人群临时突发事件之前生活条件较好，需要救助量的伸缩性也很大，政策界线也较难以确定，但其中相当一部分人如果得不到救助就很难自我度过难关。4.2科学制定阶梯式救助政策模式阶梯式救助政策模式是建立阶梯式救助制度的核心环节，而形成阶梯式救助政策模式的基本点，应根据贫困原因的特点、贫困程度系数大小及贫困周期的长短等因素确定相应的阶梯差异救助标准，以便充分体现政策差异与贫困差异的对等性，从而实现更为广泛的社会公平性。4.2.1第一阶梯应是救助水平的最高阶梯，救助的对象应是永久性贫困人群。救助的标准应适度高于当地最
19、低生活保障标准。目前这部分人群是城乡低保制度中的分类救助人员。这个阶梯已在一定项目一定范围内开始建立实施。4.2.2第二阶梯救助的应是绝对贫困人群，即非永久性贫困的一般低保户。救助的标准为当地最低生活保障标准。目前这个阶梯已经比较规范地建立起来了，而这个阶梯的救助水平与管理水平仍需根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平逐步提高。4.2.3第三阶梯救助的应是相对贫困的边缘人群。对这部分人不需要象绝对贫困人群的低保户一样每月发救助金，而需要设立重点救助项目，如医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助等。而救助的项目又需要因地因户因人制宜，救助标准亦应根据其贫困程度，参照低保专项救助项目标准适当下浮救助比例和下调救助标准。4.2.4第四阶梯救助的应是临时突发贫困人群。主要应针对突发灾害、恶性事故和重大疾病确定。其政策应具有灵活性和可控性。应该有基本政策，更多的需要一事一议。上述四个阶梯式政策的构想只是按对象的基本类别划分的，而在实际运行中还有许多内在的阶梯式，如按对象中户型类别设定的阶梯式政策，按项目的、标准的、地区间的、户与户间设定的阶梯式政策，以及标准规定与差额实得间形成的事实性差异阶梯等。4.3科学划分各阶梯责任主体4.3.1第一阶梯主要是政府及其相关部门的责任，同时应辅之以社会互助和社会化服务。4.3.2第二阶梯的责任主体应是政府及其相关部门为主，个人自救与社
